加強和創新農村社會管理需要深化農村綜合改革

■ 鐘慶君

加強和創新社會管理，全面提高社會管理科學化水平，確保我國社會既充滿活力又和諧穩定，成為全國上下正在努力破解的一項重大課題。農村社會管理能否得以加強和創新，事關我國社會主義建設事業的全局。加強和創新農村社會管理形式，需要深化以變革上層建筑為核心的農村綜合改革，加強基層群眾性自治制度建設，提高農村社會管理的民主化程度，切實解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。

農村社會的深刻變革要求加強和創新農村社會管理

隨著改革開放的深入，我國農村的開放性在不斷加深，社會狀態更加活躍，社會管理的難度在加大。突出表現在農村社會的人口流動性增強，農民組織化程度在下降，農村社會利益階層不斷分化、干群矛盾突出，不穩定因素增多。

（一）農村社會異質化程度加強，利益沖突加劇。經過30多年的改革開放，我國農村已經從改革開放前的同質的單一性社會轉向異質的多樣性社會。隨著改革的深入，我國的社會經濟基礎已經發生重大變化。拿農村來說，家庭聯產承包責任制的建立徹底打破了人民公社體制下“三級所有、隊為基礎”的農村社會經濟基礎；社會主義市場經濟體制建立后，我國的整個經濟基礎發生了重大變化，農村社會的市場化進程進一步加快；作為對社會分配領域的一次重大調整，農村稅費改革完成后，國家對農民和農村社會的控制進一步放松，農村的社會狀態更加活躍。社會經濟基礎的重大變化，使我國社會利益結構也隨之分化、重組，在農村主要表現為農民的貧富分化程度加劇，形成了不同的利益階層。而在這些不同的利益階層中，一些既得利益者致富手段的不合理性，以及一些人利用當前在體制中所處的優勢地位進一步加強對現有資源的控制和支配，加劇了農村社會中不同利益階層之間的矛盾。

（二）農村社會開放程度加深，信息傳播速度加快。隨著改革開放的深入，特別是隨著統籌城鄉發展的開展和城市化的快速推進，農村的開放程度和開化程度進一步加深，即城郊農村逐步被城市化，邊遠地區農村的閉塞落后局面逐漸被打破。而科技的進步和社會的開放則加快了信息的傳播。廣播、電視的普及，手機和互聯網的廣泛應用，人口流動的加強，都使信息傳播的速度在加快。黨和國家的法律政策能夠通過現代信息傳播手段從中央迅速傳達到農村，基層政府和村干部通過信息截流來封鎖和歪曲國家政策的做法，所產生的效果會越來越小，甚至適得其反。農村開放程度的加深，對農民原有的傳統觀念和生活方式都產生了很大沖擊；社會信息的傳播在加快社會生產水平的提高、推動人類社會的進步的同時，對政府的執政能力和農村社會管理提出了更高的要求。

（三）農民的文化素質提高，維權意識加強。青年農民尤其是80后和90后的新生代農民，在文化素質上與他們的父輩相比有了很大進步。他們普遍接受過義務教育，很多人接受過職業技術培訓，知識結構跟現代農業、工業生產要求逐步靠近，應用農業科技知識提高生產的能力增強。同時，由于受教育水平和文化素質的提高，新生代農民的政治意識、民主意識和法律意識也相對提高，自身維權意識和維權能力也相對增強。

（四）農民的謀生能力增強，組織化程度下降。隨著我國改革的深入和社會主義市場經濟的發展，國家對社會和個人的控制進一步放松，人們的活動范圍進一步擴大，隨著獨立性、流動性的加強和謀生能力的增強，人們對村集體、村莊和原有的家族等的依賴進一步減弱。人們的逐利行為進一步加強，發展經濟，增加收入成為人們的主要目標追求，而一些人的公益心在減弱。有的地方，村級領導班子失去了號召力，村莊失去了凝聚力，農民的組織化程度進一步下降，以至出現了一盤散沙、公共事業沒人管理的局面。

