論城市貧困殘疾群體的教育救助

龐 文 尹海潔 卞文忠

(1.東北林業大學文法學院,哈爾濱 150040;2.哈爾濱工業大學人文學院,哈爾濱 150006)

貧困文化理論認為,弱勢群體經濟貧困的一個重要原因是受教育水平低下,經濟貧困和教育水平低下兩者構成了一個惡性循環,這種循環還會在代際之間傳遞。現代反貧困的理論和實踐表明,反貧困不僅僅是提供物質上的救濟,以保證最低的生活標準,還要提供發展的機會和能力,而要做到這一點,最重要的是提供充足而有質量的教育。城市的貧困殘疾群體作為生理和社會的雙重弱勢者,除了享受國家給予的與其他正常人同等的教育服務外,還需要額外的教育救助,以保證他們的教育公平。目前,國內理論界和政策實踐領域主要關注的是農村貧困人口、農民工及其子女的教育救助,而針對城市貧困殘疾群體這一極為特殊人群的教育救助鮮有研究。因此探討這一問題既有助于我國教育事業的公平發展,也能保證城市反貧困的順利進行。

一、城市貧困殘疾群體的教育現狀

根據第2次全國殘疾人抽樣調查的數據分析可知,我國各類殘疾人的總數為8296萬人,其中城鎮殘疾人口占24.96%,在城鎮殘疾人中,有52.56%的殘疾人家庭年收入低于1.5萬元,13.28%的殘疾人享受最低生活保障,9.75%的城鎮殘疾人領取過定期或不定期的救濟[1],還有相當一部分殘疾人沒有任何收入,完全依靠其家庭成員的供養。可見,大部分殘疾人及其家庭的經濟狀況是較為拮據的。

在教育方面,我國6～14歲殘疾兒童在校接受義務教育的比例為62.06%,雖然比1987年提高了6.81%,但仍然意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。其中,全國城市殘疾在校生接受義務教育比例為63.79%,雖然略高于平均值,但總體水平還有待提高。15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人,文盲率為43.29%,其中城市殘疾人的文盲比例為22.22%,遠遠高于城市非殘疾人的文盲比例3.61%[2],其絕對數量不容忽視。由此可見,我國城市殘疾人的受教育狀況還不容樂觀。本次調查數據還顯示,城市殘疾人口中接受教育費用補助或減免的占城市殘疾人總數的0.38%,接受職業教育與培訓的占0.32%,這一數據說明我國目前針對城市殘疾人的教育救助力度還很有限,只有極少數城市殘疾人獲得過教育服務。而城市殘疾人對這2項教育服務的需求比例卻達到了1.58%和1.14%[3],這說明城市殘疾人群體在教育費用補助或減免以及職業教育與培訓2個項目上的供需匹配存在很大差異,殘疾人的教育需求遠遠大于供給情況,其教育需求沒有得到滿足。

上述分析表明,城市殘疾群體的經濟收入普遍較低,其貧困發生面較大,他們接受教育的狀況不盡理想,文盲比例較高,而且目前的教育供給遠遠不能滿足他們的教育需求,迫切需要對他們施與教育救助。

二、城市貧困殘疾群體教育救助的內涵與意義

教育救助屬于社會福利和社會救助的一部分,是指國家和社會團體為了保障適齡人口能獲得平等的受教育權及公平的受教育機會,從物質和資金上對貧困地區和貧困學生在不同教育階段提供援助的一種社會救助項目。教育救助的對象主要是包括殘疾人在內的各種貧困人口,包括接受初等教育和高等教育的學生。救助的主體主要有國家、社會團體和個人,其中政府必須扮演積極的介入角色。教育救助的策略和方式強調持續性、整體性和動態化,并注重被救助對象的參與,發揮他們的潛能。

針對城市貧困殘疾群體的教育救助是一項既細致入微,又極其重要的工作,無論是對殘疾人及其家庭,還是對社會發展和國家穩定,都有異乎尋常的意義。

(一)有利于殘疾人受教育權的實現

我國《憲法》第46條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《聯合國人權宣言》規定:“不論社會階層,不論經濟條件,也不論父母的居住地,人人都有受教育的權利。”這都說明,不管是殘疾人還是正常人,都有平等接受教育的權利。公民受教育權的實現依賴于一定的物質基礎和經費投入,如果殘疾人及其家庭缺乏一定的經濟基礎,如果國家的教育投入不足,教育條件不充分,教學設施不全,都會嚴重影響殘疾人受教育權利的實現。因此,做好教育救助工作,給予貧困殘疾群體相應的補助,能保障殘疾人群受教育權的實現。

