礦區歷史遺留損毀土地復墾存在問題與對策

李曉雷 姜燕 王云鳳

沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧 沈陽 110866

礦區歷史遺留損毀土地復墾存在問題與對策

李曉雷1姜燕2王云鳳3

沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧 沈陽 110866

礦區歷史遺留損毀土地的復墾可以實現廢棄資源的可持續利用，是實現建設用地與農業土地資源增減掛鉤，改善礦區環境的重要渠道。然而長期以來，許多廢棄地由于歷史原因，長期閑置、荒蕪而成了歷史遺留損毀土地。對歷史遺留損毀土地的形成過程、復墾過程中可能存在的問題進行了分析，提出了應該以《土地復墾條件》頒布為契機，認真做好歷史遺留損毀土地的復墾工作，解決好在復墾過程中可能出現的問題，以保證復墾土地的數量和質量。

歷史遺留；損毀土地；復墾

引言

改革開放以來，隨著各地經濟建設步伐的加快，礦區企業損毀土地的數量持續增加，導致土地復墾“舊賬未還，新賬又欠”嚴重破壞了生態環境，加劇了人地矛盾。礦區歷史遺留損毀土地的復墾做為補充我國耕地資源的有效途徑，必將在全國范圍內進行大范圍的開展，土地復墾法規是復墾管理工作最有效、最有力的武器，《土地復墾條例》的出臺必將歷史遺留損毀土地在條例中首先被提出來，其中明確規定了縣級以上人民政府負責組織復墾。因此復墾過程中存在的問題進行研究，為土地復墾過程提供相應的解決措施提供科學依據。

1 礦區歷史遺留損毀土地概述

1.1 歷史遺留損毀土地的產生

礦業用地的所有權大多數屬于集體性質，如果礦業企業需要采礦用地，則主要是通過政府把集體土地征為國有土地后，再以出讓方式獲得采礦用地的使用權。采礦用地是礦業企業的生產用地，礦業企業對采礦用地具有臨時占用的特點，而且占用時間短，一般多則幾年，少則幾個月，礦產資源一經開采，礦業企業就基本用盡了采礦用地使用價值。礦業企業采礦結束后，企業雖然繼續擁有該土地的使用權，但該土地對于企業來說已經失去使用價值，復墾土地需要大量的資金保證，在加之長期缺乏政策上的支持和復墾意識，導致采礦后土地復墾不及時，長期閑置、荒蕪，成為歷史遺留性損毀土地[1]。

目前我國因礦產資源開發等生產建設活動，挖損、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的土地約2億畝，這些土地中有約60%可復墾為耕地，30%可復墾為其他農用地，而10%可復墾為建設用地[2]。積極開展歷史遺留損毀土地復墾對我國的可持續發展具有戰略性意義。

1.2 礦區歷史遺留損毀土地分類及特點分析

礦區歷史遺留損毀土地在以前的文獻中常稱為廢棄地，而廢棄地一般是按照土地的破壞類型進行分類。礦區歷史遺留損毀土地可分為廢棄物堆積遺留損毀地、塌陷遺留損毀地、采礦場遺留損毀地、尾礦堆積遺留損毀地和建筑遺留損毀地五種類型。對土地資源的破壞形式,分壓占、塌陷和挖損三類。廢棄物堆積廢棄地、尾礦堆積廢棄地和建筑廢棄地對土地資源的破壞以壓占為主,井工開采造成土地塌陷，對地上房屋等建筑物造成破壞，露天開采對土地資源的挖損，這些破壞土地引起工礦區多方面的生態環境效應的影響，地表景觀破壞，誘發地質災害，水文干擾與水質污染，大氣污染與微氣候擾動，土地資源破壞與占用，土壤退化與污染，水土流失加劇，生物多樣性破壞等[3]。

2 歷史遺留損毀土地復墾存在的問題

2.1 歷史遺留損毀土地基本情況不清

對于縣級行政區域內歷史遺留損毀土地基本情況沒有詳細的了解。具體包括損毀土地的用地方式，產權情況，正常的復墾義務人，受益人，破壞土地現狀，已破壞土地面積、即將破壞土地面積，對于損毀土地的復墾方向、復墾難度、復墾效益、復墾費用等問題缺乏詳細的調查研究和評價。

2.2 復墾所需資金量大，融資渠道單一，資金使用過程中存在問題

從理論上講，技術問題并非阻礙我國土地復墾的關鍵因素，相比之下，資金問題才是我國土地復墾的瓶頸。對于歷史遺留損毀土地而言，由于復墾義務人已經不好確定，《土地復墾條例》中規定了縣級以上人民政府負責復墾，這也基本上決定了復墾資金的來源仍然是以國家投資、地方配套資金、企業分攤費用模式。隨著中央和地方政府分權式改革，國家財政資金所占比重呈下降趨勢，國家財政資金對土地復墾的資金支持力度也將減弱，而地方政府需要加大公共投資力度，緊張的地方財政資金也難以保證直接投向經濟效益不顯著的土地復墾項目上[4]。

2.3 群眾參與性較低

我國的土地復墾工作起步較晚，輿論宣傳相對也比較落后，加之大部分損毀土地復墾難度大，大面積的土地復墾缺乏積極的組織者，群眾參與性較低。公眾參與是具體復墾項目實施的重要前提條件，因為事關群眾的具體利益，只有復墾得到了公眾的支持，才能順利的開展復墾工作。

