依法推進 水土保持事業獲得歷史性突破:紀念水土保持法頒布實施20年

焦居仁

(北京華夏生態公司，北京100053)

水土保持是我們的先輩開創的治理江河、造福于民的事業［1］。新中國成立以來，特別是自1978年改革開放以來，在解放思想、實事求是思想路線的指引下，在黨和政府的堅強領導下，水土保持工作者和廣大人民群眾堅持改革開放、與時俱進、創新發展，使水土保持事業得到了迅速發展，尤其是1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，使我國的水土保持事業駛入了全面、快速、持續發展的軌道。

20年來，我國的水土保持事業遇到了4次大的發展機遇:一是1991年6月29日《中華人民共和國水土保持法》頒布實施;二是1997年8月5日時任總書記江澤民同志發出再造秀美山川的偉大號召;三是胡錦濤總書記2002年在黨的十六大上提出科學發展觀、2007年在黨的十七大上提出建設生態文明的目標;四是2010年12月25日十一屆全國人大常委會第十八次會議表決通過并于2011年3月1日起實施修訂后的《中華人民共和國水土保持法》。筆者有幸在這一時期從事水土保持工作，從地方到中央，從一個側面經歷了水土保持法實施20年來，水土保持工作的一些改革發展、思路調整以及重大舉措的產生與發展變化等過程，回顧總結，有諸多感觸和思考。

1 依法推進，水土保持的地位日益顯現

1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，使我國水土保持生態建設進入了有法可依、依法推進的新時期，也彰顯了國家防治水土流失、改善生態環境的意志和決心。通過扎實和強有力的貫徹實施，水土保持法產生了強大的威力。

1.1 完善法規配套，加強執法機構建設

(1)依據水土保持法，制定了國家和地方有關配套的法律規范等。1993年8月國務院令第120號公布了《中華人民共和國水土保持法實施條例》;國務院于1992、1997年分別召開了全國第五次、第六次水土保持工作會議;各省(區、市)也先后制定了水土保持法實施條例，進一步貫徹落實水土保持法的各項規定;國務院印發了《國務院關于加強水土保持工作的通知》(國發［1993］5號);三部委聯合發布了《開發建設項目水土保持方案管理辦法》(水利部、國家計委和國家環保局水保［1994］513號);水利部依法先后與煤炭、電力、有色金屬、鐵道、交通、國土等部門聯合發文，具體貫徹落實水土保持工作和要求。

(2)加快監督執法機構建設。抓住機遇，積極組建各級水土保持執法隊伍，目前全國有31個省(區、市)2400多個縣(市、區)建立了監督執法機構，專兼職監督執法人員達到7萬多人。監督執法機構堅持預防監督和綜合治理兩手抓、兩手都要硬的方針，加大行政執法工作力度，查處了一批違法大案要案，收到了顯著效果。水利部在各地開展了多次行政執法大檢查活動，社會反映良好。

1.2 人大推動，宣傳給力

全國人大常委會和各級人大加強了對水土保持法的執法監督檢查，連續多年開展了一系列檢查工作，突破和解決了法律在實施中遇到的一個又一個難題。全國人大于2000年6月29日由時任委員長李鵬同志主持召開了貫徹實施水土保持法座談會，并發表了重要講話，國務院有關部門作了工作匯報。這次高層次會議的召開極大地推動了水土保持法的貫徹執行。

中共中央宣傳部和水利部于2000年聯合發出《關于加強水土保持宣傳工作的意見》，這是前所未有的。全國人大和水利部從立法調研開始，到1999年組織中央各大媒體，開展了以水土保持生態建設為主要內容的中華環保世紀行等一系列宣傳活動。新華社、《人民日報》、中央電視臺、中央人民廣播電臺等中央和地方各大媒體以及《中國水利》、《中國水土保持》等雜志，對水土保持的宣傳持續不斷，非常給力，功不可沒。

