加快水土保持基礎工作為新水土保持法的實施提供支撐

姜德文

(水利部水土保持監測中心,北京 100053)

加快水土保持基礎工作為新水土保持法的實施提供支撐

姜德文

(水利部水土保持監測中心,北京 100053)

水土保持法;修訂;實施;基礎工作

新水土保持法中有許多新的條文以及針對特定區域的特別規定,既關系到水土保持管理范圍與職責,又涉及違法行為的界定和行政處罰。為保障新法的順利實施,急需加快水土保持基礎工作,開展深入研究。一是扎實做好水土流失調查工作,為重點防治區劃分和目標考核提供科學依據;二是全面做好水土保持重要區域的調查研究,為水土保持規劃提供科學依據;三是科學確定禁墾坡度,為各省(區、市)劃定禁止開墾坡度提供決策依據。

修訂后的《中華人民共和國水土保持法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議于2010年 12月 25日通過,自 2011年 3月 1日起正式實施。新的水土保持法更加完善了法律責任,特別是增加并確定了水土保持規劃的法律地位,強化了水土保持監測等基礎工作。新法中有許多新的條文以及針對特定區域的特別規定,急需通過水土保持監測等深入細致的基礎研究工作,加以逐一明確和落實,只有這樣才能使水土保持法真正得以貫徹實施。各流域機構、各省(市、區)水行政主管部門,有關科研院所、大專院校,特別是水土保持監測機構,都應積極行動起來,共同參與這些基礎工作的研究和規劃的編制工作。

1 扎實做好水土流失調查工作,為重點防治區劃分和目標考核提供科學依據

1.1 以高質量的水土保持普查成果保障水土流失重點防治區劃分的科學性

新法第十二條規定:縣級以上人民政府應當依據水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區。對水土流失潛在危險較大的區域,應當劃定為水土流失重點預防區;對水土流失嚴重的區域,應當劃定為水土流失重點治理區。第三十條規定:國家加強水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設,加大生態修復力度。第二十四條規定:生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區;無法避讓的,應當提高防治標準,優化施工工藝,減少地表擾動和植被損壞范圍,有效控制可能造成的水土流失。

原水土保持法頒布后,各地于 1999年前后根據以往的水土保持調查成果,對水土流失重點預防區、重點監督區和重點治理區進行了劃分,國家也劃分并公告了 42個國家級重點防治區。10多年來我國土壤侵蝕狀況、水土流失防治情況、生態保護與建設情況等都發生了許多變化,加之新的水土保持法對重點預防區、重點治理區的生產建設項目提出了限制性規定,因此各地應根據新的情況劃分重點防治區。當前,全國正在根據國務院的統一部署,開展全國第一次水利普查(其中含水土保持第四次普查),將全面、系統地調查水土流失現狀。此次調查,采用了更為精確的遙感影像、土地利用、地形數據、土壤與植被、系列氣象資料等,同時在全國按一定網絡密度布設了抽樣調查點,通過對水土流失影響因子的詳細調查及模型計算,調查水土流失類型、面積、強度及分布情況。此次普查工作的精度和質量,直接關系到縣級、省級、國家級水土流失重點預防區和重點治理區劃分的準確性,進而會影響到國家水土保持和生態建設決策的科學性。因此,各地一定要精心組織、認真負責地做好水土保持普查這一最基礎的工作。

1.2 以扎實準確的抽樣調查基礎成果為政府目標考核提供技術支撐

新法第四條第二款規定:國家在水土流失重點預防區和重點治理區,實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。上級政府對下一級政府的水土保持目標責任除了進行定性總結、考評外,還要有定量測評、考核,如年度治理水土流失面積、年度預防區保護面積、年度水土流失強度變化、年度水土流失量等,這些指標不能用統計數據進行考核,而要通過各地在普查中建立的抽樣調查點獲取每年度的數據。因此,抽樣調查點現場查勘、調查的扎實程度、精細程度、準確度,都直接關系到基礎數據的準確性,也會對以后每年度的調查產生影響。只有工作做扎實了、基礎牢靠了,才能為今后的政府目標考核提供強有力的支撐。

1.3 以相關調查成果保障崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區劃分的科學性

新法第十七條規定:禁止在崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等活動。崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區的范圍,由縣級以上地方人民政府劃定并公告。崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區的劃定,應當與地質災害防治規劃確定的地質災害易發區、重點防治區相銜接。同時,要求地方各級人民政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理,預防和減輕水土流失。

在相應的處罰條款第四十八條規定:違反本法規定,在崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的,由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為,沒收違法所得,對個人處一千元以上一萬元以下罰款,對單位處二萬元以上二十萬元以下罰款。

因此,劃分上述區域十分重要,不僅關系到預防嚴重水土流失災害的發生,而且涉及行政處罰。對可能存在崩塌、滑坡、泥石流的區域,水行政主管部門應會同有關部門,向地方政府提供調查依據和研究成果,準確劃分存在嚴重水土流失災害(崩塌、滑坡、泥石流)的區域,并實行嚴格的管理,最大限度地避免和減少重大水土流失災害的發生。

2 全面做好水土保持重要區域的調查研究,為水土保持規劃提供科學依據

2.1 水土保持規劃將全面指導水土保持工作的開展

新法第三條確定的水土保持工作方針中,強調要全面規劃。第四條規定:縣級以上人民政府應當將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃,對水土保持規劃確定的任務,安排專項資金,并組織實施。第十四條第二款規定:水土保持規劃一經批準,應當嚴格執行;經批準的規劃根據實際情況需要修改的,應當按照規劃編制程序報原批準機關批準。可見,水土保持規劃將成為指導水土流失防治工作的綱領性文件,具有極高的地位和作用。

