關于加大青島市區河道綜合整治工作力度的調研報告

◎ 九三學社青島市委 楊愛軍

一、青島市區河道概況

青島市區河道分為五大流域，分別是：團島流域、麥島流域、海泊河流域、李村河流域和樓山河流域，其中團島流域、麥島流域的明溝、暗渠均已被覆蓋。市內四區過城主河道共有3條，分別是海泊河、李村河和樓山河，這3條主河道共有支流29條。

自上世紀90年代以來，青島市市委、市政府很重視市區河道整治工作，不斷加大投資力度，逐步對市區河道實施治理，取得了較大的成效，部分河道經過整治后生態功能得到恢復，人居環境得到改善，例如李村河上游、張村河中游進行了生態化治理，效果喜人。但對于大部分河流，盡管多年來投入大量的人力物力財力進行了多次整治，但整體改造效果不是十分理想。總體而言，河道整治工作缺少系統性、統一性、遠瞻性和科學性。主要問題如下：

二、青島市區河道綜合治理存在的問題

（一）管理體制問題

1、科學的管理框架體系尚未形成

長期以來，青島市河道治理工作分工是城區之外的河道由水利部門管理，市區河道由市政公用局管理。后根據青島市第十屆市委25次常委會議（2007年11月29日）確定城中河治理改造包括河道兩岸的綠化問題，由市建委牽頭，所在區為河道改造主體，各相關部門全力配合，城區河道的主要管理權限下放到各區，由各區負責維護管理轄區內的河道、明溝、暗渠等，近年來，排水主管網建設由青島市政公用局和城投集團負責，污染點源治理由市政公用局、環保局、城管執法局以及相關區政府負責，污水處理廠升級改造由城投、環保局、市政公用局以及相關區政府負責，河道兩岸規劃改造由市規劃局負責，河道維護費劃撥由水利局和財政局負責，河道水環境質量則由市環保局管理，河道行政審批由青島市政公用局負責。

多頭管理的體制導致涉水部門職責不清，政出多門，管理的總體思路和治理目標不明確，缺乏科學的管理運行機制，致使河道治理工作存在嚴重的盲目性、短期性和隨意性。

2、缺乏全流域整治理念，沒有統一規劃、統一組織實施，嚴重影響河道治理的效果

河道作為一個完整的水系，其水系流域要跨越多個行政區（市）。受行政區域不同等的影響，河道的治理標準不統一，治理不同步，造成同一河道的上下游環境差異較大；沒有按照先上（游）后下（游）的程序治理，經常是上游還沒治理，下游先治理，治理效果很難保證；另外，各區對明溝、暗渠、河道的產權存在錯誤認識，不經行政許可將河道私自改道、覆蓋、占用，建設商業用房、停車場、體育休閑廣場等，嚴重影響了城市防洪設施的正常運行；河道覆蓋導致沿河居民、單位向暗渠內直接排污，截污調查取證困難，河道污染嚴重，養護清淤難度加大。

3、河道整治工程完成后，對后期的養護維護等缺乏足夠重視

目前我市部分已經實施綜合整治的河道由于管理不到位，河道淤積嚴重，部分污水沒有得到有效控制，部分河道（段）存有建筑和生活垃圾，影響河道排水，污染河道水質，導致河道的再次污染，前功盡棄，整治效果得不到保證。

（二）河道治理資金缺乏制約河道全流域綜合整治

我市目前除對四方、李滄區返還河道維護費外，其他各區河道治理投入均由區財政負擔。即使四方、李滄區可以利用河道維護費返還政策籌集部分資金，但資金缺口仍然較大。例如四方區自2008年以來每年收繳河道維護費約2000萬元，三年累計可利用資金為6000萬元，但僅用于對河西河和楊家群河兩條河道的治理投資已達到5億元；再如李滄區僅2010年河道整治資金需求就達10億元，資金短缺嚴重制約著河道整治工作的步伐。另外，由于各區財力的差異性，造成跨區河道整治實施不同步，效果不均衡，影響投資總體效益發揮。

（三）沿河舊城改造和城市化步伐緩慢影響河道綜合整治

北部城區河道沿線舊村和城中村較多，由于歷史原因，基礎設施配套欠缺，部分河段污水直排和向河道傾倒垃圾等現象一直沒有解決。雖然部分區域采取了臨時截污措施，但由于管護不到位，污水冒溢現象時有發生。另外，北部城區河道沿線工業企業較多，工業污水也是河道的主要污染源。如果不從城市發展的整體戰略上進行規劃建設，只靠單一的河道整治，難以從根本上解決河道污染問題。