水利部配合《焦點訪談》欄目策劃的10多期節目，形象生動、覆蓋面廣，宣傳鼓動力度大，對于推廣甘肅定西等地水保生態建設先進經驗、以深圳為典型開創城市水土保持工作的新局面以及推進水土保持“三同時”制度的實施等方面發揮了獨特作用。2000年春天北京遭遇沙塵暴時，我們抓住時機，專門策劃了“沙漠離我們有多遠”節目，播出后受到時任國務院總理朱镕基同志的重視，并指出要親自沿著這期節目的拍攝路線視察。成行回京后，北京師范大學史培軍副校長給國務院領導講了防沙治沙的相關知識;有關部門抓緊規劃，京津風沙源、首都水資源、塔里木河、黑河等綜合治理工程也隨后相繼上馬。

1.3 地位提升，高層關注

國發［1993］5號文件中明確規定:水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策。

被稱為中國環保之父、時任國家環境保護局局長、后任全國人大環境與資源保護委員會主任的曲格平先生于1996年6月在水土保持法實施5周年座談會上指出:水土流失是我國頭號環境問題。

江澤民同志1999年6月在鄭州主持召開黃河治理開發工作座談會時強調:“幾十年的經驗證明，必須把水土保持作為改善農業生產條件、生態環境和治理黃河的一項根本措施，持之以恒地抓緊抓好。”

由此，水土保持的地位得到了確立。

1.4 四大體系，五大特征

通過多年的努力，我國的水土保持工作逐步形成了四大工作體系:一是以小流域為單元的大江大河水保生態建設體系;二是以行政執法為中心的預防監督、保護環境體系;三是以水土保持方案與“三同時”制度為核心的建設項目水保生態建設體系;四是以“3S”技術應用為突破口的監測網絡與信息系統建設和科技服務體系。后3個工作體系是水土保持法頒布實施以后陸續形成的。具備五大特征:一是學科和技術上的綜合性;二是部門和行業的合作性;三是生態效益、經濟效益和社會效益三大效益的統籌性;四是發展戰略上的持續性;五是人才的復合型。

2 水利部設水保機構，水保隊伍不斷壯大

2.1 加強領導，專設水保機構

根據水土保持法的規定，水利部主管全國的水土保持工作。為了加強這項工作，經過多年的努力，在1993年國務院機構改革中，水利部單獨設立了水土保持司，從原來的一個處擴充到一個司，在組織機構和人員配置上實現了歷史性突破。時任司長郭廷輔和后任司長段巧甫等同志從立法到機構創立，多年竭盡全力工作，真誠奉獻，為水土保持事業大發展奠定了牢固的基礎。

1998年在國務院精簡機構改革中，水土保持司曾有撤銷、合并、挪走等種種說法，形勢十分嚴峻。后來水利部據理力爭，最終不僅保留了水土保持司，而且繼續設在水利部，人員編制一個未減。各省(區、市)政府和編辦依照國務院機構改革的精神，保留并加強了水土保持機構和力量，為水土保持大發展奠定了組織基礎。各級水土保持部門以其積極有效的作為，贏得了廣大干部和群眾的信任和好評，提高了自身的地位。

2.2 規劃入手，組建監測機構

我們抓住“再造秀美山川”重要批示的大好機遇，根據《國務院關于全國水土保持規劃綱要的批復》文件精神，按照基本建設程序，編制了《全國水土保持監測網絡與信息系統建設規劃》，1999年國家計委批準了該項目規劃和之后的項目可行性研究報告和初步設計等;2000年中央機構編制委員會辦公室和各省級編辦在精簡機構的大背景下，實事求是，先后批準組建了水利部水土保持監測中心、7個流域中心站和29個省(區、市)級總站、151個分站，一大批高水平技術人員和現代化設施充實到生產第一線，為水土保持事業的發展打下了堅實的基礎。

