完善礦業權招、拍、掛出讓制度規范礦業權市場審批行為

徐衛軍

(遠安縣國土資源局,湖北遠安444200)

隨著礦產資源有償化的深入推進,礦業權出讓制度日漸成熟,礦業權出讓市場逐漸規范,市場配置資源的能力逐漸加大,促進了礦產資源的開發利用。但是,目前在對礦業權市場的認識和實踐上,存在著一些問題。不同的利益主體在礦業權市場中謀取各自的利益,短期行為十分嚴重,礦產資源國家所有權不能得到保障。為此,本文對我國礦業權市場進行了一些探討。

1 礦業權招、拍、掛出讓的基本概念

礦業權 (探礦權和采礦權)市場出讓的方式,主要由招標、拍賣和掛牌組成。

招標出讓礦業權:是主管部門就礦業權招標項目準備招標文件,發布招標公告或邀請函,投標人獲得招標文件,進行投標、評標、擇優選擇中標人的過程。這種方式適用于大型、復雜的礦產地,要求開發者不但有足夠的資金保證礦業開發最低投入,更需有較高的資質滿足礦業開發的要求,并以資質優先的礦業權出讓。其特點是:多個投標人,擇優選擇中標人。

拍賣出讓礦業權:是主管部門在指定的時間、地點,組織符合條件的有意競買人到場,對出讓礦業權公開叫價競投,按“出價最高者得”的原則確定受讓人的過程。這種方式適用于礦產品市場活躍、競買者眾的一般礦業權出讓。其特點是:競買人眾,價高者得。

掛牌出讓礦業權:是主管部門按掛牌公告規定的期限,將掛牌礦業權的出讓起始價在指定的礦業權交易場所公布,等待競買人報價,然后接受、公布最新報價,并在掛牌期限截止時間以出價結果確定受讓人的過程。這種方式適用于礦產品市場不太活躍,預測競買人數不多的礦業權出讓。其特點是:競買人可多可少,價高者得。

2 礦業權招、拍、掛制度相繼出臺

2000年10月,國土資源部印發了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》 (國土資發〔2000〕309號),指出:礦業權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業權申請人授予礦業權的行為。2003年6月,國土資源部頒布了《探礦權和采礦權招標拍賣掛牌管理辦法 (試行)》(國土資發 〔2003〕197號)。2006年 1月,國土資源部頒發了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號),限定了探礦權、采礦權招標拍賣掛牌出讓的范圍。對高風險的礦產勘查,如銅、鉛、鋅等,以先申請者先登記的方式出讓探礦權;對砂石、黏土等無風險礦產,對勘查風險不大或以往國家出資開展過工作、勘查風險明顯降低的礦產,如煤炭等以“招、拍、掛”方式出讓探礦權。2006年9月30日,國務院批準了財政部、國土資源部、國家發展改革委員會聯合起草的《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》(國函〔2006〕102號),規定試點省 (區)出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權,除特別規定的以外,一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。隨后,財政部、國土資源部制定了《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》 (財建〔2006〕694號),2008年2月,財政部、國土資源部又下發了《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》 (財建〔2008〕22號),對價款處置進行了進一步規范。這些政策的出臺,對礦業權市場建設起到了積極的促進作用。

3 我國礦業權出讓程序存在的問題

3.1 地方政府職能錯位,干預太多

地方政府既是礦政管理者,又是礦業權的經營者,侵害了探礦權人的合法權益,削弱了地質勘查工作。主要表現在:一是探礦權人通過地質工作找到可以繼續勘查的礦點后,登記礦權或延期登記礦權時,一些地方政府部門以種種理由不予辦理,造成探礦權人無法登記和繼續工作,使持有的礦業權過期。二是一些地方政府強制拍賣本轄區內探礦權人持有的礦業權,或強制分成出讓所得。三是一些地方政府規定探礦權人在申請探礦權時,一刀切地要求所有項目都必須要通過招、拍、掛才能獲得,極大地提高了探礦門檻。導致地勘單位出現有力不能出、有勁無處使、有礦權不能登、有礦不能找的尷尬局面,弱化了國有地勘單位的找礦功能。也導致了礦業權市場投資環境惡化,社會資金因缺乏法律保障和風險加大而不敢進入探礦市場,嚴重削弱了地質工作提供礦產資源保障的能力。

3.2 礦業權市場要素不健全

從經濟學角度看,構成我國礦業權出讓市場的三要素,包括主體、客體和市場中介。其主體是礦業權人,即礦業權的出讓方和礦業權的受讓方 (包括采礦權人和探礦權人);客體是交易的商品,即礦業權;市場中介,即是連接買方和賣方各主體之間的有形或無形的媒介和橋梁——評估機構、交易中間人、市場信息、交易裁判等。

在礦業權市場主體要素方面,即礦業權買賣雙方存在著一些政府部門既當運動員又當裁判員的問題。一些礦業權人存在著投機、規避法律、不講誠信的問題。在礦業權市場客體要素方面,存在國家出資勘查形成的或因各種原因收歸國有的礦業權情況不清問題,可以進行出讓的礦業權的底數不清,可出讓的礦業權不多問題;在礦業權中介要素方面,除了礦業權的評估業務外,其他中介業務,比如經紀、交易服務、交易信息、有形市場等還沒有開展起來,礦業權市場中介要素明顯“缺位”。

