對國際投資領域中國家安全戰(zhàn)略的思考與建議

■ 高西慶

當前國際政治經濟格局正面臨著深刻變革，新世紀、新階段、新形勢下國家安全問題已經遠遠超出過去單純的政治、軍事、外交范疇，而涉及經濟、文化、科技、生態(tài)、信息等方方面面。其中經濟安全的重要性正隨著我國經濟體量的不斷壯大、對外投資的深度和廣度的迅速增加以及發(fā)達經濟體對我國警惕性的逐步加深而日益凸顯。自1998年亞洲金融危機和2008年全球性金融危機發(fā)生以來，陸續(xù)出現的索羅斯基金阻擊港幣、港股、港期貨、中信泰富外匯交易虧損、中航油、國儲銅投機虧損、中鐵建海外工程虧損、利比亞中資機構投資虧損等事件，廣為民眾關注；國內外“陰謀論”看法甚囂塵上。而我們無論從體制、機制還是應對措施上，均應當對此進一步予以關注、提高警覺。有鑒于此，本文試圖簡要論述國家財富安全與國家安全的關系、以及進入國際投資領域與保證國家財富安全的關系，并就在國際投資領域如何改善國家安全態(tài)勢提出三點建議。

國家財富安全是國家安全的重要組成部分

改革開放以來，我國經濟保持長期高速增長，從歷史上看是國家財富積累最快的時期。尤其自上世紀90年代以來，得益于稅制改革、外貿改革、金融改革和國有企業(yè)改革，國家財富增長的速度快于居民財富的增長速度，其中中央一級又快于地方一級，形成了巨大的積累。這主要體現在四個方面：一是年財政稅收已達8.31萬億（2010年），其增長速度高于GDP增速與居民收入增速。“十一五”期間，財政收入年均增長21.33%，而同期國內生產總值年均增長11.2%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入年均分別實際增長9.7%和8.9%；二是外匯盈余已超過3萬億美元（至2011年一季度），成為世界最大外匯儲備國；三是銀行業(yè)金融機構境內外合計本外幣資產總額已達101.2萬億元（至2011年一季度），居世界各國金融業(yè)首位；四是122家央企資產總值已達24.3萬億元，凈資產9.5萬億元，凈利潤8489.9億元（至2011年一季度）。

這筆巨大的國家財富是一把雙刃劍。積累一定的國家財富，一方面可以發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢；運用得當，可以起到彌補歷史欠賬、調節(jié)地區(qū)差距、縮小貧富差距、化解社會矛盾的作用，解決一些關乎國家、社會、民生全局的長遠問題。另一方面，如處理不當，就不僅會出現目前在國內一些領域里已被廣泛討論的“與民爭利”問題、在國際上已出現的“中國威脅論”問題，而且會在民智開啟的今天引起各方面廣泛持久的關注，將其增減視為對廣大人民群眾財產權的賦予或褫奪，進而影響民眾對政府的服務意愿、執(zhí)行能力及合法性的評議。事實上，相當一部分國家財富還并不是歷史積累的財產，而是一種潛在的未來負債。其中既有外匯儲備這樣的顯性負債，也有國有資產積累對已退休和將要退休職工養(yǎng)老的隱形負債，還有因歷史剪刀差所形成的對農村人口、中西部資源省份的基礎設施欠賬。

盡管對于國家財富應如何積累，保持何種合理規(guī)模，進而以何種方式進行分配，各方都有不同意見；然而現實是，在一個倡導問責、強調人民“幸福感”的信息社會里，國家財富已然以其巨無霸的身形呈現在了中國百姓的眼前。如何確保現有財富的安全，并在此基礎上管好用好這筆財富，也就日益成為了一個關乎國家長治久安、人心向背的敏感問題。稍有疏失，就可能被人鉆了空子，對國家財富造成直接重大損失；另一方面，也可能被國內外別有用心的人利用，造成“輿論圍觀”，甚至演化成群體事件，危及國家安全和改革開放以來得之不易的大好形勢。

