促進我國海洋經濟發展的財政政策分析

王曉惠

（國家海洋信息中心，天津 300171）

海洋經濟是指開發、利用和保護海洋的各類產業活動，以及與之相關聯活動的總和。隨著國民經濟的不斷發展和國民經濟門類的不斷增加，海洋經濟的內涵和外延也在不斷的豐富和拓展，由最初的6個海洋產業發展到19個海洋產業，涉及國民經濟全部20個門類。進入新世紀以來，我國海洋經濟呈現出快速發展的局面，海洋經濟綜合實力顯著增強，海洋產業結構優化，海洋基礎設施明顯加強，海洋經濟已經成為國民經濟的重要組成部分。

1 海洋經濟發展現狀

1.1 海洋經濟在國民經濟中的地位日益提高

2010年，我國海洋生產總值達到38 439億元，是“十五”期初四倍多，海洋生產總值占國內生產總值的比重已接近10%。 “十一五”期間我國海洋經濟年均增長速度13.5%，高于同期國民經濟增長速度。在海洋經濟快速發展的同時，為沿海地區創造了數以千萬計的就業崗位，2010年全國新增涉海就業80萬人，涉海就業人員總規模達到3 350萬人。

1.2 海洋產業結構發生積極變化

通過海洋科技創新，海洋資源的開發和利用在深度和廣度上不斷拓展，海洋產業結構不斷優化，海洋經濟三次產業結構已由2001年的7∶44∶49調整為2010年的5∶47∶48。以海水增養殖業、海洋水產品深加工業、海鹽精細加工業等為代表的海洋傳統產業的升級改造力度不斷加大；以海洋生物醫藥、海水綜合利用、海洋能利用和其它海洋高新技術產業為代表的一批新興海洋產業迅速崛起，部分新興海洋產業逐步形成規模，產業化進程進一步加快。另外，我國部分海洋產業在國際上也發揮著舉足輕重的作用。我國海鹽產量多年位居世界第一；沿海20個港口的貨物吞吐量超過億噸，其中上海港貨物吞吐量連續五年位居全球第一；2010年造船完工量位居世界第一。

1.3 海洋經濟區域布局基本形成

隨著國家“東部率先發展”戰略和區域發展戰略的深入實施，區域海洋經濟發展規模不斷擴大，區域經濟社會發展格局已經基本形成。以環渤海、長江三角洲和珠江三角洲地區為代表的區域海洋經濟發展迅速，2010年三大海洋經濟區海洋生產總值之和約占全國海洋生產總值的87.5%。從遼寧沿海經濟帶、天津濱海新區、山東半島藍色經濟區、江蘇沿海地區、長三角經濟區、福建海峽西岸經濟區，到珠三角經濟區、廣西北部灣經濟區和海南國際旅游島自北向南構成的沿海經濟區域布局已經基本形成，為實現“東部率先發展”戰略目標奠定了堅實基礎。

2 大力發展海洋經濟的必要性

2.1 海洋具有重要的戰略地位，發展海洋經濟

是我國全面建設小康社會的必然抉擇

海洋是人類生存和發展的基本環境和重要資源，是世界各國進入全球經濟體系的重要橋梁。縱觀歷史，世界強國的崛起，無一不始于海洋；俯瞰今朝，我國作為正在崛起的大國，在海洋上有廣泛的利益和權利，國家的振興和經濟社會的可持續發展越來越多地依賴海洋。當前，我國國際貿易貨物運輸總量的85%通過海上運輸完成，世界航運市場19%的大宗貨物運往我國，22%的出口集裝箱來自我國，我國商船隊的航跡遍布世界1 200多個港口，我國已經成為依賴海洋通道的外向型經濟大國。在經濟全球化、世界多極化的新時代，實現全面建設小康社會戰略目標和民族復興大業，必須樹立走向海洋的民族意識，確立建設海洋強國的遠景戰略目標，大力發展海洋經濟，以海富國，以海強國，這是歷史的經驗，也是現實的抉擇。