2.3 企業單位，應運而生

隨著國家水土保持行政機構的單設，中央、省、地(市)各級水土保持監測事業單位的相繼誕生，社會上從事水土保持工作的企業異軍突起，涌現出一批新注冊的股份制公司和改行開展水土保持工作的單位，形成了行政、事業、企業不同性質、不同層次的水土保持生態建設服務單位。

3 重要批示發號召，水保治理顯生機

3.1 重要批示，強力推動

1997年8月5日，時任總書記江澤民同志在時任副總理姜春云同志關于陜北地區的調查報告上作了重要批示:“看了這個調查報告，感到很高興。陜北地區治理水土流失，改善生態環境的措施和經驗是好的。”這是黨中央對我國水土保持工作的充分肯定，是對廣大水土保持戰線職工的極大鼓舞和鞭策。江澤民在批示中發出了“再造一個山川秀美的西北地區”的偉大號召。1999年中央提出了西部大開發的戰略部署，而生態建設和保護是西部大開發戰略的根本和切入點。黨中央跨世紀的宏偉戰略部署，使我國水保生態建設進入了治理水土流失、改善生態環境、建設秀美山川、促進持續發展為主要目標的新的發展時期。

國務院1997年9月在延安召開了全國治理水土流失建設生態農業現場經驗交流會，貫徹落實再造秀美山川重要批示。1998年11月《國務院關于印發全國生態環境建設規劃的通知》(國發［1998］36號)作為國家行動綱領指導工作。江澤民同志于1999年6月21日在鄭州主持召開了黃河治理開發工作座談會，發表了“讓黃河為中華民族造福”的重要講話。朱镕基同志在1999年8月視察延安時，提出了“退耕還林(草)、封山綠化、個體承包、以糧代賑”的政策措施。

3.2 納入基建，加大投入

面對生態建設大好形勢，按照水利部黨組從傳統水利向現代水利轉變的要求，我們深感水土保持底子薄、基礎差、力量弱，壓力非常大。要把壓力變為動力，就必須腳踏實地，頑強拼搏，與時俱進，開拓創新。水土保持納入了《全國生態環境建設規劃》和長江、黃河等七大流域治理規劃;水利部制定了水土保持專業方面的一系列規劃，還劃分了全國水土保持重點預防保護區、重點監督區、重點治理區，按照不同功能區，突出重點，加大防治工作力度。從1998年起，國家和地方加大了水保生態建設投入和綜合防治力度，水土保持從單純財政投入，登上了國家基本建設程序管理序列的新臺階，我國水土保持生態建設進入了前所未有的發展新時期。

3.3 不懈探索，綜合防治

多年來，以減少進入江河泥沙為主要目標的水土保持工作，經歷了工程措施、林草措施、究竟以什么措施為主的幾次爭論和反復，歷經滄桑。水土保持工作者幾十年如一日，在實踐中不斷探索，孜孜追求。1983年國家水土保持試點工程開始實施，通過實施黃河、長江上中游水土保持重點防治工程的多年實踐，終于探索總結出了具有中國特色的水土保持綜合治理技術路線，即:以大流域為骨干，以小流域為單元，山水田林路電村統一規劃;堅持工程措施、生物措施和農技三大措施，因地制宜，科學配置，綜合治理;堅持生態、經濟和社會三大效益統籌兼顧。這條技術路線的實施，使許多經過綜合治理的北方地區的小流域出現了“土不下山、泥不出溝、清水長流、群眾富裕”的可喜景象，江西贛南已治理的小流域大都成了當地“三高農業”、“特色農業”示范樣板區。

3.4 理順體制，搞活機制

水保生態建設是一項跨地區、跨部門、跨行業、多學科的綜合性系統工程，多年的實踐證明，必須在政府統籌、加強領導、統一規劃的前提下，水利水保搭臺，計劃、財政、農業、林業、國土、環保、科技等部門各投其資，各盡其力，各記其功，合唱一臺生態建設大戲，方能取得成效。

