德國動物疫病監測體系考察報告

施遠翔，盛卓君，李愛巧，李 弘

（1.新疆維吾爾自治區動物衛生監督所，新疆 烏魯木齊 830063；2.烏魯木齊市動物疾病控制與診斷中心 ，新疆 烏魯木齊 830063；3.新疆生產建設兵團農業局，新疆 烏魯木齊 830000）

2010年10月14日～11月4日，農業部獸醫局組織全國17個省、市的專家組團赴德，進行動物疫情監測體系培訓和考察。在考察期間，走訪了德國聯邦食品、農業和消費者保護部及一些州、縣（市）獸醫行政主管部門，參觀了養殖場、屠宰場、肉食品加工廠、大學及獸醫實驗室，與德國政府官員和獸醫人士進行了溝通和交流，全面了解了德國動物保護方面的立法、獸醫管理體制、動物疫病監測體系建設及食品安全管理方面的情況。報告如下。

1 德國的基本概況

德國位于歐洲西部，面積35.702萬km2，平均氣溫7月14℃～19℃，1月-5℃～1℃，夏季平均在20℃。年降水量500～1000mm。德國有16個州，人口8231萬。德國的農業中，畜牧業占據了主要的地位，畜牧業產值遠大于種植業的產值。2009年畜禽存欄統計數為：肉牛1292.77萬頭、奶牛416.1萬頭、豬2671.64萬頭、羊243.04萬只、禽類1.14億只。德國畜牧業生產體系基本為私人牧場，飼養場以中、小規模經營居多，但規模化、集約化程度日趨明顯。

2 完善、有效的法律、法規體系

德國獸醫管理法律基礎堅實，獸醫立法歷史悠久，第一部《動物保護法》法律于1871年制定。法律制定范圍不僅局限于動物疫病的防制，更主要是動物保護和動物福利。除了嚴格貫徹執行歐盟的動物衛生法典、法律、法規和標準外，還制定本國的具體法規。聯邦政府立法、各州議會在不違背其精神原則情況下也可制定頒布法規，各州行政主管部門也可制定有關規章。而且法律條款適時修訂，即時性強。

3 德國獸醫管理體制的主要特點

德國獸醫管理體制實行垂直管理，獸醫管理部門是各級政府機構的組成部分，首席獸醫官可在其職責內做出獨立行政決定，由上級獸醫主管部門對其職責履行情況進行監督管理，無需縣、市長的批準，保證了獸醫工作的獨立公正，形成了全面、系統、科學、高效的獸醫管理機制。為確保動物源性食品安全提供了重要保障。德國的獸醫管理體制特點如下。

3.1 權責分明、協調合作的運轉體系，促進了德國獸醫管理工作切實有效進行 一方面，德國政府的獸醫工作管理機構由3級組成，即聯邦、州和基層獸醫管理機構，實行層級管理。聯邦食品、農業和消費者保護部代表國家行使獸醫事務的管轄權。德國州級獸醫管理機構有16個，基層設有獸醫管理機構416個，承擔具體的獸醫管理和監督工作，主要有3方面的任務：（1）動物疫病防控。（2）保護人類的健康。（3）保障動物的福利。

另一方面，作為政府社會管理職能的重要補充，德國還存在各類中介組織，在政府與養殖戶間搭建平臺、提供行業服務等方面發揮著重要的紐帶作用。這些組織中，一是從事動物疾病保險的公司。保險公司往往會拿出一定經費作為援助來支持投保農戶做好防疫，從而形成了良性循環。二是獸醫協會。負責與獸醫從業人員利益相關的部門進行溝通和協調，又可有效約束會員行為，規范行業管理。三是農業協會。在一些聯邦州還設立有農業協會，承擔著對飼養者、獸醫從業人員的培訓和宣傳任務，并參與疫病保險的查勘定損，同時，給政府和行業管理機構提供咨詢。四是各類動物衛生服務中心。這些民間組織和中介機構，在德國動物疫情監測和食品安全管理中很好地發揮著服務和監督作用，有效地促進了政府管理與市場機制的良性互動。

