對建筑工程招投標活動問題的建議—以天津市為例

王琳 天津市誠信招標有限公司

對建筑工程招投標活動問題的建議—以天津市為例

王琳 天津市誠信招標有限公司

本文通過對《招標投標法》的討論，與實際建筑工程招投標項目緊密結合，針對發包商、承包商、監督人三方在招投標過程中出現的不規范行為，指出在建筑工程招標投標活動中存在的幾點問題。并以《招標投標法》為依據，通過分析研究，提出了：培育適應市場經濟需要的合格的市場主體；加強分包、轉包的管理；加大執法力度等對策建議，從而達到規范建筑工程招標投標行為的目的。

《招標投標法》；招投標；監督管理

引言

招投標是應用技術經濟的評價方法和市場經濟競爭機制的作用通過有組織地開展擇優成交的一種相對成熟、高級和規范化的交易方式。它是招標人在依法進行某項適宜于競爭性活動過程中，事先公布招標條件，邀請投標人投標并從中擇優選定中標人，以實現投資綜合效益最大化為目標的一種經濟行為。招標采購能給招標人帶來最佳的經濟效益，所以它一誕生就具有強大的生命力。

一、天津市建筑工程招投標中取得的成績與問題

我市在《招標投標法》實施過程中，取得了不小的成績：2000年按照《招標投標法》和建設部的要求，在全國率先進行了建交中心與招標辦的職能分離工作，改變建筑工程交易“有市無場”的狀況為“三場一統”：即建筑工程招投標、建筑工程分包、主要建筑材料等三個市場統一在一起，建立天津市工程建設交易服務中心進行規范管理，以保障建筑質量。天津的這一作法得到中紀委、監察部、建設部的好評；發展了一批建筑工程招標代理機構，建立了建筑工程評標專家庫，實施了招投標監督機制的改革；全市建設工程招標率和應公開招標率得到顯著提高。有效遏制住宅質量通病，杜絕重大質量事故。建設領域違法違紀案件逐年下降，承發包領域的腐敗現象得到了有效遏制。

我們在看到成績的同時也應注意到發生的問題。近年來在建筑工程招投標過程中頻頻發生違法行為，使招投標這一“陽光作業”出現了“暗箱操作”，為建筑工程質量埋下了隱患。

我通過實際工作中接觸的，還有從媒體報道中了解的，我認為在招投標活動實施的過程中在以下幾個方面存在著一些不規范的行為：

（一）發包商（建設單位）行為不規范

1998年8月建設部下發了《關于進一步加強工程招標投標管理的規定》，其中明確規定：在必須實行招標發包的工程中，凡屬政府和國有企業事業單位投資及政府、國有企業事業單位控股投資的建筑工程，必須實行公開招標，按照公開、公正、公平競爭的原則，擇優選定承包單位。而一些發包人在建筑工程項目招標過程中維護部門和小團體及個人的利益而千方百計規避公開招標、跑邀標，以達到私下交易，明招暗定的目的，嚴重地打亂了正常的建筑市場交易秩序。

（二）承包商（施工企業）行為不規范

某些承包商在投標前挖關系、走后門、使標內競爭變為標外競爭。同時在投標過程中為爭得委托合同而“互相殘殺”，低價搶標，高標準承諾，低標準施工，偷工減料，以次充好，野蠻作業，造成建筑工程質量下降，達不到委托合同約定的標準，使國家和社會公眾利益受損失。這種不規范競爭行為造成了建筑工程難以真正公開招標。

施工企業之間陪標現象嚴重。有些建筑企業水平低，為使自己“合法中標”，不惜代價私下找幾個建筑企業給其陪標。陪標表現一是參與投標的建筑企業標書制作大多出自一人之手，故意拉大標書中預算造價；二是陪標單位不按評標辦法執行，故意不得分甚至扣分。經過“陪標”操作，80%的施工企業都能如愿以償中標。[8]“陪標”企業雖知道這種做法不符合規定，但一是由于同行，不好得罪，二是出于以后我有標，你再陪我的想法前去陪標。最終形成“誰有標大家陪”的局面。