政策就是效益，機制就是活力。水利部適應形勢，尊重群眾首創精神，遵循經濟規律，創新發展機制。20世紀80年代初水利部組織推廣了山西“戶包治理小流域”的經驗;1994—1998年，水利部又召開現場經驗交流會，總結推廣黑龍江穆棱、山西呂梁、河北懷來等地的經驗，表彰了戶包、租賃、股份合作、拍賣“四荒”和治沙的先進個人;21世紀初，總結推廣了陜北地區淤地壩產權制度改革和大戶治理的新經驗，通過“明晰所有權、拍賣使用權、搞活經營權、放開建設權”，進一步調動社會各界治理水土流失的積極性，把“要我干”變成“我要干”，促進水保生態建設形式多樣化，資金渠道多元化，依靠社會力量治山治水，走產業化開發的路子，為農村經濟發展開辟了新途徑。

3.5 試點示范帶動，重點工程推動

堅持試點示范帶動，重點工程推動。從1983年水利部和財政部聯合啟動“八大片”水土保持重點建設工程開始，到1986年開展黃河中上游、1989年開展長江上中游水土保持重點防治工程建設;從1989年使用農業綜合開發資金、1998年中央預算內水利基建投資水土保持重點工程，到大力實施晉陜蒙沙棘生態、京津風沙源治理、首都水資源水土保持項目和淮河流域、東北黑土區、丹江口庫區、珠江上游、巖溶地區石漠化綜合治理工程等;從1999年啟動全國水土保持生態環境建設“十百千”示范工程(10個城市、100個縣、1000條小流域)，2002年實施生態修復試點工程，到2005年總結推廣北京市建設生態清潔型小流域的新經驗等，我國水土保持生態建設的思路在完善，投資渠道在擴展，建設范圍在擴大，綜合治理技術和路線在深化，實施效果逐步顯現。

4 探索新路，退耕禁牧

4.1 基層干群在探索，退耕禁牧新舉措

內蒙古自治區烏蘭察布盟從1994年實施“進一退二還三”戰略，即修建1畝(1畝=1/15 hm2，下同)高標準、旱澇保收的基本農田，退2畝陡坡耕地或草場耕地，還3～4畝草、灌，實施8年后，不僅恢復了草地，增加了植被，改善了環境，而且農牧民增加了收入，地區經濟得到了發展，主要經濟社會發展指標全面翻番。陜西省吳起縣1998年做出“封山禁牧、舍飼養羊”決定，1999年冬至2000年春，一舉將全縣155萬畝陡坡耕地全部退耕還上了林和草，草灌喬上了山，牛羊入了圈，植被得到了恢復，小流域綜合治理為廣大農民的生產、生活奠定了基礎。

4.2 典型經驗顯威力，人大水利作推廣

經過認真調研，我們認為內蒙古自治區烏蘭察布盟和陜西省吳起縣的成功改革具有前瞻性和指導意義，很有說服力，正是水土保持生態建設急需的。第一，改革舉措實施面積大，在總面積達5.5萬km2的地(市)級和0.38萬 km2的縣級大范圍內進行;第二，農村現場試驗歷時長，經過3～8年長時間的1∶1的原型試驗和成功實踐，絕非實驗室和野外試驗場所能比擬;第三，實施效果顯著，群眾生活水平提高，生態明顯改善，地方經濟得到發展;第四，地方黨委和政府積極組織領導，不僅探索了自然科學問題，而且解決了大量的社會科學問題。

水利部及時總結這兩地的好經驗，經全國人大有關領導同意，水利部和全國人大農委聯合于2001年8月在人民大會堂召開了水土保持法頒布實施十周年紀念大會，請兩地介紹好經驗，宣傳生態修復的新思路和新舉措，并對推廣工作做出部署。

