生產建設項目水土流失防治十大新理念

姜德文

(水利部水土保持監測中心，北京100053)

修訂后的《中華人民共和國水土保持法》已于2011年3月1日施行，新法明確了生產建設項目水土流失防治新理念、新要求。2008年頒布實施的《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)、《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)、《開發建設項目水土保持設施驗收技術規程》(GB/T 22490—2008)三部國標，對建設項目的規劃設計、總體布局、施工組織、建設管理等提出了水土保持規定，其中有70多條是具有法律效力的強制條款。為全面貫徹實施新水土保持法和國標，筆者就生產建設項目生態保護與水土流失防治的新理念、新思路、新方法做一學習、研討。

1 時代發展需要樹立新的理念、新的指導思想

1.1 資源環境問題成為我國未來發展的重大制約

我國已進入全面建設小康社會的關鍵時期，也是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，資源、環境問題對經濟社會發展的影響和制約愈來愈大，解決資源、環境問題是未來發展中必須高度重視和認真對待的重大問題。為此，中央指出面對日趨強化的資源環境約束，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵和約束機制，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力。中央明確“十二五”發展要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，并提出要把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。

1.2 新水土保持法的重要理念

新法全面貫徹了科學發展觀，體現和表達出了保護生態、防治水土流失的重要理念、重要思想。

一是貫徹了節約資源、保護環境的國策思想。水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基礎條件，是經濟社會發展的戰略性資源，而水土流失是我國的頭號環境問題。新法從保護水、土資源和保護生態環境方面制定了更加嚴格的規定和要求，目的是從根本上扭轉一些地區長期以來以浪費資源、破壞環境為代價換取短期經濟增長的發展思路和做法，以法律約束力促進和保障資源節約型、環境友好型社會的建設，以水土資源的可持續利用促進和保障經濟社會的可持續發展。新法在保護和利用水土資源、保護和恢復生態環境、治理區域水土流失、防治生產建設項目水土流失等方面做出了新的規定。

二是貫徹了人與自然相和諧的思想。為保護自然、保護環境，新法對一些重要區域的生產建設項目和生產建設活動設置了禁止性、限制性規定，對生產建設項目選線選址提出了限制性規定和要求，對防治水土流失的措施做出了規定。要求正確處理人與自然的關系，在謀取發展的同時，必須做到人與自然和諧，防止人類活動對水土資源的過度消耗及對生態環境的干擾破壞。

三是預防為主、保護優先的思想。為了從源頭上遏制人為活動對生態環境的影響及造成的水土流失，新法從水土保持工作方針、有關行業規劃及項目前期規劃論證、重要區域的預防保護等方面做出了新的規定，更加強調預防和保護，實現從事后治理向事前預防和保護的根本性改變。

四是遵循自然規律、科學防治的思想。針對水力侵蝕、風力侵蝕、重力侵蝕等不同地區的自然環境條件和水土流失特征，在總結吸收各地治理水土流失成功技術的基礎上，新法提出了制定水土保持規劃、實施分區防治戰略，因地制宜采取綜合治理措施的規定，使生態保護與水土保持更加科學，水土流失防治的技術水平全面提升，進一步提高防治質量和成效。新法中將自然修復措施作為水土流失防治的重要措施，充分發揮生態系統的自我修復能力，促進植被的大面積恢復和生態改善。

2 生產建設項目生態保護與水土流失防治新理念新規定

2.1 落實修正主體工程選址和布局的規定，從源頭上減輕水土流失和環境影響

過去，生產建設項目在選址選線時較少考慮到水土保持問題，造成一些項目由于選址選線不當引發了嚴重的水土流失和生態破壞。為有效防止生產建設項目造成的水土流失和生態破壞，從項目前期選址和建設方案比選時就應論證水土保持敏感性，將可能造成的影響消滅在前期論證和決策階段。為此，新法第十八條規定“水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動”，第二十四條規定“生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區”，因為這些區域水土保持功能重要、水土流失危害嚴重、破壞后治理難度極大，生產建設活動應盡可能不去擾動。考慮到目前各級人民政府已劃定的重點預防區和重點治理區范圍較廣、面積較大，一些項目難以避讓，新法第二十四條規定“無法避讓的，應當提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失”，即在重點預防區和治理區實行水土保持有條件準入制度，在達到上述水土保持4項要求后方可選址選線、實施生產建設項目。