3.3 礦業權出讓制度的種種限制,違背了市場經濟規律

我國將礦業權分割為探礦權和采礦權,《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》 (國土資發〔2000〕309號)第十六條:“在探礦權有效期內和保留期內,探礦權人有優先取得勘查區內礦產資源開采的權利,未經探礦權人的同意,登記管理機關不得在該勘查作業區受理他人的礦業權申請。”《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號)第二條規定:“探礦權人申請其勘查區塊范圍內的采礦權,符合規定的,應依法予以批準,切實保護探礦權人的合法權益。”可見,我國規定勘探企業在取得探礦權后,找到可供開采的礦產,并不能當然地取得采礦權,只是給予探礦權人以優先采礦權。在實踐中,探礦權人要取得采礦權還需設立礦山企業并且要達到一定的資質條件。如果滿足不了主管部門要求的資質條件,探礦權則不可轉為采礦權,探礦權的經濟價值無法實現。而在國外,大部分國家規定投資人取得探礦權就自然取得采礦權,采礦權取得后,投資人是否有能力進行開采關系不大。從實踐經驗來看,雖然“優先采礦權”的規定有利于國家對重要礦產實施控制權,但是它也成為了外商投資的一個重要法律障礙。

3.4 勘查風險較小礦業權價款繳納問題

按照《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號)規定,風險較小的礦種可進行招拍掛出讓探礦權。既然采取招拍掛,就必然需要評估價款,可是屬于原勘查的空白區,評估的結果會出現兩個極端:要么很低,要么很高。礦業權成交后,要么政府收到很少的價款,要么企業承擔巨大風險。一旦勘查結束,若查明的資源儲量遠大于原評估預測的儲量,企業就賺大了,政府則吃虧。《礦業權出讓轉讓管理暫行辦法》(國土資發〔2000〕309號)第十二條規定:“探礦權人在其勘查作業區內申請采礦權的,礦業權可不評估,登記管理機關不收取價款。”企業申請探礦權轉采礦權,政府如何處理?顯然是無法再收價款。一旦勘查結束,若查明的資源儲量遠小于原評估預測的儲量,企業嚴重虧損,政府又該如何處理?政府也不可能將原收取的價款退給企業,更不可能彌補企業的勘查損失。在某種程度上,勘查就成了賭博,而且是豪賭,賭的是國家資源。

4 對策和建議

4.1 進一步完善我國礦業權制度的法律法規

要對我國的礦業法律進行增補和修改,制定一些相關法律法規彌補我國礦業法制的空白,解決當前較有爭議的問題,以規范當前礦業權交易實踐。進一步確立礦業權的法律性質和地位,宣告礦業權具有優先效力、排他效力等效力,減少行政管理的環節。

4.2 加強政府職能作用

要對違規操作、無證探礦采礦的個人及企業進行必要的懲罰,加大力度保護礦產資源的國家所有權和礦業權的合法性,從根本上保證礦業體制的正常運作。政府在礦業權市場中充當著雙重角色,要使礦業權市場健康發展,要規范完善政府在礦業權市場中的地位和作用,加大宏觀調控監管力度,做好礦業權市場的統籌、政策指導、交易規則的審查、市場監管等工作,為礦業權制度建設打下堅實的基礎。其次,必須對礦業權出讓的合理規模實行數量控制。政府主管部門應根據礦產資源供給和市場需求情況,對一定時期內各礦種礦業權的可出讓總量進行科學的測算,合理確定各年度的礦業權出讓規模和資源開采量,調節供需平衡,引導市場價格,促進可持續發展。

4.3 培養和完善礦業權市場要素

一是礦業權市場主體素質要提高。各礦業權市場主體既要維護自己的合法權益,又要認真履行自己的法定義務,講究誠信原則,自愿公平交易,不能投機,不能規避法律。二是礦業權市場客體要培育。要加強公益性地勘探查,建立礦業權儲備庫制度,做到在礦業權市場中有礦業權商品可賣。三是礦業權市場中介要完善。要在現有的基礎上加強和完善礦業權評估制度,適當增加評估機構;建立和完善礦業權咨詢制度;在全國建立一定數量不同規模的礦業權交易市場,定期召開礦業權交易會。四是政府要建立礦業權中介行業規范、道德準則、合同示范文本、議價通則、信譽評估體系和制度、執業資格認證等制度。

4.4 建立勘查許可證持有者直接取得采礦權制度

在完善的市場經濟體制下,勘查許可證持有者的主要目的是為了取得采礦權,如果不給他們直接取得采礦權的權利,他們的工作所取得的價值就無從實現。因為,勘查許可本身的有效期是很短的,又不允許商業性采礦,所以,必須在規定的時間內給勘查許可證持有者直接取得采礦權的權利。即在勘查工作結束、勘查許可證有效期滿之前,向管理機構申請采礦權,經批準后,勘查許可證持有者可以有1年的時間編制開采需要的有關資料,做好各項準備工作,辦理采礦權。

4.5 對風險小的礦種實行政府勘查,然后向社會出讓

按照地質成礦規律,勘查都存在風險,只有完成設計的勘查工作之后,才可以對礦體做出評價。人為地將礦種進行高中低風險分類,政府看似當時收到一筆可觀的價款,但是勘查結束后,一般會出現政府或者企業吃虧現象,并不利于勘查工作。建議對風險較小的礦種實行政府出資進行勘查,查明資源儲量之后,按照確定的資源儲量進行礦業權評估,向社會公開出讓礦業權。