農村社會管理中存在的主要問題

我們黨和國家對農村社會的管理，從總體上來說，是成功的,農村社會基本上穩定，并處于不斷發展中。但從我國農村社會的巨大變化看，在農村社會管理方面，還存在著一些問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）一些地方的黨組織在弱化。農村基層黨組織是黨在農村工作的基礎，是貫徹落實黨的方針政策、推進農村改革發展的戰斗堡壘，是領導農民群眾建設社會主義新農村的核心力量。推進農村改革發展，關鍵在黨。但當前一些村莊的基層黨組織建設，出現了一些與黨的要求不一致的問題。譬如：有的村莊的黨組織出現了家族化問題，村黨支部成為宗族或利益集團控制村莊的工具；有的村莊的黨組織渙散，戰斗力、凝聚力不強，村黨支部的號召力還不如當地的宗教組織。

（二）農村基層民主建設亟待加強。從我國以村民自治為主要內容的農村基層民主建設的情況看，農村基層民主建設亟待加強。開展村民自治，目的是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。從目前很多地方的實踐情況看，村民自治的現狀并不樂觀。村委會行政化現象嚴重，村民自治在一些地方帶給農村的不是自治而是混亂。村委會行政化主要表現為“村支兩委”成員交叉任職、村黨支部書記和村委會主任由一人擔任的“一肩挑”的推廣?！耙患缣簟钡耐茝V，雖然解決了“村支兩委”的矛盾問題，但導致許多地方的農村出現了村黨支部包辦村務的現象，影響了村民自治的開展。幫派斗爭、家族斗爭、黑惡勢力滲透其中等一些不正常現象使村委會選舉成為利益爭奪的角逐場，導致村民自治在一些地方并沒有起到真正自治的作用。當前，村民自治中存在的最大的問題是，當處于體制內的村民自治在沒有起到使村民真正自治作用的時候，缺乏有效的制度救濟，從而導致農村基層民主建設出現了止步不前的局面。

（三）公權力缺乏有力監督。村干部能夠濫用手中權力，問題的關鍵在于公權力缺乏必要的約束和監督。行使村莊內公權力、代表和維護村莊公共利益是村干部的基本職責。但實際情況卻是，一些村干部利用手中的權力為自己謀取私利而損害公共利益。2009年，人民論壇雜志發起的我國“未來10年10個最嚴峻挑戰”問卷調查結果顯示，排在前三位的分別為：“腐敗問題突破民眾承受底線”，“貧富差距拉大，分配不公激化社會矛盾”，“基層干群沖突”。在農村，從某種程度上說，這三個問題實際上是一個問題的不同表現，實質是一些人利用手中的公權力支配公共資源，侵占公共財富，導致群眾不滿。公權力是為維護和增進公益而設立的，目的是保障個人權利的實現和促進社會的文明與進步，同時，公權力又具有異化特質。因此，為防止和遏制公權力的異化，確保公權力維護和增進公益的作用，應加強對公權力的監督。但是，就目前農村的情況而言，由于監督和制約機制建設滯后，公權力在一些地方出現了嚴重的異化。譬如，村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的做法，使權力進一步失去了約束和監督；一些地方，村黨支部變成了家族支部、村民自治成了村委會成員的自治，腐敗問題嚴重。

（四）利益訴求表達不暢通。十六屆六中全會要求：要“適應我國社會結構和利益格局的發展變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制?！崩嬖V求表達機制是構建社會主義和諧社會的重要機制之一，是指通過加強各社會共同體、社會組織的交流，增強國家與群眾的溝通，依法及時、合理地處理群眾所反映的問題的機制；利益訴求表達機制也是群眾通過合法正當的途徑和方式，表達自身需求和意見，以實現和維護自身利益的機制。多元的利益訴求離不開廣泛的公眾參與。事實證明，公眾參與度越高的國家，它的社會也越穩定，社會氛圍也越和諧。滋生社會不穩定因素的一個重要原因是老百姓的利益訴求存在梗阻。農村是一個熟人社會，村莊內的信息是相對公開的，對于村務和自身利益，很多情況下，村民缺少的是表達利益訴求的渠道。正是由于利益訴求渠道不暢通，才出現了一些農民越級上訪、甚至進京“告御狀”的問題，給社會穩定造成巨大壓力。

