淺析消防應急救援預案的編制原則

張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

淺析消防應急救援預案的編制原則

張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

現在階段，消防部隊承擔著越來越重的滅火和應急救援任務，為了能更好地履行職責，需要提前制定預案。本文借鑒突發事件應急管理的基礎理論，結合消防部隊實際，對消防應急救援預案的編制原則進行了探討。

消防；應急救援預案；原則

近幾年，我國各種自然災害及事故頻繁發生，2008年初南方爆發了冰凍雨雪災害，同年又發生了“5.12”汶川特大地震，2010年7月27日，大連新港油庫發生爆炸，8月7日，特大泥石流襲擊甘肅舟曲。這些突發事件和事故造成了巨大的生命和財產損失，嚴重威脅著全社會的穩定與發展。消防部隊擔負著滅火和搶險救援任務，為了能更好地履行職責，應完善應急救援體系建設，而其中應急救援預案的制定起著至關重要的作用，對其制定原則進行探討具有重要意義。

一 規范的突發事件應急救援預案特點

預案是在搜集相關信息、分析其后果以及應急能力的基礎上，針對可能發生的突發事件而提前制定的計劃。一個好的預案可以使救援行動事半功倍，而一個不科學的預案則可能導致行動的失敗。規范的、科學的突發事件應急救援預案應該具有以下特點[1]

（一）科學性:突發事件應急預案的制定必須建立在科學研究的基礎之上。

（二）全面性:應包括所有潛在的突發事件，即使是發生概率很低的突發事件，應涉及突發公共事件處理的所有利益關系者，應跨越突發事件管理的整個過程，包括事前、事中和事后。

（三）簡潔性:語言簡潔，容易理解。

（四）詳盡性:突發事件應急預案內容應盡量具體，各項職責應具體到“誰來做、做什么、如何做”的程度。

（五）適用性和可操作性:在關鍵時刻能夠發揮出巨大作用，是編制突發事件應急預案的關鍵。

（六）預案與其他計劃類文種不同的特點:具體任務明確，內容詳細系統，措施行之有效。

上述預案的特點也可以籠統歸納為突發事件應急預案的預見性、應急性、系統性、可操作性。

二 突發事件預案制定的基本原則

近幾年，國內許多政府機構相繼制定了突發事件應急預案，體現了各級政府對突發事件應急管理的充分重視。這些預案的制定成功借鑒了國外制訂應急預案的一些經驗，總結了以往一些應對突發事件的經驗和教訓，具有明顯的可行性與創新性。消防部隊也根據其自身職責，制定了突發事件應急預案，但是一些應急預案還或多或少存在一些需要改進和完善的地方，例如關于在法律、法規層面上對應急預案的重要性與強制性的說明、機構與部門內處理危機的組織體系構成、應對突發事件的專門人員的培訓及其相應職責的規定等。這些問題的存在，會造成消防部隊在按預案進行行動時困難重重。為使應急救援行動能順利開展，消防部隊在制定預案時應嚴格遵守以下原則：

（一） 立法原則

所謂立法原則是指突發事件的應急預案需要通過立法的形式來確定其重要性和強制性，對于沒有立法權的公共組織也要將本組織的應急預案制度化，使其融入組織的發展戰略之中，這也是應急預案所具有的戰略性、系統性、長期性、強制性的要求。

重特大的突發事件是影響全局和社會公眾根本利益的嚴重事件，直接影響政府施政目標的實現，涉及社會范圍的根本利益，所以應該從戰略高度看待應急預案的制定；區域性應急預案是影響該地方社會的統一行為，應該由政府權威部門出面組織制定區域總體應急預案，并要求所有涉及社會公眾利益或對社會整體有影響的部門、機構、組織、影響國計民生的重要企業根據地方政府總體預案的要求制定各自的子預案。這一點也需要以立法形式做出規定，以期構成有效的上下呼應層層落實的區域性應急預案系統，這是應急預案系統性的體現；社會中非穩定因素的存在是一個長期的現象，自然災害、技術事故又具有多發性和長期性，這決定了制定與修改應急預案是政府機構與公共組織的長期行為，不是一時一事的臨時措施，必須保證其長期有效性，所以應該以立法形式做出規定[2]。