4.3 農林水牧舉全力，異彩紛呈為生態

水土保持生態建設是一項跨部門、多學科的工作，各個部門和地方政府舉全力實施生態修復。

水利部從2001年11月起，先后下發了《關于加強封育保護，充分發揮生態自我修復能力，加快水土流失防治步伐的通知》、《關于實施全國水土保持生態修復試點工程的通知》等一系列文件，抓試點工作，指導推動生態修復正常開展。國家從2000年先后啟動了塔里木河、黑河等流域綜合治理工程，首先是通過緊急輸水，然后每年定期輸水，挽救衰敗的下游生態危機;從華北明珠——白洋淀，到東北扎龍濕地，都是通過輸水來恢復保護湖泊、濕地的生態系統和生物多樣性。

林業部門多年來在植樹造林、“三北”防護林工程建設、退耕還林(草)工程、天然林保護、綠化國土等方面，發揮了重要作用，為我國生態建設做出了不可磨滅的貢獻。2009年國家又推出了林權制度改革，政策的威力產生了巨大的作用和深遠的影響。據國家林業局報告:經過多年不懈努力，到2010年年底全國森林面積達1.955億hm2，森林覆蓋率達20.36%;生態建設和保護全面加強，國家生態安全屏障的框架基本形成;森林植被總碳儲量達78.11億t，年生態服務價值10.01萬億元。在當前節能減排、發展綠色經濟、做好碳匯工作的形勢下，水土保持林草措施“你排我吸”的吸碳固碳功能是獨一無二的，大有可為。

農業部門在全國廣泛推廣沼氣、太陽能、節柴灶等能源建設，實施退牧還草工程，加大了對全國2.667億hm2草場的綜合治理力度。國土部門堅持保護耕地的政策，積極開展了土地整治和土地復墾工作。

4.4 地方政府作決定，生態修復見實效

陜西省人民政府在總結吳起縣和延安市多年封禁治理經驗的基礎上，于2003年4月1日率先在全省范圍內實施封山禁牧措施，把生態修復工程推向了一個新高潮;2011年陜西省啟動大規模生態移民工程，10年涉及280萬人。內蒙古自治區在推廣烏蘭察布盟經驗的同時，對沙化、退化的草場，實行了圍欄封育、休牧輪牧、舍飼半舍飼等新辦法。山西省實施了“小開發、大保護、以小促大”的新策略。青海省在2001年率先實施“三江源”水土保持生態修復工程后，又提出“兩封三禁”的新舉措。甘肅省咬住青山不放松，因地制宜開展生態建設;地處戈壁的酒泉衛星發射基地——東風航天城的官兵，遵循自然規律，依照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜封則封”的原則，成功探索出荒漠植樹新方法。

榜樣的力量是無窮的，各地對于生態修復試點工程決心大，行動快。2002年以來，全國有北京、河北、陜西、青海、寧夏和山西6個省(區、市)發布了封山禁牧的決定。目前全國有27個省(區、市)的136個市(地)和1200多個縣實施了封山禁牧，共實施生態自然修復面積72萬km2，其中39萬km2的生態環境得到初步改善。

5 開拓創新，更新理念

5.1 群眾創造，正確抉擇

生態修復是基層干部和群眾的探索與創造。水利部和全國人大農委尊重群眾的首創精神，把握方向，積極倡導，進行了認真總結并及時推廣。此舉體現了水土保持生態建設在理念上、思路上從傳統往現代轉變;以水土資源承載能力和環境容量許可為前提，尊重科學，遵循自然規律，認真組織實施;實質是廣大干部群眾對于建設生態文明的追求，把加快水土保持生態建設與造福于民緊密結合起來，促進經濟社會可持續發展，具有深遠而重要的意義。

5.2 完善路線，統籌考慮

生態修復技術路線逐步完善，各地總結出以水定草、以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等許多做法，取得了很好的效果，為大面積封育保護創造了有利條件。

生態修復是一項復雜的系統工程，各地的經驗說明，要做好生態修復必須統籌好以下6個方面:一是退耕還林(草)、以糧代賑，這是生態修復的突破口;二是封山禁牧、舍飼養畜，這是生態修復的關鍵措施;三是綜合治理、以小促大，這是生態修復的根本措施;四是調整農村產業結構、持續發展;五是生態移民、保護環境;六是發展替代能源，保護植被。后3個方面是生態修復的保障措施。這六大政策和措施，相輔相成、互為補充、互相促進，走出了依靠生態自我修復能力加快水保生態建設的新路子。

