“以地謀發展”模式能否持續？

■ 本刊記者 楊良敏 姜 巍

“土地是財富之母”，威廉·配第的這句名言道出了土地的重要性。發達國家在工業化、城市化初期，土地成為動員和吸引資本最重要的要素。在中國目前的發展階段，土地承載著更多的功能，其中“土地財政”就是一個備受關注的議題。如何看待中國獨特的土地制度安排對經濟增長和宏觀經濟的影響，“以地謀發展”的路子是否可持續，風險在哪？下一步改革的方向在哪里？

9月21日，國務院發展研究中心農村部副部長劉守英在國務院發展研究中心“學術午餐會”上作了“土地制度、經濟周期與宏觀調控”的報告，從歷史和現實的角度進行了討論。會議由國務院發展研究中心研究員程國強主持，國務院發展研究中心市場所助理研究員邵挺作評論，其他幾位與會專家參與討論。最后，劉守英對提出的問題進行了集中答問。

以地謀發展：中國經濟增長的獨特驅動力

在傳統的經濟學看來，土地的需求是由經濟發展的需求所派生的一種引致需求，即只有對土地上生產出來的產品有需求才有對土地的需求；按照舒爾茨的人力資本理論，隨著經濟發展水平提高，土地的經濟重要性在不斷下降，人的價值在經濟發展中的重要性則不斷提升。劉守英認為，這兩個推斷難以解釋當前中國的實際。隨著土地從產品功能到資產和資本功能的不斷拓展，其重要性非但沒有下降，在許多經濟領域中的作用反而在上升?？v觀中國經濟30年高速發展的歷史進程，可以清晰地看到，以地謀發展成為中國經濟增長的獨特驅動力。

劉守英說，就提供產品的傳統功能而言，土地在國民經濟中的份額在下降。但是，在非農經濟中的作用上升，土地功能從產品功能拓展到資產和資本功能。這一改革過程中有兩個重要的標志性事件：一是土地的所有權與使用權的分離，允許土地使用權的出讓，為地方政府批租土地和外商投資使用土地提供了理論依據。在計劃經濟時期，我國長期實行無償、無限制、無流轉的國有土地使用制度，當時憲法規定，土地不可以出租和交易。因此，改革開放后外商在中國投資設廠就面臨一個很大問題：土地是國有的，如果提供給外商就是賣國，如何將社會主義的土地合法地提供給外商，就成了當時面臨的最急迫問題。1988年，我國修改憲法和土地管理法，取消了土地不得出租的條款，明確“土地使用權可以依照法律的規定進行轉讓”。這就創新了土地所有權與土地使用權相分離的原則，國家保留所有權，只提供使用權給外商，并且是有償使用。二是土地功能從產品功能拓展到資產功能。國有土地分為兩類，一類是劃撥土地、政府用地、還有許多非盈利性的用地。第二類是工業用地和商住用地。2000年以后，實行土地儲備和土地抵押融資的制度。2002年，經營性用地，包括娛樂用地、商業設施用地、房地產用地中的商業化用地實行“招拍掛”出讓。2004年，工業用地實行“招拍掛”出讓。這幾項舉措使土地資產真正實現資本化，將土地的資本功能拓展到金融功能。土地從產品功能向資本功能的拓展，事實上就是整個中國在過去30年里，土地作為一種要素真正進入市場，推動了工業化、城市化的進程。

2001-2010年，“招拍掛”出讓面積占土地出讓面積的比重從7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍掛”出讓收入占總出讓收入的比重到達到92.23%。土地抵押融資規模達到2.55萬億元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，為中國經濟高速發展提供了充足的動力，成為“中國經濟高速發展的發動機”。劉守英說，在改革初期，我國經濟發展面臨的初始條件是資本短缺、勞動力富余、土地稀缺。也就是，我們當時面臨資本和土地兩個短腿和巨量剩余勞動力一個包袱。如果沒有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外來資本，就沒有企業“落地”，剩余勞動力也不可能從包袱轉化為中國在國際競爭中的比較優勢。拋開土地要素，勞動力剩余假說對中國過去30年經濟的高增長解釋力是不足的。

在上世紀80年代中期，剩余勞動力的包袱，使就業成為當時面臨著的一個很大問題。把剩余勞動力從包袱轉化為優勢的過程，就需要讓作為劣勢的土地通過一套獨立的制度安排，成為吸引外來資本的一個獨特優勢。這套方案就是低價從農民手中征地，政府獨家控制土地出讓，農地變成建設用地全部實行征用，按原用途進行補償，就可以用很低的價格把土地拿過來。這樣，土地的稀缺性就得到了解決，避免了因土地稀缺引起的土地價格過高，而且可以長期維持低成本競爭優勢。采用這樣一種獨特的土地制度安排來吸引外資進入中國，同時使剩余勞動力的包袱轉化為優勢，增強了市場競爭力。