消防部隊是社會應急救援的主力軍，也是預案的具體實施者，因此，消防部隊制定的預案應當作為應急預案的主體。消防部隊沒有立法權力，為保證制定的預案具有戰略性、系統性、長期性、強制性，在制定預案后，要聯系政府機構或公共組織，應將其融入法律體系或基本組織制度當中。具體來說，公安部部消防局制定的全國性應急預案可提交全國人大進行立法，各省總隊制定的省級應急預案可提交省級人大進行立法，支隊或大隊制定的本區域應急預案可提交當地人大進行立法，或以政府令的形式進行頒布。

（二） 建立統一應急反應系統和設立統一指揮中心的原則

突發事件應急預案要對處理突發事件的組織機構做出具體明確的規定，建立統一的突發事件應對系統與指揮中心，以統一指揮應急管理的全過程。這樣可以保證應急反應系統的高效協同與快速反應。

突發事件具有緊急性和突發性，面臨巨大的時間壓力是應急決策的主要特征之一。這就要求高度的集中指揮，以便實現快速反應。危機的處理越早越好，防止危機的擴散和升級，減少其造成的危害和損失。單一的組織結構避免了浪費在多系統指揮的各個指揮系統之間橫向溝通協調的時間，能夠快速有效地做出反應。

突發事件的應對需要調用大量的資源，而資源的絕對匱乏是應急決策面臨的又一主要特征。這也要求消防部門在制定預案時必須強化統一指揮原則，以提高資源使用效率，統一指揮資源的調動，避免不同部門或局部之間爭奪資源的沖突和局部過激反應造成資源使用的浪費。為了有條不紊地解決突發事件，就要從全局的層面上抓住關鍵環節，并分清輕重緩急，避免分散指揮可能造成的各自為中心、只見局部不顧全局的局面，從而可以集中優勢資源抓住關鍵環節、解決最緊急的問題。應急狀態下必須要有一個強有力的統一指揮的組織機構來協調和決策。統一的指揮系統針對突發事件具有全權決策的權力，通過明確劃分權利與責任，規定不同組織層次和部門、崗位其相應的工作與職責，有于分工明確、責權到位，有利于事件的處理環環相扣，流程順暢，同時也避免了出題時相互推諉，逃避責任。

（三） 突發事件分級原則

不同的突發事件需要采取不同方式的處置辦法和反應度，同時也需要由不同層級、類型的指揮機構來統一指揮和為其設定相應的動員權，這些都應該在消防應急預案中做出明確的界定，這種界定的方法就是在預案中對突發事件進行分級。突發事件有不同的分級方式，筆者認為，可根據事件的種類和危險性進行分級，也可按照需要實現的目標的不同進行分級。

第一種分級方式，消防部隊可按照轄區內的重大危險源種類和危險性分級，重大危險源主要分為危險化學品、建筑堆垛、交通運輸、其他（包括地震、水災、臺風、泥石流等）。通過對本轄區范圍內重大危險源的調查，針對重大危險源制作類型預案，明確最大、最危險的作戰對象在哪里，以指導此類危險源的搶險救援，在預案中要對消防部隊的人員、裝備、器材、藥劑等做出合理的安排部署[3]。

第二種分級方式，根據實現的目標進行分級。突發事件應急管理涉及多方面利益，應急決策就不可避免的需要在多個目標、多種利益中進行選擇，出現確保主要目標、舍棄次要目標的局面。為實現快速與準確決策，在應急預案中需要針對可能涉及的多種利益與目標實現做出明確的序，對政府和社會所確認的核心價值做出明確的界定，并制定出確保核心價值的措施。在突發事件的處理過程中應將群眾利益放在首位，這既是政工作的宗旨，也是處理突發事件的原則。而群眾利益中最重要、最根本的就是公眾的生命安全，所以消防部門在處理突發事件時必須把保護公眾的生命安全確立為其核心價值，優先得到保護。在應急預案中，要安排充足的力量確保公眾生命安全。確保首要目標得帶保護后，再根據目標的序列，依次做出力量的安排和部署。