5.3 生態修復，理念更新

第一，實施生態修復是一場順應自然規律的重大改革，體現了以人為本，人與自然和諧的思想，這是理念上的大轉變，認識上的新飛躍。

第二，突出了生態，這是理論上的新突破。由掠奪式的開發向保護生態轉變，保護生態就是保護生產力，建設生態就是發展生產力。同時，生態用水被提到與生活、生產用水同樣重要的地位，納入了流域水資源全面規劃、優化配置的范疇。

第三，探索出了“綜合防治+生態修復”的新路子，這是治理思路上的大調整。水土保持生態建設不僅要依靠國家和人民群眾的力量，綜合防治水土流失，而且還要依靠生態的自我修復能力，加快綜合防治進度。

第四，創出了“以小促大”的新做法，這是防治舉措上的新發展。這一做法實現了由單純抓治理向“小面積治理、大范圍保護”的轉變，妥善處理生產、生活和生態三者之間的關系，解決了國家要“被子”(植被)和農民要票子這一對矛盾，走出了既要改善生態環境，又能增加農民收入的雙贏之路。

第五，提出生態修復的理念是一次歷史性的大變革，是農、林、牧業生產方式的大轉變，是農牧民生活方式的大提高，促進了生態系統的大改善。①農業從千百年來的廣種薄收、粗放經營，向精耕細作、集約經營轉變;從過去的以糧為綱，陡坡開荒種糧，年年種樹不見樹、年年種草不見草，向今天的農林牧因地制宜、統籌協調，退耕還林(草)、封山禁牧、舍飼養畜，走農業產業化的路子轉變。②畜牧業從過去的“牛羊頭數越多越好”，無節制地漫山遍野放牛羊，超載過牧，向退牧還草、以水定草、以草定畜、圍欄封育、休牧輪牧、舍飼半舍飼轉變;牧民們以水為中心，建設草庫侖，由游牧轉為草場承包、定居，生活和生產條件都大為改善。③過去的伐木砍樹人，變為今天的種樹人和天然林保護者。廣大林區集體林權制度改革是農村生產關系的一次重大變革，也是農村生產力的又一次大解放。

6 監測網絡添活力，科技創新做貢獻

為貫徹2000年水利部科技工作會議精神，水利部在福建泉州市主持召開了全國水土保持科技工作會議，會議決定要以科技創新，促進水保生態建設的發展，以“3S”技術應用為突破口，以信息化帶動水保生態現代化。

6.1 充實人員，開展工作

各級新組建的水土保持監測機構，積極引進高水平科技人才，充實監測隊伍。為了鍛煉這支新生力量并調動職工的積極性和創造性，水利部還舉辦了全國水土保持生態建設應用“3S”技術大賽等許多活動。

6.2 制定標準，打好基礎

為了促進水土保持工作正規化、規范化、制度化，水利部組織力量，加強水土保持的基礎工作和前期工作，開展了編制水保生態建設各方面的技術標準、規程、規范等;同時根據國家基本建設程序對前期工作的要求，編制水土保持規劃、工程項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告等。

6.3 遙感普查，擔當重任

1999—2000年，水利部組織水土保持監測中心和各省共同完成了全國第二、第三次土壤侵蝕遙感普查，以科學數據正確評估了我國水土流失狀況及其發展變化趨勢，報國務院同意后，向社會發布，為國家進行宏觀決策提供了科學依據。

6.4 開展研究，技術支撐

中科院水利部水土保持研究所、中國水利水電科學研究院、北京師范大學、北京林業大學等一大批水保科研和教學單位，先后開展了黃土高原優化治理模式、水土流失方程、生態用水、水保生態修復工程、亞行技援項目——中國水土保持發展戰略研究等重大課題研究，同時搞好科技推廣示范項目，全面提升了水保生態建設的技術含量。