《開發建設項目水土保持技術規范》對生產建設項目選址選線也提出了明確要求:①選線選址必須兼顧水土保持要求，應避開泥石流易發區，崩塌、滑坡危險區以及易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區;②應避開全國水土保持監測網絡中的水土保持監測站點、重點試驗區，不得占用國家確定的水土保持長期定位觀測站;③宜避開生態脆弱區、固定半固定沙丘區、國家劃定的水土流失重點預防保護區和重點治理成果區。

為了做好選址選線的水土保持論證工作，水利部《關于嚴格開發建設項目水土保持方案審查審批工作的通知》(水利部［2007］184號文件)明確規定:水土保持方案中沒有主體工程的比選方案，比選方案水土保持評價缺乏水土保持有關量化指標的，其水土保持方案應不予通過技術評審。《開發建設項目水土保持技術規范》在水土保持方案章節規定中專門增加了“主體工程水土保持分析與評價”一章內容，要求方案編制單位根據法律法規和國標，對生產建設項目進行分析評價，并據此修正和完善主體工程設計。

在水土保持分析與評價的基礎上，對主體工程選址選線的水土保持意見應區別情況分別給出“同意主體設計推薦方案”、“各比選方案無明顯的水土保持制約，同意主體設計推薦方案”、“水土保持有條件基本同意主體設計推薦方案”［1］。

2.2 落實土石方挖填平衡及禁止亂挖的規定，減少可能造成水土流失的環節

生產建設項目的水土流失主要發生在土石方的開挖、堆填、外借、棄渣過程中，因此做好土石方的挖填平衡是減少擾動和破壞、減輕水土流失的一項重要工作。新法第三十八條規定，生產建設活動應當做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍。為了防止生產建設活動亂挖土石方、造成環境破壞和水土流失，新法第十七條規定“禁止在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動”，并要求“地方各級人民政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理，預防和減輕水土流失”。生產建設項目如煤礦、電廠等項目在豎向布置時，應結合地形特點，改變過去均為一個平面的布置方案，實行分臺階布置，這樣就可以大大減少土石方挖填;機場項目改變過去因凈空需要將周邊山頭削挖時的大量土石就地廢棄的做法，用于抬高機場標高，既充分利用了廢棄土石，又抬高了機場高程，更加有利于飛機飛行安全。

為了防止亂采濫挖造成的水土流失，《開發建設項目水土保持技術規范》第3章對取土(石、料)活動做出了限制性規定:①嚴禁在縣級以上人民政府劃定的崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區內設置取料場;②在山區、丘陵區設置取料場，應分析誘發崩塌、滑坡和泥石流的可能性并加以防止;③在河道取砂(礫)料的應遵循河道管理的有關規定;④在城鎮周邊取料應符合規劃要求，宜避開正常的可視范圍，并與周邊景觀相協調;⑤采石、取土料場宜分臺階布置和開采，控制開挖深度，以便于治理和恢復;⑥外購土(砂、石)料的，必須選擇合法的土(砂、石)料場(即有工商營業執照、采礦許可證，并落實了水土保持方案的料場)，不能隨意就地收購土(石)料。為此，生產建設項目的土石方工程設計與管理應做到:①在前期設計階段就應深化土石方工程設計，做到合理調配土石方，減少施工階段土石方挖填的隨意性;②在項目招投標階段充分考慮土石方調配的需要，合理劃分標段，減少人為增加土石方挖棄數量;③在施工階段，合理安排施工，減少開挖量和廢棄量，防止重復開挖和土(石、渣)多次倒運。各施工單位的施工進度要相互銜接，土石方盡可能一次到位，減少連續倒運增加的人為水土流失。土(砂、石、渣)料在運輸過程中應采取防護措施，防止沿途散溢，造成水土流失和環境污染。