3.2 完備的實驗室布局和便捷的網絡傳輸支撐體系，保證了德國疫情監測機制的運轉高效 德國建立了以聯邦動物衛生研究所（簡稱FLI）為核心，30個國家參考實驗室和地方實驗室為基礎，大學實驗室及企業內設實驗室為輔助的技術支撐網絡。FLI負責德國重大動物疫病的監測、流行病學調查和全國動物疫情信息系統（簡稱TSN）的運行管理，其下設30個國家參考實驗室和10余個OIE參考實驗室，科研力量十分雄厚。30個國家級參考實驗室和州、縣設立的地方實驗室承擔日常監測工作，并將監測信息及時匯總錄入TSN，FLI進行分析研究，其研究結果是聯邦、州和縣獸醫管理部門決策的重要依據。除此之外，大學實驗室和企業內設的實驗室通過簽訂合同等形式為官方實驗室服務。

監測工作已成為德國動物疫病防控工作的重心。德國動物疫情監測機制運轉高效，具有網絡化、動態化和可追溯的特點。一是建立了國家強制力保證的信息申報制度。對于新建立的養殖場、屠宰場，一般要求場主為畜牧獸醫專業畢業，否則要求場內必須聘請獸醫人員。農場主和執業獸醫從業人員一旦發現疫情，必須依法及時報告，德國制定了必須申報的病種名錄以及必須申報的幾種情況，否則會受到法律的處罰。如果養殖者不及時報告疫情，保險公司會酌情考慮降低對病死動物或被撲殺動物的補償標準，甚至拒絕補償。此外，養殖者和獸醫從業人員也會因此在當地或行業內信譽掃地，在業界無法立足。二是建立被動監測與主動監測相結合的監測機制。為及時掌握疫病流行動態，聯邦獸醫主管部門每年制定疫病監測計劃，由各州、縣、市、區和相關獸醫實驗室執行，基層官方獸醫會定期到各養殖者和加工企業進行檢查或取樣送實驗室檢測。一些大學的實驗室的檢測結果也會及時上報到TSN，再進行分析評估后發布預警信息。三是可追溯體系十分完善。德國規定，每一頭奶牛出生后1周之內必須向當地獸醫申報，獲得載有相關編號的耳標。耳標記錄了該奶牛的主人信息、譜系、飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息。屠宰加工場收購活體牲畜時，養殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強制性的標識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內容，通過這些信息，可以追蹤每塊肉的來源。

3.3 集約化統一的管理模式，保證了從田間到餐桌食品的安全管理 德國各級政府把保護動物、保障食品安全視為保障人體健康、保護人類的最終目標。德國通過改進組織結構，加強食品監管，公開消費者信息，加強與歐盟成員國之間合作，德國食品實現了從田間到餐桌的全程監控。一是在管理體制上實行了集約化管理，將有關職能統一歸口于聯邦食品、農業和消費者保護部，德國的獸醫可以定期到食品加工廠、餐館甚至商店去檢查食品安全，真正實現了從田間到餐桌的全程管理。二是建立健全了法律法規體系。德國關于食品安全的規則、法律和決定有200多項，明確了“保護公眾身體健康、保護消費者不受欺騙、向公眾提供實事求是的信息”3項主要目標。三是制定了食品安全的七項基本原則。在食品安全管理中，要求按照“食品鏈、企業家責任、可追溯性、風險評估和風險管理分離、防重于治的預防原則、風險溝通透明化”等七項基本原則，嚴格付諸實施，確保了德國的食品安全。

3.4 悠久深厚的獸醫教育輔之以針對性很強的系統培訓，保障了高素質的獸醫從業隊伍 德國目前有5所大學開設獸醫專業。這些大學在動物疫情監測體系中發揮著重要的技術支撐作用，許多教授為聯邦政府動物疫病防控專家委員會成員，為開展動物防控和監測工作提供技術咨詢。同時，大學的獸醫實驗室也承擔著部分國家監測任務，是監測體系網絡的重要組成部分。

德國的獸醫培訓是多層次的，而且針對性和目的性極強。培訓對象主要分4個方面：一是官方獸醫，德國平均每2年對官方獸醫培訓一次，一般由州里組織，內容主要為政策法規。二是執業獸醫，主要由獸醫協會等中介組織進行業務培訓。三是食品加工廠從業人員，由當地獸醫部門組織開展食品安全知識培訓。四是對養殖者培訓。