2.4 土地復墾涉及部門多，專業性質強

土地復墾涉及調查、規劃、農業、環境、土壤、園藝、水利、林業、土木、測量等十多個專業，想要做好復墾工作，從立項、項目實施、驗收到復墾土地經營管理都需要不同的專業人才。土地復墾一般由國土部門主管，涉及政府管理的環境、農業、林業等部門，多部門如何協調進行復墾工作，并沒有正式的法規文件做出明確的規定。

2.5 復墾后經營管理不善

復墾工作完成后土地使用權的分配，主權管理辦法，土地如何經營和使用，復墾使用過程中的監管和后期的跟蹤評價等問題能否得到合理的解決，都會影響到復墾的質量。

3 解決途徑與對策

3.1 認真貫徹執行《土地復墾條例》，編制切實可行的土地復墾規劃

在新條例出臺之際，各土地及礦業有關管理及宣傳部門應廣泛宣傳條例頒布的積極影響，繼續實施“誰復墾，誰使用，誰受益”的優惠鼓勵政策。縣級以上人民政府復墾歷史遺留損毀土地的責任在條例中更是明確出來。政府在復墾過程中應發揮積極主動的作用，編制土地復墾專項規劃，與當地的城鎮、道路、河流及生態環境保護統一規劃、綜合治理。在規劃中要對破壞土地進行調查和評價，在適當的情況下在土地復墾中發掘出當地經濟的新發展方向，在復墾過程中要做到恢復徹底，避免造成二次污染。歷史遺留損毀土地大多屬于徹底找不到復墾義務人的土地，對在國有土地上的礦區破壞土地，可以參考土地一級開發的管理模式進行復墾，復墾完成后由政府土地儲備中心進行儲備，然后通過市場或其他方式進行出讓使用，也可廣泛吸引土地或者房地產開發企業采用股份制、合資、合作以及招標、拍賣等方式動員社會力量參與土地復墾。

3.2 努力拓寬土地復墾資金的融資渠道，加大土地復墾資金投入

我國的土地復墾首先要解決資金從何而來的問題。國外在土地管理中推行的土地儲備制度、土地征用制度、土地銀行制度、土地復墾保證金、土地資本的運營、土地稅收、復墾彩票等都對我們建立歷史遺留損毀土地復墾基金有啟示和借鑒作用。我國的復墾應當體現以政府投入為引導，同時還應考慮其他社會資金融資渠道，包括開發、信貸等專項資金，建立資金保障機制。當地集體經濟組織和個人有經濟基礎的可以拿出一部分資金，在不增加農民負擔的前提下，可以投工投勞，共同做好復墾工作。

3.3 努力培養土地復墾方面的技術性人才，成立產業化的復墾機構

我國土地復墾基本上以行政推動為主，當今大部分的工作由國土管理部門的土地整理復墾中心來主持，成立專業化的土地復墾機構，提高企業參與土地開發整理的積極性，一方面可以拓寬資金融資渠道，另一方面還可以培養專業施工隊伍，促進土地復墾事業的健康發展。形成以行政、學術科研、工程設計施工等多制度化的綜合應用模式，進行我國的土地復墾，營造動態、開放、良好局面。

3.4進一步明確土地復墾獎懲機制

土地復墾投資數額巨大，回收期限長，雖然我國的復墾條例明確了“誰投資，誰受益”的原則，但是對于政府投資的復墾項目，受益群體應該明確，對于群眾自發或者社會投資的復墾項目，政府應當在技術措施和政策上給予適當的優惠。

3.5 重視宣傳，增強全社會復墾土地的意識

探索公眾參與復墾的形式和途徑，強化公眾參與力度，多種手段促進全社會參與土地復墾。美國伊利諾伊州的土地復墾工作非常重視公眾參與這一環節，該州發布了《農田復墾公民指南》，告訴公民如何參與這項工作。在我國也應該讓公眾參與到土地復墾工作中來，并將公眾如何參與，何時參與，參與后都可以做什么工作告知公眾，盡可能讓公眾全程參與和監督土地復墾工作。

3.6 認真做好復墾后的經營管理工作

復墾工作完成，將復墾土地的使用者的產權進行明晰化，以便以后的工作中責任明確，對復墾土地經營應以保持和培肥地力為主，采取有效管理和改良措施進行維護，促使復墾土地的生產力和新生態平衡盡早達到預期目標。

4 結論

歷史遺留損毀土地復墾是一項國家發展戰略措施和長期行為。我國的土地管理工作非常重視土地復墾工作，在《土地復墾規定》頒布22多年后進行修訂并編制《土地復墾條例》，在新條例出臺之際，必須進行廣泛宣傳，各級政府都應高度重視，在政策上給予傾斜，資金上給予保障，技術上加強研究，復墾的經營管理工作必須得到優化，我國的礦山土地復墾歷史欠賬一定可以得到補償，走出一條適合我國國情的土地復墾道路。

[1]駱云中,許堅與,謝德體,我國現行礦業用地制度存在的問題及其對策[J].資源科學,2004(3):第116-122 頁

[2]中國土地礦產法律事務中心,低碳發展與土地復墾政策法律研究報告[R],2010.11

[3]鐘爽,礦山廢棄地生態恢復理論體系及其評價方法研究[D].遼寧工程技術大學, 2005

[4]錢一武,聶華,我國礦區林業復墾融資狀況研究.中國流通經濟[J],2009(5):第63-65頁

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.23.030