（四） 建立專業化的應急隊伍和適度動員原則

范圍較大的危機常常需要動員部分相關公眾撤離、配合與參與，而且在應對大規模災害、技術事故時，消防部門通常也需要在緊急狀態下動員與征用部分民間的設備、物質資源。根據突發事件的類型與危害確定適度的動員范圍、時機和程度也是突發事件應對預案所要涉及的內容。這些就構成了應急預案的專業化與適時、適度動員的原則。

突發事件發生的情景多種多樣，作為處理突發事件的專門隊伍，消防部門必須具備相應的專業技術知識，清楚處理危機時所肩負的責任，通過專門的培訓和演習累積處置危機的經驗，能夠在真正的危機到來之時應付自如。建立專業化應急隊伍并非一定全都是設立專職化隊伍，而是以消防為主體，在城市的治安、交通、急救、工程搶險等職能隊伍的基礎上結合民兵、志愿者組織的配合，在他們平時的業務職能上增加應對危機事件的職責，并加以培訓和演練而成。這需要應急預案明確相關隊伍的職責和制定培訓演練的標準。

突發事件的性質、涉及的范圍以及影響和危害的程度決定了在某些情況下應對突發事件必須動員社會公眾的配合、參與和征用民間資源。結合應急預案分級原則所界定的危機等級，何種情況下應該動員部分公眾，何種情況下可以征用民間資源，要根據政府組織和當地社會的實際情況在應急預案中事先設定。

三 應急預案的落實與完善

（一） 應急預案之間的相互銜接

由于我國原來所制定和發布的各項應急預案部門色彩濃厚，隨著我國應急預案框架體系初步建立，不同預案之間勢必存在一些不協調甚至相互矛盾的地方。一方面，已經制訂修訂的各部門應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間都需要進行協調，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協調和銜接。另一方面，相關法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應急預案編制中，出現了現有法律不完善或沒有法律的問題，一些預案暫時代替了法律的空白。消防部門在制定預案時一定要注意上述問題，加強溝通，做好預案之間的相互銜接。

（二） 各地區、各部門之間協調與平衡

當前，我國各地區、各部門之間在預案的編制、執行和管理方面很不協調與平衡，工作相對比較落后的地區，由于存在更多的風險和隱患，因此特別需要加強應急管理和編制預案。為此，應急預案框架體系建設下一步一定要完善各類應急預案，從而最終形成《橫向到邊、縱向到底》的預案體系。

（三） 預案的執行和管理

應急預案不是萬能的，應急管理也不能以不變的預案應萬變的突發事件，因此，需要加強應急預案的指導性、科學性和可操作性。應急規劃及預案只能適用特定的情境，不能隨意普適化，此外，規劃及預案本身并不能自動發揮作用，要受其制定水平和執行能力高低的影響。為此，應急預案需要在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。一方面，要在平時做好培訓、演練、隊伍建設、宣傳教育和應急信息平臺、指揮平臺建設等準備工作，不斷提高消防指揮和救援人員應急管理水平和專業技能，提高預案的執行力。另一方面，抓好以預防、避險、自救、互救、減災等為主要內容的面向全社會的宣傳、教育和培訓工作，不斷增強公眾的突發事件防范意識和應急管理技能。

[1]記雷,池宏.突發事件應急管理[M].北京:高等教育出版社.2006

[2]盧濤.應對突發事件能力[M].北京:人民出版社.2005

[3]朱力平.公安消防部隊滅火救援預案體系預研[J].消防科學與技術.2009, 28(2):73-76

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.089