進入國際投資領域是保證國家財富安全的重要手段

我國龐大的國家財富進入國際投資領域，存在涉及國家安全的風險因素。但是，在充分意識到此等風險因素和問題的情況下，我們應當肯定，進入國際投資領域是保證國家財富安全的不可或缺的重要手段。

第一，我們必須認識到財富的價值是相對的，特別是在今日符號貨幣、虛擬經濟日益坐大的世界上更是如此；而現有相當比例的國家財富是通過國際投資市場積累或參照而形成的。這是因為以任何一種流通貨幣幣值（如美元）來衡量的商品財產的價值都已在世界范圍內歷史地形成其今日之價格，而這一價格不僅由于各國國際貿易依存度日高，大量能源、資源、原材料、機械設備、高科技產品、日用品需要進出口，而且由于國際金融、資本市場的運轉而通過投資/投機者的持續(xù)博弈形成了其所謂“公認的”價值。因此，進入國際投資市場，有助于國家財富的價值在實體經濟和虛擬經濟兩方面都獲取主動性。第二，進入國際投資市場，有助于國家財富的價值得到認可與實現。從經驗上看，包括一些國有商業(yè)銀行、石油、電信企業(yè)在內的很多央企都先在境外上市，獲得國際投資者認可后再在國內證券市場發(fā)行上市。并且，國際投資市場約束形成的公司治理機制，為國企今后的財富積累所需的制度保障提供了有益的經驗和參考。第三，國際投資領域為我國經濟未來發(fā)展提供了更加廣闊的發(fā)揮經濟要素稟賦的場所。簡而言之，過去積累的財富需要在國際市場尋求保值增值的渠道，而國內經濟未來的發(fā)展又需要通過國際投資活動獲取其它國家的技術與資源。

我國企業(yè)進入國際投資市場時間并不長，但已經對投資市場潛在的復雜性及其險惡環(huán)境有了切身體會：投資交易產品多樣且時常變化，強大的投資交易對手林立，投資交易規(guī)則繁縟晦澀，可謂陷阱多多，稍不謹慎即滿盤皆輸。

特別地，作為在全球化時代以龐大國家財富迅速進入國際投資領域的新手，我們還不得不面臨多個“戰(zhàn)場”同時“作戰(zhàn)”的被動局面。

一是規(guī)則制定的被動性。現有國際投資交易市場與交易規(guī)則都是由歐美主要經濟體主導建立及制定的。不能否認，之所以有一些交易市場能歷經數百年依然具有很強的國際競爭力，得益于其主體交易規(guī)則有助于提高資源配置效率。但與此同時，其數百年間經歷的起起伏伏，也顯示出許多交易規(guī)則亦是政治妥協的產物，有些規(guī)則甚至僅僅為了那些具有先占位優(yōu)勢者的一己之私，而完全背離了市場經濟的原教旨。我們在微觀層面對各類金融產品復雜性的認識，并不會直接轉換為宏觀層面大道博弈的知識及能力。所以切不可沾沾自喜于一、兩場“戰(zhàn)斗”的勝利而對整個“戰(zhàn)爭”態(tài)勢視而不見。

二是被動卷入沖突的可能性。在經濟全球化的背景下，投資市場與產品相互滲透的程度及其復雜性增加；看似單純的投資行為可能同時牽扯到存在利益沖突的各方，以致被單純交易關系之外的某些其他方認為是損害其利益的行為從而采取反制措施。某一發(fā)達國家民用企業(yè)中的某些產品可能是另一國家軍用武器中的重要部件；多數新興市場國家的各類礦產品資源常常全部或部分掌握在某些發(fā)達國家企業(yè)手中；或者其運輸港口又為第三國所管控；許多新興市場國家現政府對我們較友好，但其媒體，甚至某些重要政府部門卻又掌握在對我們不友好的反對派手里。凡此種種，對我國企業(yè)大規(guī)模海外投資造成諸多掣肘。它告訴我們，在交易中常常無法只從商業(yè)角度考慮得失，我們不得不將政治、外交、民意甚至軍事等方方面面納入投資行為的通盤考慮之中，以降低被動卷入沖突的可能性。