2.2 海洋具有重要的資源和空間優勢，發展海洋經濟是緩解資源瓶頸和空間制約的重要保障

（1）發展海洋經濟緩解了資源瓶頸的制約。海洋為國民經濟和社會發展提供了廣闊的空間和豐富的資源，目前我國每年圍填海面積已達120～150 km2，海洋水產品年產量達 2 000多萬t，石油產量增長的一半來自海洋，海水日淡化能力已達24萬t，年冷卻用海水量已達500億m3。展望“十二五”期間，海洋將在拓展發展空間、保障能源和食品供給、解決沿海地區淡水短缺以及提供優質生活、休閑場所等方面發揮更加重要的作用。

（2）發展海洋經濟助推了東部率先發展戰略的實施。依托海洋區位優勢，沿海地區“3+N”的經濟發展格局基本形成。 “十二五”期間，加快發展海洋經濟，有利于通過海洋的牽引與輻射作用，促進區域統籌協調發展，推進區域海洋產業集群化、規模化，將沿海地區打造為我國參與經濟全球化競爭的戰略區域，為東部率先發展戰略實施提供持續的動力來源。

（3）發展海洋經濟加快了戰略性新興產業的發展。2010年10月國務院發布了“關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定”，預示著戰略性新興產業將成為“十二五”期間國民經濟發展的重點領域。大力發展海洋經濟，加快培育海洋生物、海水利用、海洋能和深海資源開發、海洋新材料、高端船舶及海洋工程裝備制造、海洋現代服務等戰略性新興產業，將在高起點建設現代產業體系，推動產業結構升級和經濟發展方式轉變，搶占經濟和科技競爭制高點，提升我國在全球競爭中的地位等方面發揮重要作用。

2.3 海洋具有重要的區位條件，發展海洋經濟

是保障我國海上利益和權利的重要手段

海洋經濟是沿海國家乃至世界經濟的重要組成部分，培育海洋產業、發展海洋經濟已經成為緩解陸域資源和能源短缺的首選領域。新世紀以來，世界發達海洋國家和區域紛紛制定海洋可持續發展戰略和政策，并將海洋戰略提升為國家戰略。例如日本將海洋納入國家大戰略和全球視野，在理念上促進日本從“島國”到“海洋大國”的轉變；以韓國、澳大利亞為代表的國家，提出以發展海洋產業為核心，實現海洋經濟發展戰略，韓國明確提出要“通過藍色革命”實現“增強國家海洋權利”的戰略目標。海洋大國美國和俄羅斯則提出以海洋經濟和海洋安全為核心的海洋戰略。當前世界主要海洋國家的海洋開發活動正向全方位推進，國際海域新一輪藍色圈地運動正在興起，國際海底和極地爭奪多足鼎立之勢悄然形成，以海洋資源開發與海洋空間爭奪為核心的海洋開發勢頭勢不可擋。 “海洋經濟是全球經濟”已經得到普遍認同，海洋產業及其相關經濟活動正得到世界各國的高度關注，發展海洋經濟已成為各國經濟戰略的重要組成部分。

3 海洋經濟發展中面臨的主要問題

3.1 海洋經濟發展方式轉變面臨較大壓力

我國海洋經濟結構升級和優化布局是海洋經濟發展方式轉變面臨的突出問題。主要表現在三方面：

（1）海洋產業結構趨同，開發布局欠合理。如在沿海地區規劃建設以鋼鐵、石化為主的新工業區，在港口地區建設大型石化和鋼鐵基地等，照此發展下去，區域性產業結構的趨同，重復建設與惡性競爭在所難免。

（2）海洋產業技術含量低，以科技為支撐的戰略性海洋新興產業規模小。盡管近些年我國新興海洋產業增速明顯，但規模不大。2010年，海洋生物醫藥、海水利用、海洋電力三個海洋高技術產業增加值占海洋生產總值比重不足0.3%。戰略性海洋新興產業尚未發展壯大，實現海洋經濟發展方式的根本轉變尚待時日。

（3）海洋資源開發不均衡的矛盾突出。以油氣資源開發為例，2010年我國海洋油氣產量首次超5 000多萬t，近十年間我國新增石油產量53%來自海洋，2010年這一比例逾80%，但是絕大部分來自近海海域，而遠海海域基本上還處于潛在開發狀態，特別是油氣資源豐富的南海海域，基本沒有涉足。