新法對一些特定區域的水土流失防治規定了責任和義務,并要求通過水土保持規劃加以明確。這是因為,水土保持規劃是在全面系統調查研究的基礎上編制的,對自然環境條件及水土流失特征、水土流失狀況、可能產生的水土流失及其危害后果等進行了深入、細致的分析和研究;規劃經過了技術咨詢和專家論證;規劃按嚴格的程序經縣級以上人民政府及其授權的部門審批。因此,編制好規劃對開展水土保持工作意義重大。

2.2 需通過水土保持規劃確定重要的水土保持區域

2.2.1 水土流失嚴重區、生態脆弱區

新法第十八條規定:水土流失嚴重、生態脆弱的地區,應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動,嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等。

這是對生產建設活動的區域性限制規定,涉及監督管理,必須通過規劃明確這些區域。建議根據原地貌土壤侵蝕狀況、擾動后的土壤侵蝕強度變化情況、可能產生的水土流失危害等確定水土流失嚴重區域。關于生態脆弱區,研究認為生態脆弱區是指巖性、地貌、土壤、水熱、大氣和生物相互之間關系不協調的地區,也就是生態系統的穩定性較差、對環境變化反映較為敏感、破壞后極難恢復的區域,建議將這些區域劃定為生態脆弱區,加強保護。

2.2.2 容易發生水土流失的區域

新法第二十五條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目,生產建設單位應當編制水土保持方案。在相應的處罰條款第五十三條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目,未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經批準而開工建設的,由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為,限期補辦手續;逾期不補辦的,處五萬元以上五十萬元以下的罰款;對生產建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

這一條是對需編報水土保持方案區域的規定,涉及監督管理與行政處罰。山區、丘陵區、風沙區是一個地貌特征的概念,一般較容易甄別和確認。對容易發生水土流失的區域則須通過科學全面的、對水土流失防治具有指導意義的水土保持規劃加以明確。對生產建設項目而言,擾動地表、挖填土石方、棄置土石渣等活動會引發或加重水土流失,因此除山區、丘陵區、風沙區以外的其他區域,如平原區、工業園區、開發區,只要有擾動地表、挖填土石方、棄置土石渣等活動的,均是容易發生水土流失的區域,應編制水土保持方案,進行防治。

2.2.3 造成嚴重水土流失的項目

新法第四十一條規定:對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目,生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構,對生產建設活動造成的水土流失進行監測,并將監測情況定期報當地水行政主管部門。

這是對生產建設項目有義務開展水土保持監測的規定,也是對造成嚴重水土流失予以堅決制止的強制規定。在具體界定時,應根據水土保持方案中的預測結論、可能造成的水土流失危害,加以確定。

此外,新法第四十四條規定:被檢查單位或者個人拒不停止違法行為,造成嚴重水土流失的,報經水行政主管部門批準,可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等。可見,對于造成嚴重水土流失的,將采取強制措施停止違法行為。

3 科學確定禁墾坡度,為劃定禁止開墾坡度提供決策依據

原法與新法均規定,禁止在 25度以上陡坡地開墾種植農作物。同時規定,各省、自治區、直轄市根據本行政區域的具體情況,可以規定小于 25度的禁止開墾坡度。禁止開墾的陡坡地的范圍由當地縣級人民政府劃定并公告。新法中進一步規定,在 25度以上陡坡地種植經濟林的,應當科學選擇樹種,合理確定規模,采取水土保持措施,防止造成水土流失。

在相應的處罰條款第四十九條規定:違反本法規定,在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農作物的,由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為,采取退耕、恢復植被等補救措施;按照開墾或者開發面積,可以對個人處每平方米二元以下的罰款,對單位處每平方米十元以下的罰款。

原法在1991年頒布后,各省在配套法規中規定了本省小于25度的禁墾坡度。20年來國家和地方實施了一大批坡耕地改梯田工程、溝道治理工程、退耕還林工程、天然林保護工程等,大大減少了陡坡地的水土流失。新法頒布后,各地可以根據目前的耕地資源數量和分布狀況,人口、糧食、經濟狀況,水土流失與生態環境狀況等,研究確定合理的禁墾坡度。

4 開展基礎研究和規劃工作可借鑒的文獻

上述許多區域的確定,既關系到水土流失防治與生態保護工作的開展,同時又關系到行政監督執法、公民法人和社會組織的權益。因此,研究這些問題應遵循科學、合理、規范的原則,涉及全國性的問題應統一協調,地區性的問題可以因地制宜,區域間可以有一定區別。以下一些文獻在開展研究時可參考:①《水土保持術語》(GB/T 20465—2006);②《土壤侵蝕分類分級標準》(SL 190—2007);③《中國水利百科全書水土保持分冊》(2004);④《中國水土流失與生態安全科學考察報告》(1— 12卷,2010);⑤《全國主體功能區劃分規劃》(2010);⑥《飲用水水源保護區劃分技術規范》(HJ/T 338— 2007);⑦《生態環境狀況評價技術規范》(HJ/T 192—2006);⑧《全國生態功能區劃》(2008);⑨《全國生態脆弱區保護規劃綱要》(2008);⑩中國地質調查局發布的技術標準《滑坡崩塌泥石流災害詳細調查規范》。

S157

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1000-0941(2011)04-0006-03

姜德文(1959—),男,內蒙古阿拉善左旗人,教授級高級工程師,享受國務院政府特殊津貼專家,博士,水利部水土保持監測中心副主任,長期從事水土保持項目管理、監測和技術咨詢等工作。

2011-02-11

(責任編輯 孫占鋒)