水利部［2007］184號文件明確規定:工程的土石方平衡達不到規范要求的，其水土保持方案應不予通過技術評審。《開發建設項目水土保持技術規范》第4章主體工程水土保持分析與評價中也明確要求對土石方挖填進行深入分析與評價，不合理的應進行修正。

2.3 落實棄渣首先綜合利用的規定，防止棄渣造成嚴重水土流失危害

棄渣過程是最容易產生水土流失且最易造成嚴重水土流失災害的，在山地丘陵區棄渣還可能引發崩塌、滑坡甚至泥石流，危及公共設施和人民生命財產安全。因此，新法和國標對棄渣行為做出了最嚴格的規定。新法第二十八條規定:生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用。這就要求主體設計和方案編制單位首先要研究廢棄物的充分利用問題，一是本項目盡可能利用，如將公路項目棄渣用作填筑停車場基礎;二是周邊其他項目利用，既充分利用了棄渣，又減少了其他項目開挖破壞。經充分調查研究、綜合平衡后，若仍有少量廢棄物不能全部利用，新法第二十八條針對此種情況又規定“不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害”。新法規定棄渣場地由水土保持方案確定，因此方案編制單位、評審專家、審批機關應將是否同意棄渣及渣場位置是否合理作為重要論證內容。

《開發建設項目水土保持技術規范》第3章對棄渣場選址也做了明確規定:①禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區域布設棄土(石、渣)場;②棄渣場的設置不得影響周邊公共設施、工業企業、居民點等的安全;③涉及河道的應符合治導規劃及行洪規定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄渣場，水利樞紐、水電站等工程的棄渣場應布設在大壩下游或水庫回水區以外;④不宜在流量較大的溝道中布置渣場，否則應進行防洪論證;⑤在山丘區宜選擇荒溝、凹地、支毛溝，平原區宜選擇凹地、荒地，風沙區應避開風口和易產生風蝕的地方。

《開發建設項目水土保持技術規范》對棄渣施工也做出了規定:①貫徹“先攔后棄”原則，所有棄渣行為必須事先設置攔擋措施;②對棄渣堆放方式提出了要求，棄土(石、渣)應分類集中堆放，布設專門的臨時倒運或回填料的場地，便于今后綜合利用。

水利部［2007］184號文件明確規定:工程的廢棄土石渣利用達不到規范要求的，其水土保持方案應不予通過技術評審。

2.4 落實保護自然地貌和地被物的規定，減少地表擾動和損壞

自然地貌是經過長期(幾千年、幾萬年)的風吹雨淋、自然演化形成的，具有不同程度的保護地表功能，如沙地里形成的沙殼、地表形成的結皮、生長的地衣等，都具有較強的保護地表免受風蝕、雨淋的作用。因此，新法第十八條規定:嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等。如在青藏高原生長的草甸，對防止地表遭受強烈風蝕、水蝕具有極強的作用，在修建青藏鐵路時，提出了保護草皮的要求，將原生草皮剝離、假植、養護，用于后期植被恢復。再如我國新疆、甘肅等西部地區，地面有大面積的戈壁，它是經長期的風蝕后形成的砂礫層，對防止淺層細顆粒被風蝕有重要作用，一旦將其開挖裸露，就相當于拉開一個口子，會引發嚴重的風蝕，由于自然條件較差，這種破壞極難控制和治理，因此保護戈壁表層是非常重要的。

《開發建設項目水土保持技術規范》第3章對工程施工組織提出了要求:①控制施工場地占地，避開植被良好區;②施工隊伍進場布置生產生活區、施工場地時，應盡可能避開植被覆蓋率較高的地方，減少施工占壓植被;③將原地貌的樹木進行移植、保護，后期用于植被恢復。對風沙區的防治也提出了要求:①控制施工場地和施工道路等擾動范圍，保護地表結皮層;②采取礫(片、碎)石覆蓋、沙障、草方格或化學固化等措施。