4 體會和建議

德國是一個小政府、大社會的國家結構，政府的職責就是保障和監管，其他社會性事務則交給社會中介機構或個人去完成。具體到動物疫病免疫工作，聯邦獸醫行政管理機構會按照歐盟的相關條文出臺一些原則性的規定，基層的獸醫管理機構則負責監督落實。具體的免疫接種完全由養殖戶自己實施。養殖戶會根據當地相關機構的規定或建議自行決定是否注射疫苗。

反思目前我國防疫工作的現狀，存在政府監管職能不突出、動物疫病防疫主體錯位的問題，政府承攬了飼養者本應承擔的防疫主體地位。如強制免疫方面，政府不僅對飼養戶提供免費疫苗，而且還要負責組織一支村級防疫員隊伍實行上門免費防疫，投入成本巨大，而本應是防疫主體的飼養戶，卻主動防疫意識淡薄，防疫積極性不高，甚至不配合政府的強制防疫工作，造成事倍功半的結果，國內重大動物疫情時有發生。疫情發生后政府又要負責疫情處置，除支付病畜禽及同群畜禽高額的撲殺補助款以及其他各項處置費用外，還要承擔巨大的社會動員組織成本。而由于飼養戶消極對待防疫引發疫情擴散和蔓延的責任卻因其成為受害者而被掩蓋，所以政府在目前的動物防疫管理機制下，處處顯得十分被動。建議將防疫責任歸還給養殖者自身，突出政府主管部門的監管職能，依托技術支撐系統，加強監督檢查，輔之以疫病保險及其賠償機制推動我國的動物疫病防控工作，這樣一方面可以激發養殖戶的自覺防疫的意識，真正將“預防為主”的動物疫病防治原則落到實處，另一方面也可以減輕目前政府和獸醫職能部門過度的工作負擔，同時可以將對動物疫病預防控制的注意力轉移到監督檢查上來，以期收到更好的防控效果。這樣就可以進一步理順職責定位，從中央到省、市、縣，明確各級部門的責任重點和分工，形成統一指揮、層級清晰、責任明確、緊密配合的獸醫管理體系。

德國對因疾病死亡和被強制撲殺的動物建立了一整套完整、詳細的保險和評估制度，賠償標準原則上按當地市場價格進行理賠，切實維護了養殖者的利益，同時在很大程度上保證了疫情發生報告的及時性，進而為政府層面及時采取各項防控措施，落實“早、快、嚴、小”的防制原則打下了良好的基礎。我國雖然取得了防控高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍耳病等重大動物疫病的明顯成效，但狂犬病、布魯菌病、結核病等人畜共患病在局部地區出現反彈，嚴重威脅著人民群眾健康。同時，國家目前對其他人畜共患病沒有建立起一整套完備的撲殺補助政策，現有補助標準低，覆蓋的病種和動物種類窄，不利于防控措施的落實。建議建立動物疾病保險和賠償評估機制，建立和完善人畜共患病的撲殺補償政策，提高強制撲殺的補助標準，以保證患病畜能夠得到及時無害化處理，及時將疫情控制住，保障畜牧業的健康發展，進而維護人民群眾的生命財產安全，保證社會的公共衛生安全。

德國的獸醫工作并非局限于狹義的疫病防治，而是將獸醫工作提升到保護環境，維護人類健康，進而保護整個社會的公共福利的高度。在管理體制上，德國將從動物生產到成為人們盤中餐的各個環節（包括進出口），凡是涉及到動物及動物產品衛生、安全、健康、質量以及消費者保護和環境保護等問題的所有技術指導、規范、檢測、控制和裁決（如各種處罰）等政府職能，都基本上集中在聯邦食品、農業和消費者保護部的職責范圍。在我國，這些任務分別由農業部、衛生部、國家質檢總局、藥監局等分頭管理。相比之下，德國這種集約化的管理方式，避免了部門間推諉扯皮等職責界限不清的問題，保證了政府的權威性，有利于從源頭對可疑問題的連續追蹤和解決；同時，集中投資一整套實驗室和監測機構，保證了監測的效率及設備的使用率。鑒于德國獸醫管理體制所取得的良好效果，建議將我國動物衛生及動物性食品安全工作的職能進行整合，統一劃歸農業部管理。