全國坡耕地綜合治理試點工程通渭項目區建設經驗

馬新元

(通渭縣水土保持局，甘肅通渭743300)

通渭縣位于甘肅省定西市東南部，屬黃土丘陵溝壑區，土地總面積2912.97 km2，轄18個鄉(鎮)47.1萬人，耕地質量低下、水土流失嚴重、降雨分配不均、農業基礎脆弱，從根本上制約了通渭縣農業生產和農村經濟的健康發展。為了促進農業發展，2006年通渭縣確立了“生態立縣”戰略，以扶貧開發為主線，以增加城鄉居民收入為核心，大力實施“生態立縣、產業富縣、工業強縣、文旅活縣、科教興縣”五大戰略，著力培育玉米和馬鈴薯、草畜、勞務、旅游四大產業。在沒有項目支持的情況下，通渭縣作出了“堅持不懈地走以梯田建設、小流域綜合治理為主的改善農業基礎條件的路子不動搖”的決策部署，截至2009年底累計投入資金8480余萬元，新修梯田158 km2，同時以梯田為基礎，積極推進“梯田+地膜覆蓋”和“梯田+水窖+大棚+科技”的旱作農業發展路子，有效提高了農業綜合效益，使全膜玉米和馬鈴薯成為增加農民收入的優勢產業。2010年通渭被確定為全國坡耕地水土流失綜合治理第一批試點縣。

1 項目區概況

通渭縣2010年坡耕地水土流失綜合治理試點工程項目區位于通渭縣西北部，系渭河水系的一級支流流域，屬黃土丘陵溝壑區第三副區，在310國道沿線，涉及馬營、平襄2個鄉(鎮)的10 個行政村，地理位置介于東經 104°13'25″—105°57'13″、北緯 35°13'10″—35°19'10″之間;項目區總面積 59.68 km2，年均降水量440 mm，平均土壤侵蝕模數5500 t/(km2·a);總人口10632人，其中農業人口10189人，人均土地0.58 hm2，人均耕地0.33 hm2，人均基本農田0.18 hm2，年人均純收入1688元;農業生產以種植業為主，基礎設施較差，經濟結構單一，生產力水平低于全縣平均水平。工程實施前項目區初步治理水土流失面積27.47 km2，其中修建基本農田 1850.40 hm2、營造水保林825.87 hm2、人工種草 70.67 hm2，綜合治理程度達 46.0%。綜合治理措施的實施對改善項目區生態環境、防治水土流失、減輕水沙危害、促進農業生產起到了積極的作用。

2 項目建設成效

《國家坡耕地水土流失綜合治理試點工程甘肅省通渭縣項目2010年實施方案》規劃治理面積17.88 km2。經過2010年1年的建設，項目區完成綜合治理面積17.89 km2，其中新修梯田1334.67 hm2、造林 259.33 hm2、地埂種草 195.20 hm2、建設谷坊250道、配套田間道路38條72 km、修建排水溝30 km、新建淤地壩3座，各項建設任務已全面完成。經過建設，項目區水土流失綜合治理程度由2009年的46%提高到治理期末的76%，人均梯田面積由0.18 hm2增加到0.31 hm2，林草覆蓋率由15.1%增加到22.8%;新增措施年減少土壤流失量8.66萬t，減沙效益達24.9%，蓄水效益達49.8%;年土壤侵蝕量由32.82萬t下降到23.16萬 t，平均土壤侵蝕模數由5500 t/(km2·a)下降到3880 t/(km2·a);項目區水土流失得到有效控制，群眾生產生活條件得到明顯改善。

3 主要經驗和做法

以梯田建設為主的坡耕地水土流失綜合治理試點工程項目的實施，在通渭縣產生了強烈的轟動效應，有效調動了干部群眾參與項目建設的積極性，其主要經驗和做法有以下幾點:

(1)抓組織領導，為項目建設保駕護航。縣上成立了由縣長任組長，縣委、縣政府分管領導任副組長，發改、水保、財政、審計、農業、林業、畜牧、扶貧、水務、交通、國土等部門負責人為成員的項目建設協調領導小組，作為項目執行的決策機構。作為項目建設的實施主體，項目區各鄉(鎮)成立了項目工作站，負責施工組織和成果管護。村上成立了專業施工隊，根據質量標準嚴格組織施工。實行行政、技術雙軌承包責任制，即行政領導定地塊、定任務、定時間、定獎罰的“四定”責任制，業務部門包規劃、包質量、包軟件、包驗收的“四包”責任制，確保了責任到干部、工作到農戶、面積到地塊。梯田建設也成為當地干部執政能力的“試金石”，干部勝任與否，梯田建設的成效最有說服力。這些強有力的措施確保了工程建設的順利實施。

(2)抓群眾發動，為項目建設打好基礎。在項目建設初期，按照實施方案的總體要求，針對項目區實際，全面建立了群眾參與坡改梯建設的保障機制，充分發揮農民在坡改梯建設中的主體作用。通過召開群眾會議、村民理事會議，運用“一事一議”的辦法，進一步明確項目建設區面積、質量標準、籌資籌勞、優惠政策、后續產業開發等事宜，做到了家喻戶曉、人人皆知，并及時向農戶發放坡改梯工程建設通知書，讓項目區農民做好作物倒茬安排，充分調動了廣大群眾參與工程建設的積極性和主動性，為項目建設的順利進行奠定了良好的群眾基礎。