2.5 落實保留表土資源的規定，促進土地資源的可持續利用

土地是萬物生存之本，保護土地就是保護我們的生存基礎。據研究，在自然條件下每形成2.5 cm的土壤層，需要300～1000年的時間。而具有較高生產潛力的表土(土層疏松、肥力較高、生物物種多)更是萬物生長的良好基礎。因此，表土是一種十分珍貴的資源，必須盡最大可能加以保護。特別是在生態脆弱地區，表土一旦被破壞，生態也就沒有恢復的可能，保護和利用好地表土就顯得尤為重要。開發建設項目對地表的擾動強度很大，地表土壤特別是表土被開挖、移填、廢棄，極易造成土壤及表土的流失和損害，需要采取措施特別保護。因此，新法第三十八條規定:生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用。

《開發建設項目水土保持技術規范》第3章在對開發建設項目水土流失防治的規定中以強制條款明確規定“控制和減少對原地貌、地表植被、水系的擾動和損毀，保護原地表植被、表土及結皮層”，在對工程施工的規定中明確“主體工程動工前，應剝離熟土層并集中堆放，施工結束后作為復耕地、林草地的覆土”，對黑土區、土石山區、紅壤丘陵區、平原和城市的建設項目，進一步要求做好表土保護，對點型建設生產類項目明確規定“剝離表層土應集中保存，采取防護措施，最終利用”。

2.6 落實科學安排施工進度的規定，減少地表裸露時間和裸露面積

生產建設項目的水土流失主要發生在地表擾動、裸露時期，因此減少地表裸露時間和裸露面積就能夠有效防止造成的水土流失和環境影響。新法第三十八條規定:生產建設活動結束后，取土場、開挖面和存放地的裸露土地應當及時植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾。其核心要求是“及時恢復”，如一個火電廠總工期36個月，但各施工區的施工時段是不同的，供水管線、施工用電可能只需要6個月，這些區域就應當在第7個月實施恢復措施，而不能等到第36個月以后再進行治理。

《開發建設項目水土保持技術規范》規定:①施工進度與時序安排應考慮降水和風等水土流失影響因素，縮小場地的裸露面積，減少裸露時間。能夠不在暴雨、大風時施工的應盡可能不施工。②土石方工程的施工應集中，減少地表裸露的時間，遇暴雨或大風天氣時應加強臨時防護措施，必要時可暫停施工。③排土場、采掘場等場地應及時復耕或恢復林草植被，不能等完全閉礦后再實施恢復。

2.7 落實先防護后施工的規定，控制建設過程中的水土流失與環境破壞

新法第三條首先確立了我國水土保持工作的方針是預防為主、保護優先。生產建設項目的水土流失是人為活動引發的，因此完全應該也能夠做到事先預防，不能再走先破壞后治理、邊治理邊破壞的老路。新法第二十八條對棄渣行為規定，確需堆放棄渣的應采取措施保證不產生新的危害。

《開發建設項目水土保持技術規范》對施工前應采取的預防措施做出了明確規定:①棄土(渣、矸石)等場地應事先設置攔擋設施，做到先攔后棄;②開挖土石和取料場地應先設置截(排)水、沉沙、攔擋等措施后再開挖，采石場應在開采范圍周邊先布設截(排)水工程，防止徑流沖刷;③在河岸陡坡開挖土石方，以及開挖邊坡下方有河渠、公路、鐵路和居民點時，開挖土石必須設計渣石渡槽、溜渣洞等專門設施，將開挖的土石渣導出后運至棄渣場，防止棄渣造成危害;④施工道路、伴行道路、檢修道路等應嚴格控制在規定(紅線)范圍內，減小施工擾動范圍和擾動強度;⑤要控制施工場地占地，施工隊伍進場布置生產生活區、施工場地時，應盡可能避開植被覆蓋率較高的地方，減少施工占壓植被;⑥井下開采的項目，工程建設時應防止疏干水和地下排水對地表土壤水分和植被的影響，采空塌陷區應有保護水系、保護和恢復土地生產力等方面的措施;⑦露天采掘場在采掘施工、生產過程中應采取截水、排水和邊坡防護等措施，防止滑坡、塌方等重力侵蝕，控制大面積長時期裸露造成的水土流失。

