我國大城市交通擁堵成因及治理策略分析

彭軍 王江鋒 王娜

1、中國新興建設開發總公司，北京 100039；2、北京交通大學交通運輸學院，北京 100044；3、北京大學中國產業發展研究中心，北京 100871

我國大城市交通擁堵成因及治理策略分析

彭軍1王江鋒2王娜3

1、中國新興建設開發總公司，北京 100039；2、北京交通大學交通運輸學院，北京 100044；3、北京大學中國產業發展研究中心，北京 100871

針對我國大城市交通擁堵日益蔓延現狀，選擇三個代表城市從不同角度分析了交通擁堵形成原因，并對比分析其采取的治堵策略。首先從城市規劃、交通供需、公共交通、出行方式、靜態交通和管理水平等方面，分析造成我國大城市交通擁堵的原因；結合目前北京、廣州、上海相繼出臺的治堵策略，從增加交通供給、交通需求管理和交通管理制度三個方面，對三個城市的治堵策略進行了比較；最后，通過分析國外典型城市的交通擁堵治理措施，給出了一些緩解交通擁堵的相應對策，為我國大城市解決交通擁堵問題提供借鑒。

城市交通；交通擁擠；治理策略；成因

Urban Transportation; Traffic Congestion; Corresponding Strategies; Forming Reasons

引言

緩解交通擁堵是保障和促進經濟社會發展、改善民生的必然要求，也是政府必須履行的重要職責。國家中長期科學與技術發展規劃綱要（2006-2020），提出了“發展一個體系，即現代綜合交通體系，解決三大熱點問題，即解決減少交通能源消耗與環境污染問題、解決交通安全問題、緩解大城市交通擁堵問題”[1]。目前，我國大城市面臨日益嚴重的交通擁堵問題，已經影響到城市的整體發展水平，緩解交通擁堵刻不容緩。北京、廣州等大城市針對交通擁堵相繼出臺了治理方案，上?！笆濉币巹澮蔡岢隽讼鄳闹味路桨竅2～4]。

本文將以北京、廣州、上海三個大城市為例，分析造成我國大城市交通擁堵的原因，在此基礎上介紹目前我國大城市采取的交通治堵對策，然后借鑒國外大城市交通擁堵治理策略，提出一些我國大城市交通擁堵治理的對策作為參考。

1 交通現狀及擁堵原因

1.1 城市規劃與交通規劃不協調

根據城市總體規劃對城市性質的定位，應協調城市各規劃區域與交通之間的關系，避免造成局部負荷過重[5]。北京、上海、廣州三城市交通擁堵問題是由多種因素共同作用的結果，其中一個重要因素是城市規劃者對于城市的功能定位缺乏一個系統、科學、前瞻性的考慮。

像北京采取單中心、攤大餅的城市擴張模式，主要商務區、金融區和行政區都集中于三環以內，形成典型潮汐式交通出行，二環路內的面積僅占市區總面積的6 %，卻集中了全市機動車交通量的30%。從上海市道路網運行現狀來看，占中心區道路長度22%的主干路網承擔了該區域總流量的69%，流量過于集中造成了主要道路的擁阻。由于路幅較狹窄、容量有限、斷頭路等原因，占中心區道路長度64%以上的支小道路系統，所承擔的交通流量卻不到25%，交通流量在道路空間分布上存在明顯不均衡。由于各種限制，廣州沒有按照自然條件、地理位置將城市生活區、辦公區、商業區、工業區和交通樞紐區等功能區進行合理布局，隨著交通量的增加，路面交通的不合理性分布逐漸顯現，諸如天河中心區等區域道路易引發嚴重交通擁堵。

1.2 交通供需矛盾日益加劇

隨著近幾年我國大城市經濟的快速發展，機動車擁有量迅速增加，交通供需矛盾日益突出，加劇了城市道路的擁堵程度。特別是大城市中心區小汽車無序發展、過度使用，使中心區的道路網經常處于超負荷狀態，加劇了大城市交通擁堵的嚴重程度。近15年來，北京汽車保有量每年平均遞增率超過15%，個別年份甚至接近20%，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2%和3.7%，致使交通需求，特別是小汽車交通需求與市區路網總容量之間的缺口日益擴大。圖1給出了2000～2009年北京、上海、廣州三城市機動車增長情況。

圖1 2000—2009年北京、上海、廣州三城市機動車增長情況

1.3 公共交通發展滯后

我國早在2005年就確立了“優先發展公共交通”政策，但在實踐中公交優先發展戰略沒有得到全面落實。城市公共交通發展總體滯后的局面還沒有得到根本轉變，尚未確立公共交通在城市交通系統中的主體地位，軌道交通、BRT等大容量、快速公共交通建設滯后，致使小汽車成為居民出行的主要方式，加劇了道路的擁堵。