（三）行業壟斷、地方保護、行政干預影響建筑工程招投標工作的展開

有些行業為保護自身的利益，在公開招標活動中搞政策傾斜；在投標過程中限定投標人范圍；或在評標過程中加入不公正條件，傾向某些企業，甚至進行封閉管理，自行設計、自行招標、自行施工、自行監理，搞“一條龍”作業。有些地方更是千方百計排斥或拒絕外省市的投標者，還有個別領導干部，為滿足私利，對招標工作橫加干預，打電話，批條子，推薦投標人，使建筑工程項目發包人和招標投標管理機構無法按照招標的工作程序辦事，嚴重影響了公開招標工作的正常開展。

由于以上這些不規范行為的問題的存在已在建筑工程中實際體現，出現了所謂“豆腐渣”工程、“獻禮”工程、“轉包”工程及“保護”工程。規范建筑工程招投標行為是建筑工程質量管理的關鍵環節。建筑工程質量是百年大計，直接關系到建設項目的成敗和廣大人民群眾的財產、生命安全。近兩年來，國家實施積極的財政政策，加大投資力度，有一大批基礎設施建設工程開工建設。從我國近年發生的重大工程質量事故看，很多是因為沒有嚴格執行招標、投標制，搞內幕交易，讓無資質或資質不夠的施工企業承攬工程，留下了質量隱患。

那么是什么原因造成的這些問題呢？我通過分析我們所處的這個建筑市場及建筑市場的主體，得出造成這些問題的原因有以下幾個方面：

（一）招投標活動推行力度不夠

我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，建立和完善與社會主義市場經濟相適應的體制、機制、法律和管理制度還需要一個過程，不可避免地會出現一些空隙和漏洞，給消極腐敗現象的滋生以可乘之機。同時由于我國長期處于封閉式的計劃經濟體制下，招投標活動推行力度不夠，使人們對招標投標制度的作用認識不足，對招標投標的知識了解甚少。造成許多業主并沒認識到通過招標給他帶來的益處而不愿招標或為了省事想方設法規避招標。

（二）投資主體缺乏利益約束，責權不對等

現階段，我國國有投資大約占整個投資的80%，投資主體仍以國有投資為主。而到具體工程項目上，投資主體的法定代表人卻是自然人，他只是國有資產的經營者，而不是所有者，也就是說沒有直接的利益關系，缺乏利益約束，責權不對等。

（三）建筑市場供大于求

現階段的建筑市場是買方市場，承包人的總體施工能力遠遠大于建筑工程任務的需要，存在著過度競爭的現象。建筑市場供求關系嚴重失衡，生產能力過剩，過度的競爭必然導致不良競爭甚至惡性競爭?！吧嘀嗌佟钡氖聦崨_擊著施工企業。為了生存拿施工任務，違心迎合業主的需要，忍痛讓利殺價有的甚至把報價壓到實際成本線以下，這種違背客觀經濟規律的壓價、殺價現象，必然影響工程質量。

（四）政企不分，對招標投標行政干預過多

目前我國建筑工程領域從事專業工程管理的部門，分別屬于國務院各有關部門。各地方政府也按照這種管理格局，分別設立招標機構，從事本領域的招標投標工作，從而造成政出多門，招標市場不統一。這種部門壟斷、地方保護、畫地為牢的招標投標管理體制，破壞了市場資源的高效配置的實現阻礙招標投標統一大市場的形成。

二、解決問題的一些對策建議

為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和在招標投標活動中當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，我國制訂了《中華人民共和國招標投標法》。《招標投標法》是規范市場主體行為的重要法律之一，是招標投標法律體系中的基本法律。它的制定與實施，是我國通過法律手段推行招標投標制度，要求對基礎設施、公用事業以及使用國有資金投資和國家融資的工程建設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到國家規定的一定規模標準。是我們解決問題的法律依據。