3.2 海洋科技對海洋經濟發展的支撐與引領作用有待加強

目前，我國海洋科技發展整體水平還不能適應國民經濟和社會發展的需要，海洋科技自主創新和成果轉化能力還不能滿足增強海洋能力拓展的戰略需求。據統計， “十一五”期間，我國海洋科技對海洋經濟的貢獻率為54.5%，但與發達國家海洋科技對海洋經濟發展70%的貢獻率仍有一定距離，科技成果轉化率也有待進一步提高。海洋開發的關鍵核心技術自主化程度不高，深海技術亟待突破，海洋高技術的引領作用和產業化水平仍較薄弱；海洋科技資源利用仍需增強和優化，高層次創新團隊和優秀技術人才隊伍建設亟待加強，海洋科技領域的重大國際合作研究能力亟待提升。

3.3 臨海（港）經濟發展亟需統籌規劃與協調

在經濟全球化的大背景下，人口和產業向沿海聚集是普遍趨勢，我國沿海地區已經成為人口、產業和經濟等要素高度聚集的區域。新一輪沿海地區發展規劃都將相關臨海產業列為重要發展方向，石化、鋼鐵、火電、核電、風電等臨海產業向沿海地區轉移和集聚的趨勢明顯。臨海產業的迅速發展，在加劇海岸帶地區行業用海矛盾的同時，也對沿海地區生產力合理布局、近岸海域環境保護和災害防范帶來一定的問題。具體體現在：①部分產業產能過剩，重復建設嚴重。近些年，許多內陸產業逐漸向沿海地區轉移，沿海產能比重逐年提高，但在產能轉移過程中并未對內陸產能進行同步的消減，造成產能過剩，如鋼鐵產能過剩；同時產能轉移和產業結構升級并未同步進行，從而造成低水平的重復建設；此外，還占用了大量的沿海土地資源。②臨海工業布局不合理，海洋環境污染嚴重。臨海工業距海近，對海洋環境造成的直接污染較大，大量工業項目帶來的工業粉塵、工業廢水、溫排水等對海洋生態環境造成不同程度的損害。內陸產業向沿海轉移過程中缺乏總體規劃，各個門類、不同規模、各排放標準的產業都布局在沿海，對海洋環境造成巨大壓力，中國各大水域的臨海產業均存在較大的布局性環境風險，沿海地區小煉油企業布局散亂、管理不善、環境治理落后、防范機制存在缺陷等問題，都將引起一定的環境污染。③臨海產業海洋災害的防范能力弱。近幾年，我國臨海產業是在臨海產業園區的快速建設中發展起來的，相同類型的產業集中度高，布局過于集中，對海洋災害的防范能力設計較弱，潛在的風險較大。

3.4 海洋經濟發展中缺乏針對性強的政策措施

目前國家在制定財政政策、貨幣政策、稅收政策等宏觀調控措施時還沒有把海洋經濟作為相對獨立的領域加以研究，在資本市場、期貨市場和價格形成機制等方面，海洋產業的優勢、作用和影響力還沒有充分體現出來。同時，現有海洋領域的各類財政政策、貨幣政策等政策著力點較為分散，缺乏系統性和協調性，對于解決海洋經濟領域各類問題針對性不強。特別是在財政政策方面，政策缺失、不合理或缺少配套實施細則等方面問題較為突出。主要表現在四方面：

（1）缺乏專門針對海洋高技術產業發展的財政政策。海洋高技術產業是國家的戰略性、基礎性產業，其研究與開發具有高投入、高風險性，僅靠私人企業個人力量難以抵御風險的沖擊，風險投資是促進海洋高新技術產業發展的一條重要渠道。當前在我國金融市場上針對海洋高新技術產業的風險投資機制還沒有建立起來的背景之下，通過政府的財政政策引導，如財政擔保政策或國債投入政策，對于帶動海洋高新技術產業的市場投資將發揮重要意義。