在北京，早晚高峰時段公交車行駛的平均速度慢則12～13公里/小時，快則17～18公里/小時，而地鐵車廂內人員非常擁擠，嚴重影響了公共交通的服務水平。上海、廣州的情況也相類似，在上海中心城區“三縱三橫”路網高峰時段公交車平均車速為16公里/小時，最慢車速僅為12公里/小時，而廣州高峰期公交平均時速為11～13公里/小時[6]。

1.4 城市交通出行方式不合理

政府應積極引導和調節居民的出行方式，通過價格杠桿、服務水平等調節居民出行方式比例。近年來我國大城市居民出行方式由過去以步行、自行車為主轉向以小汽車出行為主，公共交通受到小汽車交通的挑戰，導致交通出行結構呈現不合理性。表1給出了2005～2010年北京市交通出行方式比例變化情況，小汽車出行比例持續增加，2010年上半年出行比例為24.2%，而2015年北京市規劃小汽車出行比例控制在25%以內。

表1 2005——2010年北京市交通出行方式比例

同樣，上海提出2015年中心城公共交通出行方式比例從35%提高到45%，基本實現中心城高峰時段90%市民公共交通出行在1小時內完成，基本滿足日均約5900萬人次出行總量的交通需求[7]。廣州也積極落實“公交優先”戰略，從“財政優先、用地優先、路權優先、信號優先”等四方面積極建設“公交都市”，到2013年公共交通出行比例達到35%，到2015年力爭達到42%[8]。

1.5 靜態交通容量不足

近年來，大城市機動車擁有量急劇增加，而停車資源供應不足、分布不均，導致中心城區的停車難問題日益顯現出來。據國際經驗，停車泊位應達到機動車保有量的1.1～1.2倍，以北京市為例，按機動車保有量400萬輛計算，停車泊位應達到440～480萬個才能滿足基本需求。但許多城市遠遠不能達到此標準，使得大量車輛被迫停靠在公共道路上，使原本不足的道路面積更難以滿足車輛流動的需要，降低了道路的通行能力，造成了交通擁堵。

截止2009年底，北京私人小汽車同比增長23.1%，相對小汽車的增長，停車泊位增長速度緩慢。以經營性停車場為例，2009年底共有經營性停車場5274個，經營性停車泊位127.8萬個，同比增長15%[9]。同樣，上海、廣州也同樣面臨著停車位緊缺的情況。

2 交通擁堵治理對策

北京、廣州、上海都發布了治堵策略，都體現了“建”“管”“限”的思想。下面從交通供給、交通需求管理和交通管理制度三個方面對三個城市的治堵策略進行比較。

2.1 增加交通供給

單純靠增加道路來解決交通問題是無效的，新建的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。增加供給模式并不是單純地增加道路來解決交通問題，應結合城市交通路網存在缺陷，調整城市交通結構和完善交通管理方式，有效利用道路資源來緩解交通擁堵[10]。在增加交通供給方面，表2給出了三個城市采取的相關治堵對策。

由表2可以看出，三個城市都規劃了路網、停車場等基礎交通設施的建設，提出了建立智能交通系，利用先進的交通管理手段來治理交通擁堵。北京、廣州側重于整合現有交通管理資源，完善路網建設來增加通行能力。

2.2 采取交通需求管理

20世紀70年代至80年代，交通管理逐步成為解決城市交通問題的主要手段，而交通需求管理也在此期間逐步發展起來。交通需求管理的核心是要通過誘導人們的出行方式來緩解城市交通擁擠的矛盾。在交通需求管理方面，表3給出了三個城市采取的相關治堵對策。

由表4可以看出，三個城市采取策略主要目的就是控制小汽車增長速度，提高公共交通出行比例，調節擁堵路段通行權等。上海、廣州側重于利用經濟手段來取得上述目的，而北京更側重于管理手段。

2.3 完善交通管理制度

我國城市交通涉及的法規主要有《城市規劃法》和《道路交通安全法》?！冻鞘幸巹澐ā酚糜谥笇С鞘薪ㄔO和交通規劃，其覆蓋面和深度還不夠，《道路交通安全法》在立法規則可實施性、適用范圍方面還需要不斷完善。在完善交通管理制度方面，表4給出了三個城市采取的相關治堵對策。

由表5可以看出，三個城市改變了以往以管理車輛為主的管理制度，采取了“以人為本”的管理策略，完善管理體制，加強對慢性交通的管理和服務。

3 國外交通擁堵治理及對我國的啟示

20世紀50年代以來，世界各國緩解交通擁堵的實踐表明，城市不能通過限制車輛增加、修建道路來從根本上解決交通擁堵問題，需通過采取多種治堵策略，例如降低小汽車出行比例、運營大容量高速公交系統、建設ATMS和ATIS等，發揮綜合效果來有效緩解交通擁堵程度，解決城市交通擁堵問題。表5給出了世界典型城市治堵所采取的措施，并進行了綜合概括。