(二)有利于殘疾人及其家庭擺脫貧困

無論是對個人還是國家,教育都是擺脫貧困、創造財富最有效的方法之一,教育對個體發展所負的責任是其他任何事物所無法取代的。對于殘疾群體而言,生理上已然處于弱勢地位,如果在知識、教育水平和能力上也處于不利境地的話,他們必將淪為社會的底層,成為貧困的犧牲品,很難實現向上流動。因此,貧困殘疾群體的教育救助就是通過補助性的教育賦予其基本知識與技能,使殘疾群體能夠為自己所處的環境作出充分的貢獻,并且有能力改善自己的生活。從這個意義上說,教育救助是從根本上改變殘疾人貧困境地的長效機制。正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所言:“更好的教育和醫療保健不僅能直接改善生活質量,同時也能提高獲取收入并擺脫貧困的能力。教育和醫療保健越普及,則越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機會去克服貧困[4]。”

(三)有利于構建和諧社會和促進國民經濟健康發展

教育問題直接關系到社會公平,影響著社會穩定。作為生理、精神或智力方面存在缺陷的殘疾人,如果失去了依靠教育實現向上流動、改善生存狀態的機會,他們勢必產生嚴重的社會排斥感和社會剝奪感,進而會將不滿和怨恨歸咎于社會,這對社會的穩定和經濟的健康發展都有極大的消極影響。因此,為殘疾人提供教育救助,保證他們獲得公平的教育機會,縮小他們與正常人之間的差距,能使殘疾人建立起積極、樂觀、進取的精神面貌,成為和諧社會建設和經濟發展中的有益力量。另外,教育救助是殘疾人社會保障體系的一個組成部分,建立完善的殘疾人教育救助制度有利于我國社會保障制度的發展,而社會保障制度的發展和完善對社會和經濟的發展無疑具有積極的促進作用。

三、城市貧困殘疾群體教育救助的現狀與問題

目前,我國已初步建立起了以《憲法》為指導,以《教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》《特殊教育學校暫行規程》等為主體的殘疾人教育法律體系,殘疾人教育法律法規的完善對城市貧困殘疾群體的教育救助發揮了重要的保障作用。

在實踐層面,我國對貧困群體教育救助的主要做法是:對義務教育階段家庭困難的學生,采取“兩免一補”(免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費)政策,或通過設立助學金、獎學金等形式給予資助;對高中教育階段家庭困難的學生,學校采取“緩、減、免”學費的辦法,各地政府還撥專款設立助學金資助困難學生;對高等教育階段家庭經濟困難的學生,初步建立起了以獎學金、學生貸款、勤工助學、特殊困難補助和學費減免為主要內容的教育資助政策體系。在城市貧困殘疾學生的教育救助上,教育部、中國殘聯等8部委于2009年聯合發布了《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》,其中明確提出:要全面實施殘疾學生免費義務教育,對義務教育階段殘疾學生在“兩免一補”基礎上,針對殘疾學生的特殊需要,進一步提高補助水平;各地應按照彩票公益金的使用宗旨,結合本地實際,支持殘疾兒童少年特殊教育;今后要加大投入,籌建更多的特殊教育學校;中央財政將繼續設立特殊教育補助專款,地方各級人民政府要繼續設立特殊教育專項補助費并不斷提高,中央財政加大專項補助資金投入,鼓勵和支持地方辦好現有的面向全國招生的高等特殊教育學院。2008年中共中央、國務院《關于促進殘疾人事業發展的意見》中也指出,要積極開展殘疾人職業教育培訓,有條件的地方實行對殘疾人就讀中等職業學校給予學費減免等優惠政策。此外,受2003年國務院轉發的《關于開展經常性助學活動意見的通知》的影響,全國各地開展了多種形式的針對貧困殘疾學生的助學活動,尤其以對口幫扶、“通向明天——殘疾青少年助學計劃”“希望工程”“春蕾計劃”等助學活動為代表。

經過多年的探索和實踐,我國針對城市貧困殘疾群體的教育救助取得了良好的發展,教育救助的覆蓋面不斷擴大,教育救助的水平持續提高,基本形成了以政府為主體、各社會團體和組織相互配合的綜合性的教育救助格局。不過,城市貧困殘疾群體的教育救助依然面臨以下3個問題。

(一)教育救助的理念和方式還欠科學

當前針對城市貧困殘疾群體的教育救助側重于物質或資金的援助,缺乏精神方面的關懷和鼓勵,在救助的同時較少考慮如何激發殘疾群體的潛能、如何引導他們積極樂觀的生活。在有些組織和個人看來,對殘疾人的教育救助是出于道德考慮,甚至是對他們的某種施舍,而沒有上升到權利平等和社會正義的價值層面。另外,對殘疾群體的教育救助往往一刀切,沒有考慮不同類型的殘疾群體在教育需求上的差異。