（2）財政補貼和稅收政策不夠合理。國外對海洋產業，特別是新能源產業制定了大量切實可行的財政補貼和稅收減免政策，如德國在2004年 《新能源法案》提出提高風電并網價格，并區分海上風電和陸地風電并網價格，海上風電的電價達到了13歐分·kW-1·h-1；美國政府2009年2月出臺的 《復蘇和再投資法案》，提出對2009年和2010年在役項目，以及2009年和2010年開工并在聯邦政府規定的稅務減免截止日期前投入運行的可再生能源項目，按項目建成價的30%由聯邦政府提供一次性現金補貼，對2012年年底前新投產的風電和封閉式生物質發電廠，以及2013年年底前投入運行的海洋和潮汐能等其他可再生能源，實施生產稅收抵免政策，以減免稅收的形式給與支持。

近年來我國海水利用、海洋電力等新興海洋產業發展較快，在緩解沿海地區水資源和能源壓力方面發揮了重要作用，但與國外相比，由于這些新興海洋產業缺乏適用的財政補貼和稅收減免政策，補貼和減免力度不強且政策執行力度不夠，造成生產成本遠高于同類產業，市場競爭力不強，制約了這些產業的迅速成長。

（3）財政預算支出結構不盡合理。隨著國家對海洋重視程度的提高，從總量上看，對海洋領域的預算支出在逐年增加，但是與對海洋資源環境保護、海洋防災減災、海洋觀測與調查、海洋科學研究等需求和國外相比仍存在較大差距。如美國能源部向各州能源效率項目以及新興清潔能源技術研制撥款7 700萬美元，其中有超過3 700萬美元的資金用于推動海洋波浪能、潮汐能、溫差能、洋流能等可再生能源的發展；新西蘭漁業和水產養殖部投資建立深海漁業和環境研究項目，每年項目經費達到1 170萬美元。

（4）缺乏專門為海洋資源與環境保護設置的稅種。目前，我國尚未在稅收制度上為海洋資源與環境保護專門設置稅種，主要通過相關稅種進行調節，包括增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅等稅種，缺少以海洋資源與環境保護為目的專項稅種，從而削弱了稅收保護海洋資源、控制環境污染的力度，限制了稅收在海洋生態環境保護方面的作用。海洋資源和環境是關系海洋經濟可持續發展的重大問題，需要從多個角度進行調節，可是我國目前只有少量的稅收規定分散于增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅等稅種中，而這些稅種設計之初對海洋資源和環境保護考慮的并不充分，缺乏針對性、系統性和前瞻性。

4 促進海洋經濟發展的財政政策建議

作為政府的重要經濟管理手段之一，財政政策在促進海洋經濟的發展中起到至關重要的作用。結合海洋經濟發展中存在的問題，分析提出了以下幾類財政政策手段，包括預算支出政策、國債投入政策、財政貼息政策、差別稅收政策、政府采購政策及財政擔保政策等政策建議。

4.1 財政預算支出政策

國家預算支出政策屬于典型的利用公共資金支持事業發展的范疇，因此所支持的事業必須具有公共產品性質或具有準公共產品性質，是單純依靠市場所不能解決的存在市場失靈的領域。海洋經濟具有高科技、高風險、高投入等特性，涉及的海洋科學研究、深海勘探開發、海洋觀測與調查、海洋環境保護、海洋防災減災等諸多領域都屬于公共事業范疇，需要政府財政來保障和支撐。面對近年來國內外海洋經濟的快速發展，我國政府在海洋事務公共服務領域的能力猶顯不足，為保障海洋經濟的持續健康發展，建議加大對海洋科學研究、海洋環境保護、海洋防災減災等公共事業的財政預算支出力度，逐步提高對貧困海島的財政轉移支付力度。

4.2 國債投入政策

國債投入一般重點投向基礎性產業，需要投資項目用以后的收入來分期償還。海洋經濟中的部分產業，如海洋工程建筑業、海洋交通運輸業等產業，屬于關系國計民生的基礎產業，具有資金投入巨大、建設和回收周期長等特性，建議啟用國債投入手段，在國家國債資金中預留一定比例，以支持和保障這類產業的發展。