劉守英從三個階段對“土地是中國經濟高速增長的發動機”這一判斷進行具體解釋。

第一階段是，上世紀80年代中期到90年代中期，為了讓剩余勞動力在工業中被吸收、消化，允許農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，使農村工業化大大推進，改變了國有工業獨大的局面。1993年，當時的鄉鎮企業、外資和國有工業各占三分之一，為形成多種所有制工業共同發展創造了條件，為農民真正參與工業化打開了通道，還解決了國有工業與非國有工業之間的諸多問題。

第二階段是，90年代中期以后，我國對外開放程度加深，出口導向的工業化戰略實施，開啟了利用國際資本和市場推進國內工業化的進程。為了吸引外資，使廉價勞動力轉化為現實優勢，我國利用獨特的土地制度安排，通過創辦園區，提供優良的政策環境，低價供應土地，避開了土地稀缺性可能導致的土地高價和土地價格不斷上漲，使我國在短短的十多年時間，成為世界制造工廠，成為國際分工體系的重要組成部分。

第三階段是，進入新世紀以后，我國城市化進程大大加快。與人類其他經濟活動相比，城市化是對生產要素配置、經濟活動聚集和一國現代化影響最大的事件。當2000年前后，我國城市化加速時，盡管有改革開放后一段時期積累的經濟實力，但是資本制約也是很明顯的。這一時期，我國不失時機地深化土地使用制度改革，對經營性用地實行“招拍掛”制度，將土地增值收益的分配從“桌下”攫取轉向“桌面”陽光兌現，顯化了土地的資產價值，政府獲得土地增值收益。土地投融資制度的形成，進一步拓展了土地的資本功能，在快速城市化中的作用舉足輕重。

劉守英說，在我國經濟快速增長中，土地扮演了非常關鍵的角色。土地的寬供應和高消耗保證了高投資；壓低地價的低成本供地保障了高出口；土地的招商引資推進了高速工業化；土地出讓和土地抵押融資助推了快速城鎮化。在這一進程中，我國土地使用制度改革，加快了土地從資源向資產、資本形態的轉化，拓展了土地功能，帶來巨大的乘數效應。所釋放的“土地紅利”，為促進工業化、城市化快速發展，使我國成為世界制造工廠，以及增強綜合國力、提升我國在全球政治經濟的地位做出了重要貢獻。

土地市場調控與宏觀經濟波動

由于整個中國的經濟發展是高投資、高收益和高耗費，以及地方政府主導經濟發展，導致土地在中國經濟發展中扮演著重要角色。與此同時，“地根”和“銀根”共同作用，使我國在經濟擴張時期的經濟更加過熱，經濟緊縮期的經濟過冷，放大宏觀經濟波動。

劉守英說，從90年代以來，我國宏觀經濟的周期性波動分為四個階段：1992-1997年，名義GDP增長率始終保持在10%以上;1998-2002年，名義GDP增長率低于10%，處于輕微通縮階段；2003年-2008年，名義GDP增長率保持在15%以上，是“高增長、低通脹”的黃金發展階段；2009年受全球金融危機影響，名義GDP增長率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影響中國宏觀經濟波動要素，主要是固定資產投資、貨幣供應和土地投放。

從投資看，固定資產投資量的變動與宏觀經濟周期波動基本一致。除1998年和2008年的兩次金融危機，受出口影響，名義GDP增長下降很快，更加倚重投資拉動經濟增長，名義固定投資增長幅度反而上升。宏觀經濟緊縮時期，固定投資增幅出現較大幅度回落。

從貨幣供應看，廣義貨幣供給量變動與宏觀經濟波動趨勢一致。1992-2010年間，前一年的廣義貨幣供給量增幅跟名義GDP和社會名義固定資產投資增幅保持比較一致的同向性，周期性波動趨勢很一致。在經濟過熱階段，廣義貨幣供給量增幅維持在30%左右，名義GDP和固定資產投資增幅分別在25%和35%左右。經濟刺激階段，采用擴張性貨幣政策，如2009年廣義貨幣供給量增幅隨之下降，如2007年宏觀經濟過熱，2007年和2008年貨幣供應量增幅在17%以上。

從土地供應看，其供給量變化與宏觀經濟波動也趨于一致。1994-2010年間，前一年新增建設用地增幅跟名義固定資產投資額GDP的增幅有比較一致的趨勢。它表明，如果去年的新增建設用地增幅下降很快，會導致今年許多項目無法“落地”，固定資產投資增幅和GDP增幅都會受到很大影響。反過來，如果去年新增建設用地供給很充足，今年的固定資產投資和GDP水平會較大幅度上升。以2005年為例，固定資產投資增幅同比下降了2個百分點，名義GDP增幅只同比上升了1個百分點。