（四）缺乏生態化治理理念

1、河道的截彎取直與覆蓋

河道截彎取直后，一方面破壞了城市河道原有的水文地質地貌，降低河岸的滲透性，使河岸的水量調節功能減退；另一方面，河道的截彎取直減少了城市水面，不利于城市微氣候的調節及生態景觀的營造。

2、硬化河床

硬化的河床帶來了一系列生態環境問題。首先，河床底泥層被硬質材料所覆蓋，河中難以生長具有凈水功能的植物、微生物和其他水生生物，河中生物的種類和數量大幅減少，導致城市水生態系統嚴重退化，河流失去了自凈功能；其次，河床硬化后，在陽光照射下河水水溫迅速升高，導致河水中生態環境的改變，傳染性病菌和病蟲在水中大量繁殖，危害城市居民健康；再次，硬化的河床和河底阻止河水滲入地下，城市寶貴的雨水資源通過排水管道及硬化的河道排入大海，造成淡水資源的浪費，而因地下水超采而形成的城市地下水漏斗卻無法得到自然補充。

3、硬化護坡河岸

護坡河岸作為河道的重要組成部分，直接影響著河流的穩定性及行洪能力，同時也在河流生態系統中起著重要作用。河道護坡的硬化割裂了水體與土壤的關系，使水系與土地及其生物環境相分離，水、土、水生生物之間形成的物質和能量循環系統被破壞，加劇了水污染程度，消弱了視覺美感，且不能獲得良好的親水性。

4、河道的綜合功能性較差

河道的改造多缺乏經濟的視野和生態的理念，改造工程往往缺少公眾參與，缺乏科學態度，河道的親水功能、生態景觀功能、服務功能、經濟發展帶動等綜合效能較弱。

三、河道治理的措施及建議

（一）改革優化河道整治管理機制，對河道進行有計劃、有步驟地統一規劃治理。

1、建立青島市河道綜合整治管理機構，實施統一領導、統一部署

市區河道整治是關系到青島城市發展戰略的一項全局性重大工程，僅靠少數職能部門和區（市）是難以勝任的。應按照“打破區域分割，實行全流域系統規劃整治”的指導思想，成立由市長或分管副市長親自掛帥，市建委、市水利局、市發改委、市財政局、市規劃局、市國土資源局、市市政公用局、市環保局及各區政府等相關部門和單位為成員單位的河道綜合整治辦公室，明確各部門和各區的職責分工，對河道綜合整治實施統一領導，改變現行之以行政區劃為界，各區自主籌集資金，各自規劃整治的現狀。由市河道綜合整治辦公室召集各成員單位等統一行動，對河道整治實行全流域統一規劃、統一審批、統一籌集資金、統一組織實施，有計劃、有步驟地展開系統整治工作，從領導機制上保障河道整治工作的科學高效運轉。

2、聘請相關領域專家組成河道整治專家委員會

實施全流域綜合治理，恢復河道生態環境，綜合整治和提升周邊區域的生態環境與人文環境等工作是一項綜合性的科學工程，應充分發揮水利、規劃、國土、市政、環保、生物、綠化、社會、文化等各方面專業人士的業務特長，從科學專業領域指導和保障河道整治的科學性。

3、堅持河道全流域綜合整治統一規劃、統一審批、逐步實施原則

在市河道綜合整治辦公室領導下，對現有已治和未治河道進行全面調研，制定青島市河道整治規劃。在此基礎上對每一條河流制定綜合整治專項規劃，制定統一的治理設計標準和整治方式，由相關部門按規劃分工組織實施。在資金、人力不能全部到位時，應采取先治理上游、支流，后治理下游、干流的程序予以實施。

4、下設青島市市區河道養護管理辦公室，對市區河道統一管理

建立河道長效管理機制，做到集中清理整治與日常管理相結合，切實做好市區河道維護，不斷鞏固清理整治工作成果。同時，認真研究探討適應市場經濟發展的城市河道管理模式。只有建管并舉，才能鞏固成效。加大執法力度，杜絕河道兩岸企業和居民向河道內排放污水和傾倒垃圾。