6.5 國際合作，走向世界

2002年5月，水利部在北京成功主辦了第12屆國際水土保持大會，時任國務院副總理溫家寶出席大會，并發表了重要講話。會后，世界水土保持協會做出決定，并于2003年4月把其秘書處從美國改遷到北京，就設在水利部。水利部水土保持植物中心作為國際沙棘協調委員會(后更名為國際沙棘協會)的倡導者和主辦者，多次舉辦了國際沙棘研討會。國際泥沙研究中心和許多水土保持科研院所、大專院校，都積極開展了國際合作和交流，發揮了應有的作用，使我國水土保持工作走向世界，登上了國際舞臺。

6.6 聯合考察，影響深遠

水利部、中國科學院和中國工程院2005年7月聯合開展了“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”活動，參與考察的兩院院士包括錢正英、孫鴻烈、沈國舫等多達23位，是我國水土保持生態建設領域層次最高、規模最大、范圍最廣、參與人員最多的一次跨部門、跨行業、跨學科的綜合性科學考察。此次考察成果豐碩、水平高、科學性強，對于我國水土保持生態建設有非常重要的指導意義，影響是深遠的。

7 生產建設項目“三同時”，實現服務領域大跨越

7.1 理清思路求發展

面對新形勢下的新問題，水利部通過調研，與時俱進，計劃通過工程手段，把水土保持希望做的事變成現實，終于理出了“向環保學習，走工程系列，創水保新路，促事業發展”的新思路，依據水土保持法有關規定，強力推進生產建設項目依法編報審批水土保持方案制度和水土保持設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度。

7.2 依法推進定辦法

貫徹落實上述新舉措還必須有部門規章和規范性文件等，這樣才能推進落實。根據水土保持法及其實施條例的有關規定，水利部與國家計劃委員會、國家環境保護局于1994年聯合印發了《開發建設項目水土保持方案管理辦法》，同時與有關部委在長達7年的時間內先后聯合發文，逐個落實各個行業的水土保持工作管理規定，以保證有關部門認真執行。

7.3 制定標準來規范

除了依法推進出臺的管理辦法外，還必須有技術標準來統一。水利部制定了一系列技術標準、規程、規范，《開發建設項目水土保持技術規范》(SL 204—98)于1998年5月1日起實施，目前已經升級為國標《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)。

7.4 加強管理保質量

水利部對編制水土保持方案單位的資質加強管理，認真審批開發建設項目水土保持方案。在國家減少項目審批的大形勢下，由于水土保持方案是屬于國家水土戰略性資源利用和環境保護的大問題，國家發改委依然予以保留，并與環評、土地征用、礦產占壓、地質災害、安全、文物等評價工作一樣，作為新項目審批、核準、備案的法定程序之一。

7.5 服務領域大跨越

10多年來建設項目編報水土保持方案和實施水土保持“三同時”制度，從無到有，從小到大，在探索中前進，在創新中發展，成為新項目在國家或地方立項時的法定程序之一，為我國防治水土流失做出了新貢獻。通過多年的工作，水土保持由農村走進了城市，由為農業和農民服務轉向為工業交通系統、企事業單位和國民經濟各個行業全方位服務，實現了水土保持服務領域的大跨越。

7.6 “三同時”制度見成效

2000—2008年，全國共審批生產建設項目水土保持方案25萬多項，其中國家大中型項目1800多項，全國1.5萬km新建公路、1.2萬km新建鐵路實施了水土保持方案;先后完成1000多個項目的水土保持設施驗收，其中國家重點項目上百個;生產建設單位投入水土保持資金1450多億元，防治水土流失面積8萬km2，減少水土流失量17億t，大規模生產建設活動導致的人為水土流失得到有效遏制［2］。