劉守英重點就土地調控對宏觀經濟波動的影響進行詳細分析。在宏觀經濟過熱時期，中央政府采取緊縮政策，凍結批地、中止土地審批權等辦法，減少全國新增建設用地供給量，收緊“地根”，地方政府用地規模和出讓規模大幅減少，土地出讓金減少，固定資產投資量顯著減少；在宏觀經濟擴張時期，土地政策轉向“保增長”，中央政府會大幅增加建設用地供給量，放松“地根”，地方政府建設用地儲備和供給量大大增加，大量土地抵押貸款會流到地方政府手中，地方政府土地出讓金和土地抵押貸款量大幅上升，帶動固定資產投資量顯著上升。

他說，我國的宏觀經濟波動，受貨幣發放和土地投放雙重影響。“銀根”和“地根”的共同作用，對宏觀經濟波動產生放大效應。

以地謀發展模式存在制度性風險

事物都有兩面性，以地謀發展模式同樣如此。土地在促進經濟高速發展的同時，其帶來的風險不可忽視。劉守英分析，這種風險主要存在四個方面:

第一，地方政府財政風險。1997年以來我國地方政府性債務規模逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2010年的債務余額比上年增長18.86%。有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的 19.9%和 3.56%。2010年，10.7萬億元債務余額約占當年GDP的26.9%，加上名義指標表現的公共部門債務相當于GDP的20%，以及政策性金融機構發行的金融證券等約相當于GDP的6%，我國公共部門總體債務率在50%-55%，按照公共債務余額占GDP的60%的歐盟標準，我國總體債務風險仍處于警戒線以內。

但是，現在問題在于局部地區債務情況不容樂觀。對地方政府舉借的內債，各國的指標口徑不同，警戒線數值迥異。美國的負債率警戒線是13%-16%，加拿大的負債率警戒線是不得超過25%。2010年底，我國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區負債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國口徑都已越過警戒線。按加拿大口徑中部地區已逼近警戒線，西部地區遠遠超過警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，2010年底各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源占地方政府負有償還責任的負債額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會急劇下降。

第二，銀行金融風險。地方政府融資平臺由省、市到縣，行業從城市建設、交通延展到新能源等各個領域。這個平臺貸款有的是以未來土地收入預期的收益權質押，有的干脆以政府信用擔保，存在不同程度的風險。截止到2010年底，融資平臺公司政府性債務余額占地方政府性債務余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務余額中，用于土地收儲的占10.62%。銀行貸款總額占到地方政府性債務資金的79.01%，其中負責償還的債務中銀行貸款占比為74.84%。

第三，“土地-財政-金融”聯動機制的系統性風險。在這套發展機制中，財政是動力。“吃飯靠財政，建設靠土地”，對土地征用、開發和出讓產生很強的激勵效應。在經營性用地實行招拍掛后，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政。金融是工具。近些年來，我國各級地方政府城市建設資金主要來源于銀行信貸。土地是杠桿。地方政府向商業銀行借貸，一靠資本金，其一部分來自于收支盈余，更主要來自于土地出讓收益。二靠資產作抵押，土地是最可靠、最可預期的抵押品。這套發展機制促進了經濟高增長，增加了地方財政收入，造就了城市繁華。但是，其弊端也是很明顯的，主要是造成多征、多占、多賣地沖動，導致土地浪費，沖擊耕地紅線，也加大了宏觀調控的難度。

第四，社會風險。2005年-2010年，全國土地征收數量持續上升，2005年征收土地面積445.4萬畝，2010年增加到688.9萬畝，年均增幅超過9%?！暗蛢r征收、高價出讓”的征地和出讓制度，對失地農民和拆遷戶的市場化補償比重過低，引發的群眾性事件在逐年增加，且占各類群體性事件的比例也在大幅度提高。根據國家信訪局統計，群眾性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已經成為稅費改革后農民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%,其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

以地謀發展模式需要改革

針對以地謀發展模式存在制度性風險，劉守英初步提出了他的政策考慮：

第一，改變以地謀發展模式需要戰略決策。在整個經濟發展過程中，“土地-財政-金融”聯動機制，具有極大的風險性。如果要改變以地謀發展的發展模式，要承受多大的風險，是需要戰略決策的。

第二，土地制度改革對促進發展模式轉變的意義重大。要改變以地謀發展的模式，“低征高賣”的制度必須要進行改革，其牽涉到在城市化過程中，中央政府與地方政府、地方政府與農民、農民與農民、農民與集體之間在土地增值收益中的分配問題。在他研究看來，這個問題是越看越大、越來越復雜，越來越難以解答，需要下一步做更深入的研究。