三是中介機構資源的被動性。中介機構在投資環(huán)境的形成和投資項目的實施中扮演著重要角色。目前，國際投資領域內無論是相對獨立的評級機構，還是為交易雙方當事人服務的財務顧問、稅務顧問、法律顧問基本都由發(fā)達國家機構主宰。從大的經濟環(huán)境的角度看，存在著某些中介機構有意唱空中國概念的資產價值，從而威脅我國有財富安全環(huán)境的風險。此外，盡管許多國際性中介機構在正常的政經環(huán)境下對其中立性、專業(yè)性、非政治性的特點具有很強的保護意識并對此努力予以維護，但是如果其承辦的交易被認為涉及到其母國的國家安全（不論是否事實上的確涉及國家安全問題），對于中方投資者而言將可能始終存在一個此類掌握我方大量機密信息的外國中介機構在保密等要求上是否可靠的顧慮。

2008年爆發(fā)的國際金融危機進一步加劇了當前國際投資市場的復雜性。發(fā)達國家在此次金融危機中，無論是政府還是企業(yè)、個人，都經歷著痛苦的去杠桿化過程，試圖結束寅吃卯糧的歷史；補窟窿，緊消費；同時還要保穩(wěn)定，促就業(yè)；方方面面都需要錢，但卻又不愿意為吸引外資按照原有規(guī)則支付應有的對價。特別對于來自意識形態(tài)不同國家的國有資本（首當其沖就是中國），一些發(fā)達經濟體已經開始改變原有監(jiān)管態(tài)度，甚至嘗試改變交易規(guī)則。投資保護主義的抬頭，大大增加了未來投資的不確定性。

今明兩年，世界主要經濟體將先后步入大選年。出于國內政治需要，可以預期一些基礎薄弱的政黨為贏得大選會犧牲短期經濟利益作為執(zhí)政代價。我國企業(yè)海外投資外部環(huán)境及我國以外匯形式積累的大量財富的價值也將因此變得更不明朗。

在國際投資領域改善國家安全態(tài)勢的三點建議

我國國企和主權財富基金作為國際投資領域的新生力量，面對日趨復雜的國際投資環(huán)境，如何確保國家財富安全，并為我國經濟社會全面可持續(xù)發(fā)展提供助力，應該有所作為，而且大有可為。建議在國家層面考慮做好以下幾方面工作：

1.系統(tǒng)性認識國際投資領域的國家財富安全問題

國家財富通過國際投資實現保值增值，為國內經濟可持續(xù)發(fā)展服務是現實需要，但必須系統(tǒng)考慮其中的安全問題。這其中既包括單純的經濟安全，還應考慮潛在影響廣泛的政治、外交、軍事安全。投資者應全面評估投資活動產生的各種外部性。經濟領域的投資合作可能是你中有我、我中有你、互利共贏的局面；但如果涉及到國家安全，卻可能產生零和博弈的局面。因此，應將各類表面上看來互不相關的投資產品、方式、技術放到宏觀層面上來研究，將其中一些可能觸動全身的“一發(fā)”剖析出來，找到可能對之發(fā)生作用的各種可能性（政治、文化、宗教、民意、生態(tài)、信息、科技、軍事等）。由此有的放矢地做好準備、隨時應對。這樣的工作只能在中央一級進行。

2.系統(tǒng)性提高我國企、金融機構參與國際投資活動的自身能力

首先是要做到“知己”，找出應達到的目標與自身差距，系統(tǒng)而有針對性地提高自身的能力。“知己”的工作還尤其包括專業(yè)人員的培育和機制的完善，通過長期、細致、艱苦的工作建立自己的技術儲備和人才儲備。

其次要做到“知彼”。改革開放以來，中國吸引了大量外資，從別人的故事中我們可以吸取許多經驗和教訓。邁出頭一步總是最艱難的，我們應利用踏出的第一步，摸清情況，與投資接受國政府、議會、民間機構建立廣泛聯系，在全面掌握投資接受方相關信息的基礎上做出投資決策。在對外投資的同時，要利用好中國國內市場這個杠桿，用國內市場潛在的巨大機會，與對外投資行為相互呼應，以贏取有利的投資條款與條件。在國際層面，還應積極尋求合作，靈活應對各種矛盾，避免多面作“戰(zhàn)”、腹背受“敵”。