《開發建設項目水土保持技術規范》對施工過程中的臨時防護措施作了明確規定:①陡坡開挖時，應在邊坡下部先行設置攔擋及排水設施，邊坡上部布設截水溝，控制施工過程的水土流失;②施工過程中的各類開挖、填筑、堆置等裸露面，應采取臨時攔擋、排水、沉沙、覆蓋等措施，控制渣土、泥水亂流，減少遇降雨、大風產生的沖刷和揚塵，盡可能地減輕對周邊和下游的環境影響;③道路施工和運行中要采取攔擋、排水等措施;④臨時堆土(石、渣)及料場加工的成品料應集中堆放，堆料場地應設置攔擋、排水和沉沙等措施。

2.8 落實生態優先的規定，恢復治理中盡可能減少剛性防護

水土保持的主要目標和作用之一是涵養水源、保持土壤、改善生態，因此在恢復治理時應優先考慮植物措施。新法第三十二條規定:生產建設活動損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。新法第三十八條規定:生產建設活動結束后，應當及時在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾。

《開發建設項目水土保持技術規范》第8章對斜坡防護工程提出了要求:經防護達到安全穩定要求的邊坡，宜恢復林草植被，盡最大可能地恢復植被和生態功能。提倡優先采用植物護坡、植物與工程結合護坡措施。要求放緩邊坡采取植被護坡，沒有條件放緩邊坡的采用工程措施。《開發建設項目水土保持技術規范》第11章提出了控制硬化面積的要求:應恢復并增加項目區內林草植被覆蓋率，硬化面積宜限制在項目區空閑地總面積的1/3以下，植被恢復面積應達到項目區空閑地總面積的2/3以上。

2.9 落實降水資源蓄用的規定，節約保護和利用雨水資源

水土保持的基本目的就是保護和合理利用水、土這兩大資源。新法第三十八條規定:在干旱缺水地區從事生產建設活動，應當采取防止風力侵蝕措施，設置降水蓄滲設施，充分利用降水資源。使雨水資源化，發揮其作用，而不應讓其自然流失。

《開發建設項目水土保持技術規范》專門增加了降水蓄滲的規定，要求控制地面硬化面積，綜合利用地表徑流。采用透(滲)水磚、滲水井等將雨水滲入地下，回灌地下水。布置蓄水池、小塘壩等集蓄雨水，用于澆灌林草。特別是在城市、平原、沿海島嶼、北方干旱地區等更應采取雨水集蓄利用措施。在城鎮及其規劃區、開發區、工業園區的項目，應提高防護標準，還應建設灌溉、排水和雨水利用設施。

2.10 落實采用新工藝新技術的規定，保護自然景觀和生態系統

生產建設項目的建設、運行技術和工藝等在不斷改進，國家立法和標準都積極倡導采用新技術、新方法、新材料，通過技術革新，減輕生產建設活動對水土資源和生態環境的影響。新法第二十四條規定:應當優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。《開發建設項目水土保持技術規范》中提出了一些新工藝要求，實踐中也在越來越多地應用新技術:①公路、鐵路在高填深挖段應采用加大橋隧比例的方案，減少大挖大填。②輸變電工程采用全方位、高低腿的設計，大大減少塔基對地表的擾動，土石方開挖量大幅度降低。采用直升機、飛艇、小火箭筒等空中架線工藝，大幅度減少了地面展線對地表和植被的破壞。③輸油輸氣管道工程施工中采用頂管穿越、定向鉆穿越等方法，穿越河流、公路、鐵路，大大減少了常規的大開挖方式施工造成的水土流失和環境影響。④煤礦、電廠的貯煤場，采用防風抑塵網(彩鋼板、塑鋼等材料制作)，有效防止了煤場造成的風蝕和環境污染。

［1］姜德文.開發建設項目主體工程設計的水土保持評價重點與修正意見［J］.中國水土保持，2010(9):11－14.