7.8 “三同時”制度催生新領域

10多年來，建設項目編報水土保持方案和實施水土保持“三同時”制度已成為我國水土保持行業里一個新領域。目前，在大學畢業生求職難的情況下，水土保持成為最好分配的專業之一，可見一斑。

8 實踐檢驗建設成效，任重道遠需長期奮斗

8.1 巨大變化

水土保持生態建設成效如何?黃河、長江干流控制性水文站30～50年長系列泥沙發展變化資料可以說明問題。

黃河中游是我國最先開展水土保持國家重點治理的地區。黃河三門峽水文站控制流域面積68萬km2，多年平均輸沙量1950—1979年是16.18億 t，而 1950—2002 年是 11.98億 t;黃河潼關水文站1952—2005年多年平均輸沙量為11.13億t［3］。黃委黃河上中游管理局遙感監測中心對陜北地區地表植被覆蓋度變化監測結果表明:1997年7月到2002年7月的5年間，陜北高覆蓋度的植被面積在增加，而低覆蓋度的植被面積在減少，其中延安市植被覆蓋度大于45%以上的面積增加了5461 km2，榆林市植被覆蓋度大于30%以上的面積增加了6093 km2。

1989年國家部署開展長江上游水土保持防治工程。長江宜昌水文站控制流域面積100.55萬km2，1950—1986年多年平均輸沙量5.26億t;而1950—2005年多年平均輸沙量為4.70億t［3］，進入21世紀以來泥沙呈減少趨勢。2009年8月“長江源區水生生物資源與環境科學考察”表明:長江源水域生態環境總體狀況良好，水生生物資源保存相對完整，水域生態趨好。2010年10月26日長江三峽工程首次蓄水至175 m后，中國工程院院士、長江水利委員會總工程師鄭守仁在接受記者采訪時表示:三峽庫區泥沙淤積大大好于預期，三峽水庫年均入庫沙量較初步設計值減少約60%。2011年5月國務院常務會議討論通過了《三峽后續工作規劃》，把庫區生態建設與保護作為三峽后續工作的主要任務和目標之一，足見其日益重要。

8.2 任重道遠

根據水利部第三次全國土壤侵蝕遙感普查結果，21世紀初，我國水土流失總面積為356.92萬km2，占國土總面積的37.81%，其中水蝕面積為161.22萬 km2，風蝕面積為195.70萬km2。從發展變化趨勢看，雖然全國水土流失總面積在減少，其中水蝕面積平均每年減少1.21萬km2，但是風蝕面積卻在增加;我國水土保持和環境狀況局部有改善，但總體惡化的趨勢尚未扭轉，任務十分艱巨，形勢依然嚴峻。據中國水土流失與生態安全綜合科學考察結果，每年因水土流失造成的經濟損失相當于當年我國GDP總量的3.5%［4］。水土保持生態建設是長期、復雜和艱巨的，不能浮躁、急于求成、急功近利;建設管理體制和機制上的改革大有可為，從理論研究到技術應用上的許多新問題需要探討，一些深層次的問題有待研究解決。

8.3 科學發展

當前，我國水土保持工作面臨著新的發展機遇:一是我國確立了建設生態文明社會的目標;二是2010年12月25日全國人大常委會第十八次會議表決通過了修訂后的水土保持法;三是“十二五”是我國全面建設小康社會的關鍵時期，對建設資源節約型、環境友好型社會是一次新發展機遇期;四是2011年中央1號文件首次聚焦水利。抓住大好機遇，堅持科學發展，持之以恒，長期奮斗，傳承弘揚，負責、求實做奉獻，水土保持事業必將迎來更加光輝燦爛的春天。

［1］錢正英.中國水利［M］.北京:水利電力出版社，1991:381.

［2］陳雷.深入貫徹落實科學發展觀開創水土保持生態建設新局面［J］.中國水土保持，2009(5):1－5.

［3］中華人民共和國水利部.中國河流泥沙公報(2009)［M］.北京:中國水利水電出版社，2010.

［4］李飛，郜風濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋疑［M］.北京:法律出版社，2011:1.