(二)教育救助的資金投入依然有限

教育救助資金來源途徑主要有各級政府撥款、學校自籌資金和社會捐款。雖然我國針對殘疾人教育的經費投入不斷增加,但其占國家財政性教育經費的比重一直偏低,只有0.37%左右,而且社會捐資和集資辦學經費總數也很低[5]。所以,資金缺口在很大程度上困擾了殘疾群體教育救助體系的進一步完善,加上我國大部分救助資金被分配到了經濟貧困的農村地區,城市貧困殘疾群體的教育需求反而被忽視,針對他們的資金投入更顯捉襟見肘。

(三)教育救助的對象不全面,存在階段性救助空白

目前針對城市貧困殘疾群體的教育救助主要是針對義務教育階段的學生,忽視了其他教育階段學生的需求。例如,高中階段的教育救助相對而言就不完善,高中階段需要繳納學費,而銀行往往不會貸款給高中生,殘疾學生也很難找到適合自己的勤工儉學機會,在這種狀況下,家庭貧困的殘疾高中生為了完成其學業,唯一可行的辦法就是借債,如果借不到就可能輟學。這樣,對部分殘疾學生而言會產生很大的負面影響。

四、城市貧困殘疾群體教育救助的發展

殘疾人的教育救助是教育公平和社會文明的體現,因此,我們應正視城市貧困殘疾群體教育救助中存在的問題,采取各項措施促進教育救助的發展。

(一)從根本上改變殘疾人及其教育救助的觀念

現代文明社會的殘疾人觀念已經發生了質的變化,從生物醫學模式轉向社會權利模式,即認為殘疾人同樣享有尊嚴和各種權利,造成殘疾人問題的根本原因不是殘疾本身,而是外界的障礙,所以政府和社會有責任消除障礙,對殘疾人給予特別扶助。對殘疾人進行教育救助是國家義不容辭的責任,是殘疾人應享的基本權利之一。在殘疾人教育和教育救助的各方面,要引入教育公平、全納教育等理念。要認識到教育對殘疾人自身和社會所具有的重要意義,在提供物質資源的同時重視對殘疾人心理和精神的激勵、強化殘疾人多元智能和潛能的開發。在城市貧困殘疾群體教育救助的具體實施中做到分層、分類救助,根據不同年齡段、不同殘疾類型以及不同的教育需求建立多樣化的教育救助制度。

(二)采取多種方式增加殘疾人教育救助的經費投入

殘疾人教育是一項公益事業,應形成以政府為主導、全社會輔以資助的多元資金籌措機制。首先,國家要保證對殘疾人教育及其救助的財政投入,盡快建立健全完善的公共財政體系,加大各級政府對殘疾人教育救助專項財政投入,建立以中央財政撥款為主體、各級地方財政撥款為輔的多層次教育救助資金來源體系。其次,發揮社會團體和民間組織的作用,廣開救助資金來源渠道。城市中的殘疾人應充分發揮城市中企業和公共組織等相對集中、資源易得的優勢,依靠自身和各級各類殘聯、殘疾人專門協會的努力來爭取更多的救助資金。最后,可以在政府指導下,結合社會力量發行教育彩票來募集資金,或者發放殘疾人教育救助券,專款專用,促進城市貧困殘疾人的教育發展。

(三)積極借鑒國外和國內部分地市的先進經驗并結合國情建立城市貧困殘疾群體的教育救助體系

同歐美等國家相比,我國的殘疾人教育事業發展時間短,很多地方尚不成熟,需要學習他們的先進做法和有益經驗。例如,英國建立了殘疾人教育協調人制度,在教育救助、教育轉銜等各方面將學校、學生、家長、老師以及外部社會聯系起來,信息共享、相互協調,能夠更加有效地展開教育服務工作;美國的補償教育政策、高等教育的“資助包”制度等均大大提高了包括殘疾人在內的貧困群體的受教育機會;法國在教育救助方面采取的獎助學金、入學補貼、上學交通補貼、教科書免費、午餐補貼等綜合制度體系也值得我們采納。在借鑒這些發達國家有益經驗的基礎上,針對我國高中教育階段的救助空白等諸多現實問題,周密思考、廣泛調研,通過法律和規章制度的建立,逐步完善我國的殘疾人教育救助制度。

[1]國家統計局,第二次全國殘疾人抽樣調查領導小組.第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報(第二號)[N].經濟日報,2007-05-29(10).

[2]第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室,北京大學人口研究所.第二次全國殘疾人抽樣調查數據分析報告[M].北京:華夏出版社,2008:131-140.

[3]賴德勝,趙筱媛.中國殘疾人就業與教育現狀及發展研究[M].北京:華夏出版社,2008:180.

[4]阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].任頤,于真,譯.北京:中國人民大學出版社,2002:88.

[5]龐文,尹海潔.我國特殊教育經費投入的數據分析與討論[J].中國特殊教育,2008(12):13-17.