再次，還要培育我國的中介機構，積極參與游戲規(guī)則的制定，以改善對外投資的安全環(huán)境。當前我們已經認識到培育本國有國際競爭力的中介機構的重要性，無論是在建立評級機構還是培育經濟信息提供商方面都做出了積極努力。同時，我們也在積極參與國際經濟新秩序的重建，更多參與國際經濟組織的領導工作。這些工作都不是一蹴而就的，不僅需要機制上的靈活包容，而且需要付出長期艱苦的努力。如果把參與規(guī)則制定與培育本國機構、落實新規(guī)則執(zhí)行有機結合起來，可能會事半功倍。當然，培育本國的中介機構，目的并非是讓政府便于干涉其作為商業(yè)中介機構的獨立性或其它應有的特質；這一點無庸贅言。

3.建立跨部門的機制監(jiān)管協調投資領域的國家安全問題

以上兩點建議的落實取決于機制上的保障。鑒于我國企業(yè)海外投資與國內外金融市場的互動所涉及的國家安全問題日益凸顯，建議建立一跨部門的監(jiān)管協調機制在最高層面予以運籌、協調及引導。

目前我國尚沒有一個政府機構履行維護國家系統(tǒng)性安全的職責。經濟、金融、投資領域里的多個監(jiān)管部門只管到各自傳統(tǒng)的有限領域。面對錯綜復雜、相互交織的政治、外交、經濟、文化、科技、生態(tài)、軍事等安全挑戰(zhàn)，亟需建立一個跨部門的監(jiān)管協調機制在戰(zhàn)略層面予以統(tǒng)籌考慮、綜合協調。

國際投資所涉及的國家安全問題涉及面廣、專業(yè)性強，需要多個部門的共同參與，不僅僅包括經濟主管部門。國際上類似的協調機制亦有先例可循；一些國家建有總體協調國家安全事務的主責機構。例如根據1947年《國家安全法》成立的美國國家安全委員會，其主要功能正隨著國際政治經濟形勢的變革而做出相應調整，把安全觸角從過去傳統(tǒng)的國內政治、外交與軍事安全，更多地伸向經濟安全領域。美國國家安全委員會由總統(tǒng)親自領導，其通常參會者（包括法定成員和非法定成員）包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)，國務卿、財長、國防部長、總統(tǒng)國家安全事務助理等。法定顧問包括參謀長聯席會議主席、國家情報委員會主席等。總統(tǒng)幕僚長、總統(tǒng)經濟政策顧問等受邀出席所有會議。我們從近幾十年，特別是此次金融危機中與其打交道的實踐來看，美國對國家安全的定義遠遠大于人們對此概念傳統(tǒng)意義上的理解，對此我們可以借鑒。

當然，這一跨部門機制的具體表現形式，是部際協調委員會還是做實的機構，可能需要更深入的研判，但這一機制的工作班子應盡快建立起來，在戰(zhàn)略層面提出高屋建瓴的思路，對包括對外投資在內的國家財富、國家經濟等安全態(tài)勢作出研判，就應對措施提出建議及規(guī)劃。有些基本原則應當確立，如企業(yè)國際投資商業(yè)層面的事，從國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略與國家形象出發(fā)，應遵照市場原則，不可隨意干預。但對于國際投資產生的經濟外部性問題則應予以關注，對國際投資活動產生的潛在安全影響，應注重事前評估；如果出現影響國家安全的情形，則應當積極加以合理的應對。

總之，我們應本著科學發(fā)展觀的要求，從經濟規(guī)律和政治生態(tài)兩方面出發(fā)，系統(tǒng)認識日益增多的國際投資活動所產生的復雜安全問題，見微知著，防微杜漸，審慎建立起長期有效的國家財富安全防護體系。