（二）加大資金支持力度。

為解決河道綜合整治資金不足的問題,應建立以市政府為主導的河道綜合治理專項資金，并進一步研究拓寬資金渠道，制定吸引社會資金的優惠政策，積極爭取國家和省資金補助。統一編制河道綜合整治規劃，制定河道綜合整治的年度實施計劃。

1、積極構筑多元化、市場化的投融資模式

河道整治在發揮傳統防洪減災功能的同時，其營造優美環境、改善周邊自然景觀、為人們提供親水的休閑場所等功能將充分體現。在產生社會效益的同時，也蘊藏著巨大的經濟利益，這就為吸引各方面的資金用于河道整治成為可能。

2、改革基建投融資體制，依法廣泛籌資

加大各級政府財政性資金投入，建立以河道綜合整治機構為主題的資金管理機構。同時，借助銀行貸款、吸收社會資金等，以完善基本建設融資政策，鞏固和發展政策性河道綜合整治投資。

3、區位地塊捆綁出讓，土地開發連帶化

對于規模龐大的河道綜合整治工程，可考慮通過區位地段土地的招、拍、掛，采取土地出讓與規劃方案連帶推向市場的方式，實現環境整治與土地綜合開發的有機結合。

4、充分利用無形資產，設施冠名個性化

城市基礎設施商業冠名這一方式，可以有效地將基礎設施的社會功能與商業價值融為一體，這是現代城市發展的通行做法。在河道綜合整治工程中將城市基礎設施冠名與企業的發展有機結合，是深化城市基礎設施投融資體制改革、用好城市資源、加快城市建設和投融資的一次創新。

（三）采用以河道治理為杠桿，帶動舊城改造和農村城市化的戰略。

鑒于城市北部地區基礎設施落后，城中村和舊村莊較多，生態環境和人居環境條件較差等現狀，應將河道整治與舊城改造和城中村改造工程結合起來，統一實施，以河道生態化整治為杠桿，帶動北部老城區和城中村改造工程，提升沿河地區生態環境和社會經濟文化環境，促進農村城市化進程。建議結合城市化進程和籌辦2014年青島世界園藝博覽會之機，加快李村河、張村河、樓山河等重點河道沿線舊村改造步伐，盡快將重點流域舊村、城中村納入改造計劃，并啟動實施。結合區域改造開發，加快完善污水管網配套，實現各流域污水全收集。對于近期不能改造的舊村和城中村，要采取必要的臨時截污措施，并加強河道日常管理維護，避免污水和垃圾進入河道，污染水質。同時，還應將城市建設與重污染企業治理相結合，加快重工業企業外遷，達到標本兼治的目的。

（四）采用科學治理方案。

1、生態化治理

隨著和諧社會建設步伐的加快，城市人居環境的生態化建設與人們對自然認識的不斷深入，河道不僅要滿足防洪的要求，還應具有旅游、娛樂、景觀、保護生態、促進經濟發展、改善人居環境等多方面的功能。傳統的河道改造理念和技術已經不能滿足上述要求，迫切需要采用新型的、生態化的理念來指導城市河道的整治。隨著可持續發展理念不斷深入人心，生態化整治已經成為河道整治的必然選擇。

為了有效恢復和維持河流生態系統，應從整治理念和技術變革入手，轉變單一追求工程安全的傳統水利工程設計思想，將生態學方法及理念應用于工程設計中，從工程安全、生態系統健康、景觀等多方面進行綜合系統的考慮。

2、以人為本

河道整治的基本目的是滿足沿河居民的日常活動需求、改善民生。因此，必須以人為本，正確處理好人與水，人與河的關系，營造和諧共處的環境，使整治后的河道具有親水、安全的特性。

3、截污優先

徹底截污、禁止沿河的工業廢水和生活污水直接排入河道是河道生態化整治的一項基本原則，也是衡量河道生態化整治效果的一個重要指標。因此。必須完善河道兩岸的截污系統，實現上下游截污管網的銜接，完善污水處理設施的建設，嚴格控制污染物進入河道。

4、因地制宜

河道的生態系統極其復雜，不同的河道，其形態、功能及沿河流域的人類活動規律有很大差異，因此，河道整治必須與河道沿岸的經濟、社會與生態環境狀況及區域特點相結合，因地制宜，以最低成本、最具地方特色、最為經濟的方式對河道進行生態化整治。