我經過學習和工作閱讀有關資料，對這些問題進行了一番研究，在此提出一些解決的辦法、意見：

（一）培育適應市場經濟需要的合格的市場主體

培育適應市場經濟需要的合格的市場主體不僅是建設行政主管部門管理建筑市場的需要，也是我國實行改革開放，實行社會主義市場經濟的需要。

1、對發包商的行為約束

對發包商，首先建立和健全項目法人責任制，其次建立自我約束機制，并嚴格執行。使投資風險與投資利益共存于一體，這需要很多的法律和法規建設。同時需要提高業主和招標代理機構的專業水平。因為建設單位作為投資的責任人，按照規定程序，組織招標、投標活動這就要求業主應具備一定的專業技術水平，如果業主委托招標代理單位負責，這就同時要求代理單位應具備一定的資質等級和職業操守，為招投標各方提供良好的中介服務。

2、調整建筑企業結構

目前我市建筑企業數量大大超過市場任務量，致使建筑市場供求關系嚴重失衡，由此引發承發包領域過度競爭和一些不正當行為。要改變這一現狀，我覺得要對建筑企業進行結構調整。

（1）要嚴格資質管理，對不符合資質要求的，該降級的降級，該吊銷的吊銷，為真正符合資質要求的，有實力，守法誠信的承包人創造一個良好公平的市場競爭環境。

（2）除企業重組和事業單位改制外，不再批準新的綜合承包類企業，控制綜合承包類企業增長。

（3）以部分三級企業為重點，向專業承包類企業轉變，大力發展專業化企業，為綜合承包類企業配套。

（4）四級以下企業原則上向勞務型企業就位，承擔工程建設的勞務分包。

通過調整，要構筑以綜合承包類企業為龍頭、專業承包和勞務分包為依托的市場體系。變一個平臺競爭為多個平臺競爭，使建筑業形成比較合理的組織結構。

（二）強制招標，大力推行公開招標

1、加強建筑工程招標投標管理，是建立公開、公正、平等競爭的

2、大力倡導和推行公開招標制度，可以提高招投標質量，完善市場運行機制，提高有形建筑市場管理水平的重要措施。

（三）加強建筑工程“控標線”的管理

加強“控標線”編制的科學性?！翱貥司€”即招標項目的最高限價，它作為建筑工程招標前建設單位的唯一的經濟資料，它包含工程預算各項成本組成和工料機正常消耗、造價管理部門頒布的政策性調整、市場價格因素調整的幅度等，是建設單位控制投資的依據。合理的低價中標如果沒有“控標線”的約束，何談低價中標的合理性。所以加強“控標線”編制的科學性、合理性，招標單位編制工程量清單及“控標線”的人員必須具備相應的專業技術資格，掌握編制工程量清單及“控標線”所具備的專業技術知識，嚴格遵守工程造價的各項規定，嚴格禁止各種形式的壓級壓價和高估冒算。對于一些主要建筑材料的可調整價格，一定要經過周密的市場調查。

（四）加強分包，轉包的管理

在某些建筑工程承包中，承包方通過招標將工程攬到手以后再分包出去，因此，轉包、違法分包等不法行為時有發生。這一環節管理漏洞的存在，不僅成為影響建設質量的重要原因，也為腐敗行為的產生提供了空間。國家已經重視建筑工程中的分包、轉包問題，決定下大力氣解決這一難題。加強建筑工程分包，轉包的管理。