4.3 財政貼息政策

財政貼息可以通過少量財政資金的投入，引導更多的社會資本投入到政府鼓勵的領域，一般適用于新建或技改項目，它代表了今后財政資金使用方式的改革方向，也是支持海洋經濟發展的一種非常有效的政策手段。海洋高技術產業①見 《海洋高技術產業分類》（HY/T 130-2010）。和戰略性海洋新興產業②主要包括海水淡化和綜合利用業、海洋生物工程產業、海洋可再生能源業、海洋新材料產業、海洋裝備制造業、深海戰略資源開發產業和海洋現代服務業等。是未來海洋經濟發展的重要增長點和戰略領域。建議今后新建項目通過財政貼息政策，以促進該類產業發展。此外，對海島基礎設施建設的投入，如海島交通、電力、水利等項目建設，要積極爭取財政貼息政策，吸引非政府性資金對海島經濟社會發展的投入。

4.4 財政補貼政策

財政補貼政策是國際上使用較為普遍的一種支持技術研發和示范推廣的政策手段。比如，英國所有用戶的電費中都包含有化石燃料稅，稅率為2.2%，用于可再生能源發電的補貼。法國則為技術的研究、開發和示范項目提供補貼。德國對包括住宅和工業在內的各個領域的生產和能效技術的研究、開發和示范提供補貼，最高可達投資的35%。挪威為技術革新和高效技術的研發提供補貼等。海水利用、海洋電力等新興海洋產業近年來快速發展，在一定程度上緩解了沿海地區水資源和能源的壓力，但由于運營成本高于同類產業，市場競爭力不強，建議國家對這類產業提供一定額度的財政補貼，支持并促進其健康發展。同時，對于從事深遠海開發與作業的產業，如遠洋漁業、遠洋運輸給予適當比例的財政補貼，鼓勵其向遠海發展，保障我國在深遠海的國家利益。

4.5 稅收優惠政策

一般而言，稅收優惠政策只適用于技術示范、降低成本階段以及大規模商業化的初期，通過稅收優惠政策支持特定產業，以幫助生產者降低成本，提高市場占有率，達到鼓勵或限制個別產業發展目的，以此配合政府的產業發展政策。海洋高技術產業和戰略性海洋新興產業是未來海洋經濟發展的重要增長點和戰略領域，針對目前普遍存在的技術成本過高、成果轉化能力與示范規模不足等問題，建議進一步提高這些產業的稅收優惠額度，促進海洋產業的健康發展。同時，針對鼓勵海島保護和開發的需要，對海島基礎設施建設給予一定的稅收優惠。

4.6 政府采購政策

納入政府采購目錄的產品與服務應該是技術已經相對成熟的階段，通過政府采購的激勵效應將促進產品開拓市場，使生產者大量生產以降低成本。在國家近年來可再生能源相關政策法規的激勵下，海水利用、海洋電力等新興海洋產業近年來快速發展，已初步進入了大規模商業化的階段。但是，受產品銷售價格、市場認知度以及其他市場因素的影響，產品的市場占有率仍較低。建議將部分新興海洋產業的產品（如海水淡化水）納入政府采購名錄，以政府購買的形式加大對這些產業的政策與資金的扶持力度。

4.7 財政擔保政策

財政擔保是應用風險投資的原理支持政府倡導的領域加快發展。海洋基礎性產業，如海洋新材料產業、裝備制造業等產業，通過創立國家風險創業基金的手段，直接推動該類產業投資發展。

4.8 生態補償政策

探索海洋生態補償機制，加大海洋生態修復建設，完善對海洋生態環境損失的利益補償。一方面，建立生態補償保證金制度。對我國正在開發或新建的海域使用項目，應建立以環境修復為重點的生態補償保證金制度。所有計劃使用海域的企業都必須交納一定數量的保證金，經過審核后才能取得開發的許可，保證金的數量應根據當年治理生態破壞的成本加以確定。保證金既可以在銀行開設生態修復賬戶進行上交，也可以通過地方環境部門征收后上繳國家。若企業未按規定履行生態補償義務，政府可動用保證金進行生態治理。另一方面，健全完善海洋生態環境價格機制和交易機制。充分發揮市場和政府的互補作用，在完善環境稅收制度的同時，逐步健全完善海洋生態環境價格機制、交易機制，建立公平、公開、公正的生態利益共享及相關責任分擔機制。