通過表6給出的國外城市治理交通擁堵的措施，可為我國大城市的交通擁堵治理提供可借鑒的策略。

1）城市規劃與城市交通和諧統一。交通擁堵很多情況下是由城市規劃不合理造成的，行政區、商務區等過分集中。很多城市規劃的新區，忽視了教育、醫療、行政服務等優質公共資源的分配，為交通擁堵創造了條件。在城市規劃時，應合理配置公共資源，實現公共服務均等化，從根本上解決交通擁堵。

2）采取經濟手段治理交通擁堵。通過提高城市中心區的停車費、進城費、擁堵費，限制車輛進入城市中心區，減少中心區的交通擁堵。在某些經常性擁堵路段，對交通高峰時段行駛的車輛征收道路通行費。通過降低票價等經濟手段，引導人們更多的選擇公共交通出行方式。

3）大力發展城市公共交通。優先安排公共交通基礎設施建設，建立綠色安全、便捷快速的城市換乘體系等。實施不同程度的小汽車總量調控政策，引導小汽車合理使用，有效提高公共交通的出行比例。針對特大城市，大力發展大容量快速軌道交通、BRT等公共交通方式。

4）采取行政手段治理交通擁堵。推進公車制度改革，抑制單位車輛數量增加，以車輛補貼、班車等方式解決單位用車需要。對于城市中心區，采取限號方式減少車輛的進入，緩解交通擁堵的發生頻率和程度。

5）加強交通信息化智能化建設，建立ATIS系統平臺。加強公交信息綜合服務平臺建設，為合理出行提供信息，方便居民選擇出行方式。

4 結論

我國大城市交通擁堵治理是個系統工程，不僅需要增加道路的供給，還需從交通需求管理等多方面采取措施，才能有效解決交通擁堵問題。以人為本，綜合統籌實施優化交通結構、平衡需求調控、完善路網結構、優化交通組織、強化科技監管等措施，利用經濟手段、管理手段以及ITS技術，有效疏解城市中心區交通擁堵，實現我國大城市交通科學、和諧、可持續發展。

[1]中華人民共和國國務院. 國家中長期科學和技術發展規劃綱要[EB/OL]. 2011-2-4, http://www.gov.cn /jrzg/2006-02/09/ content_183787.htm

[2]首都之窗. 北京市人民政府關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/. 2011-2-4

[3]新華網. 廣州中心城區緩解交通擁堵方案討論稿出臺[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/.2011-2-4

[4]上海市交通運輸行業協會. 上海醞釀三管齊下破解交通擁堵難題[EB/OL]. http://www. shcti.cn/jtxh/index/index.asp.2011-2-4

[5]仇保興. 緩解北京市交通擁堵的難點與對策建議[J]. 城市管理與科技.2010,4:6-9

[6]中國廣州網. BRT昨開通 全程走BRT通道公交高峰時速翻倍[EB/OL]. http://www. guangzhou.gov.cn/node_2190/node_2222/ 2010/02/11/1265851763324301.shtml. 2011-2-4

[7]新浪網. 上海2015年中心城區公共交通出行比例將達45%[EB/OL]. http://news.sina. com.cn/c/2010-09-21/071421145322. shtml. 2010-9-21

[8]中新廣東網. 穗積極建設公交都市 2013年公交出行比例力爭達65%[EB/OL]. http:// news.mso.com.cn/717_2010guangzhouyayunhui/ 4582322.html.2011-01-11

[9]北京市交通委員會. 北京市“十二五”時期交通發展規劃[R]. 北京：北京市規劃委員會.2010:1-6

[10]徐東云. 城市交通擁堵城市交通擁堵治理模式及理論研究新進展[R]. 北京:北京交通大學.2007-1-10

Analysis on Urban Transportation Congestion and Corresponding Strategies in China

PENG Jun1, WANG Jiang feng2, WANG Na3
(1. China XinXing Construction&Development General Co., Beijing 100039, China; 2. School of Traffic and Transportation, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China; 3. China Industry Development Research Centre, Peking University, Beijing 100871, China)

Concerning the increasingly spreading urban traffic congestion in China, the forming reasons of traffic congestion is analyzed by choosing three representative cities from different perspectives, and the corresponding strategies are compared. Firstly, it analyses the causes of traffic congestion in big cities from the respect of city planning, transportation demand and supply, public transportation, traveling mode, static traffic and management level; Secondly, combining with present treatment strategies of Beijing, Guangzhou and Shanghai, it compares the corresponding strategies of traffic congestion of three cities from three aspects, which are increasing traffic supply, traffic demand management and traffic management system; Finally, by analyzing foreign typical urban traffic congestion control measures, it offers some corresponding countermeasures for the traffic congestion for the big cities of China, which provides references for solving the problem of traffic congestion.

U121

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.139

“十一五”國家科技支撐項目（2006BAG01A01，2007BAK35B06）；中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助（2009JBM055）

彭軍(1979-)，男，湖北人，工程師，主要研究方向：交通管理、道路設計。