（五）政企分開，打破壟斷，建立招標投標統一大市場

由于壟斷和保護，挫傷了廣大優秀企業的積極性，卻保護了落后，滋生了一些企業的惰性和依賴心理，不愿進入市場按市場的規律辦事。久之，造成市場意識淡漠。打破目前存在的部門壟斷和地方封鎖格局，為發展社會主義市場經濟創造公平競爭的良好環境。根據《招標投標法》第六條規定，說明招標投標活動，不受地區、行業的限制，應給予所有潛在投標人以平等的競爭機會。對投標人的資格審查條件也應當一視同仁，不能因地域不同、隸屬關系不同等而有所歧視。要防止以推行招標投標為名強化地方保護主義和行業壟斷,建立招標投標統一大市場。

（六）完善法律法規，加大執法力度

1、修改完善法律法規

《招標投標法》是整個招投標領域的基本法，一切有關招標投標的法規和規范性文件都必須與《招標投標法》相一致。而在我實際工作中，看到一些地方上關于規范招標投標行為的法規，它們的出臺日期早于《招標投標法》的通過日期（即1999年8月30日之前），也就是說它是在《招標投標法》實施以前用于規范招標投標行為的準繩，但是上面的有些規定是與《招標投標法》規定相違背的，還沒有修改過來，這為今后的管理帶來麻煩。更有些部門和地方在《招標投標法》實施后制定的有關招標投標的法規、規章和規范性文件，與法律規定還是不盡一致，嚴重影響法律的統一和權威。建立社會主義市場經濟體制，必須堅持法制的統一。在尊重法律最高權威的前提下，各類市場行為應服從統一的法律規則，法律規則之間也不能相互抵觸。《立法法》的實施進一步明確了法制統一的原則。因此，建議各部門、各地方要在深刻領會《招標投標法》的基礎上，做好有關招標、投標法規的清理工作，抓緊修改與《招標投標法》不一致的內容。各部門、各地方要樹立全國一盤棋觀念，自覺維護法制統一，處理好全局利益與局部利益、上位法與下位法的關系。同時也希望各有關立法、執法單位和部門，認真落實法規備案制度，加強對這項工作的監督。

2、利用計算機網絡增加招投標的透明度

計算機網絡的迅速發展使這個問題變得容易起來。要求招標人將招標公告、委托的招標代理機構、招標文件、評標報告、招標投標情況的書面報告送有關部門備案，并將備案材料通過網絡公布出來，使招投標的整個過程全部暴露在陽光之下，接受公眾的評判。使行政監督、社會監督、競爭對手的監督這三種監督一起來監督招標投標。行政監督的權威、社會監督的廣泛、競爭對手監督的有效，構成一張強大的陽光監督網，使招標投標的不法、腐敗行為無所遁形。

3、加大執法力度

要加大執法力度，對必須進行招標的項目不招標和以其他各種方式規避招標，搞“假招標”、“暗箱操作”等違法行為，要依法懲處；對違法限制或者排斥本地區、本系統外的法人或者其他組織參加投標的行為，要堅決糾正。通過他們的努力為建筑招投標創造一個實現“三公”和擇優的良好環境。

4、發動社會各界力量，監督招投標過程

堅持推行群眾監督、行政監督、法律監督和輿論監督。同時建設行政主管部門還可與紀檢監察、金融等相關部門緊密配合，建立聯席辦公制度，形成上下結合、條塊結合、場內場外結合的監督網絡體系，推動建設市場公開、公平、公正機制的建立。

建筑市場是社會主義市場體系中一個重要組成部分。建筑工程招投標是建筑市場管理的重要手段之一，在建筑市場產品交易的全過程中，招投標對維護承發包雙方的合法權益起到了保證作用。對建筑市場主體行為的制約，是規范招投標活動的關鍵，是治理整頓，培育發展建筑市場的中心環節。我們要通過認真貫徹《招標投標法》嚴格招標、投標程序，將建筑工程建設活動的各個環節置于公開、透明的環境之中，制約建筑市場主體的行為，加大管理力度，有機地深化建筑市場改革，規范市場主體及其行為，使建筑工程招投標活動更加規范，逐步建立起統一開放、競爭有序的社會主義建筑市場。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.101