(3)抓統籌規劃，為項目建設提供依據。在規劃上，按照“以小流域為單元、統一規劃、整體推進”的路子，打破地界、村界、組界，逐點逐塊落實，做到一步到位。注重“五個結合”，即梯田建設與流域綜合治理相結合、與項目建設相結合、與農業產業開發相結合、與扶貧開發整村推進相結合、與新農村建設相結合，充分考慮當地產業優勢和地形地貌特點，突出發展主題，以效益為先，山水田林路村統籌規劃，綜合開發，合理建設，為項目建設提供了標尺，保證了項目建設的科學性和合理性。

(4)抓機制創新，為項目建設提供動力。在項目實施過程中，組建了由縣、鄉、村三級相關人員組成的項目實施領導小組、技術指導小組和質量驗收小組;在項目實施鄉(鎮)，成立了由鄉(鎮)黨委書記任組長，鄉(鎮)長和人大主任任副組長，鄉(鎮)分管領導和駐村干部、村組干部為成員的項目工作領導小組，下設技術監督、質量驗收、后勤服務、安全保障4個小組，分工負責，分段把關;在工程啟動前，在項目實施村組召開群眾會議，充分調動村干部的引領作用、組干部的帶動作用和群眾參與的積極性，提高了工作效率;由各建設村村民小組組長、群眾代表等組成村民理事會，從發動群眾、合理規劃、機械調配、簽訂協議、組織施工、質量驗收、籌資籌勞、后續產業開發等方面全程跟蹤監督，及時解決項目實施過程中遇到的各類糾紛和問題，保證了項目建設進度和質量。

(5)抓工程質量，為項目建設制定目標。在項目實施中，縣上始終把抓好工程質量貫穿于項目建設的全過程，把提高工程質量和效益擺在首要位置，落實高起點、高標準、高質量、高效益和嚴要求的“四高一嚴”建設程序，實行技術骨干現場指導、村民理事會成員負責、群眾廣泛監督，從工程數量和質量、措施配套、規劃落實、組織領導、創新機制等方面進行全方位監管，確保措施一步到位、質量一次達標。

(6)抓資金籌措，為項目建設提供保障。2010年項目建設中國家投資未能及時到位，為了搶抓時間、確保建設進度，縣上積極協調各建設鄉鎮通過銀行貸款等方式暫時墊資預付各項費用，國家投資到位后采取財政報賬制分期分項撥付。在坡改梯建設中，受益農戶自籌部分是通過召開群眾會議、村民理事會議，運用“一事一議”的辦法，待工程全部竣工并驗收合格后統一向群眾收取。隨著國家補助標準的提高，實現了建設資金以群眾自籌為主向國家投資為主的根本性轉變，建設資金有了保障，受到了廣大群眾的普遍擁護和支持，從而保證了工程建設的順利開展。

(7)抓產業開發，為項目建設指明出路。按照“山頂林草戴帽子、山腰梯田系帶子、溝底塘壩穿靴子”的治理模式和“梯田修到哪里、道路通到哪里，精品流域治理到哪里、全膜玉米和馬鈴薯種植示范點建到哪里”的要求，由縣水保局牽頭，對項目區坡改梯工程按照“等高線、沿山轉、寬適度、長不限、大彎就勢、小彎取直”的要求，打破村、組、戶地界，整山系、整流域規劃和建設，實施山水田林路村綜合治理，做到規劃一次搞好、措施一次到位、質量一次達標。同時，以梯田為基礎，積極推進“梯田+地膜覆蓋”和“梯田+水窖+大棚+科技”的旱作農業發展路子，使全膜玉米、馬鈴薯和畜牧養殖逐漸成為當地的主導產業。實踐證明，大力實施以坡改梯為主的水土流失綜合治理工程是改善當地農業基礎條件、發展旱作高效農業的必由之路。

(8)抓項目整合，為工程建設增強后勁。以打造精品流域、發展農村經濟為目標，圍繞坡改梯工程建設，將各類項目組裝配套，進行山水田林路村綜合治理，包括:結合扶貧整村推進項目，在項目區改造危舊房190間，修建暖棚圈舍141座;結合畜草產業開發項目，發展養牛戶320戶，引進良種牛1776頭，修建青貯池91眼，投放青貯袋1320個;結合能源建設項目，在項目區內建沼氣池220眼，發放太陽灶350臺，開展農業實用技術培訓380人次、勞務技能培訓420人次，輸轉富余勞動力360人，種植馬鈴薯 333.3 hm2、全膜玉米 40 hm2、中藥材 40 hm2、紅豆草133.3 hm2，新建萬噸級馬鈴薯良種貯藏交易市場1處。項目區先后整合畜牧、扶貧、農業等各類項目資金576萬元，這些配套項目的實施不僅有效提升了水土流失綜合治理水平，而且為農村經濟的可持續發展增強了后勁。

4 存在的問題和建議

一是隨著物價和人工費的上漲，項目建設成本增加。以坡改梯為例，按平均建設成本9750元/hm2計算(不含群眾投勞折款)，修建1 hm2梯田農戶仍需自籌3000～4500元，由于縣鄉財政困難、群眾生活水平較低，農民負擔依然較重。二是由于沒有退耕指標，部分立地條件差的陡坡耕地無法退耕造林種草，治理難度較大。三是全縣現有梯田625.2 km2，農業人口人均占有梯田0.15 hm2，要達到人均0.27 hm2的梯田化標準還需新修梯田508.67 km2，梯田化建設任務艱巨。針對上述問題，提出如下建議:一是深入調查研究，提高項目建設國投資金補助標準，切實減輕農民負擔;二是建議相關部門盡快下達退耕指標，進一步提高坡耕地水土流失綜合治理的質量;三是盡快啟動大規模的坡耕地水土流失綜合治理工程，以加快生態建設步伐，促進農民增收。