（五）政府職能轉變不到位，舊有的管理方式的慣性依然很大。社會主義市場經濟體制的建立和農村稅費改革的完成，使農村的經濟基礎發生了重大變化，但農村上層建筑的變化卻滯后于經濟基礎發展變化的要求，最突出的表現就是政府職能轉變不到位，社會管理中行政命令的彩色依然很濃，對公共產品和服務提供不足。具體表現主要是鄉鎮政府用行政命令的手段給村莊下達經濟發展任務，對農村基層干部進行數字化考核，而這種發展模式，很多情況下與農村的實質發展進程無關。市場經濟體制下，市場是配置社會資源的重要手段。為了考核而考核的這種帶有濃重的計劃經濟色彩的管理方式，很多情況下，違背了市場經濟的發展要求，也是導致基層矛盾頻發、影響農村社會穩定的重要原因。當然，很多情況下，舊有管理方式的慣性依然強大的根本原因在于當前的行政管理體制，而不在于基層政府。

建議性措施

針對我國農村社會所發生的重大變化以及當前農村社會管理中存在的一些主要問題，對于如何加強和改革農村社會管理，提出如下建議性措施：

（一）變革農村上層建筑，使其適應經濟基礎的發展。

溫家寶總理在2006年的全國農村綜合改革工作會議上指出：繼家庭聯產承包責任制和農村稅費改革后，我國的農村改革進入了第三個階段，即以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。上層建筑適應經濟基礎的發展是人類社會發展的基本規律。我國的社會生產關系在發生重大變化后，必然要求其上層建筑進行相應的調整?；鶎诱毮苻D變不到位、農村基層黨組織弱化、村委會行政化等問題，都是上層建筑不適應經濟基礎發展要求的表現。解決這些問題，需要變革農村上層建筑，使其適應經濟基礎發展的要求。變革農村上層建筑，需要在以下三個方面實現突破：

1.深化政府機構改革，轉變政府職能。只有深化政府機構改革，轉變政府職能，使基層政府的職能由行政命令向服務和管理轉變，才能真正建立起法制型政府和服務型政府，使政府職能適應社會主義市場經濟體制的要求。

2.加強和改善黨在農村基層的領導。加強黨的領導，就是確保黨在農村的領導地位，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，確保黨的路線、方針和政策的順利貫徹和落實；改善黨的領導，就是要使農村的黨員干部接受群眾監督，堅決貫徹從群眾中來、到群眾中去的優良工作作風，避免農村基層黨組織的家族化問題，避免黨員干部脫離群眾的問題，確保黨的全心全意為人民服務的宗旨的實現。

3.加強基層群眾自治制度建設，提高村民自治程度。十七大首次提出把基層群眾自治制度納入中國特色社會主義民主政治制度的基本范疇，并明確指出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑，必須做為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進?！奔訌娀鶎尤罕娮灾沃贫冉ㄔO，實現村民的真正自治，使農村上層建筑適應其經濟基礎的發展，是深化農村綜合改革、實現農村上層建筑有效變革的重要體現。

（二）加大農村公共產品的提供力度。

有研究指出：農村公共產品不僅是經濟問題，更是社會和政治問題；當前一系列農村問題的深層次矛盾在于，建立在現行農村政治基礎之上的公共產品供給體制已經嚴重滯后于市場經濟和公民政治的發展，從而難以適應農村經濟增長和社區自治的要求。2011年的中央一號文件指出，目前，“我國8萬多座水庫中，病險水庫達3萬余座”。2009年，發生于我國西南地區的嚴重干旱，就是我國農田水利等農村基礎設施建設長期欠賬的反映。西南地區發生嚴重干旱，自然災害只是一個方面，長期以來，地方政府過度追求GDP的增長而忽視農村公共產品的提高是深層次的原因。公共產品供給在促進農村發展中具有重要地位和作用，農村公共產品供給不足，已經到了嚴重制約農村社會進一步發展的程度，解決農村公共產品供給不足的問題，既是促進農村經濟社會發展的要求，也是加強和創新農村社會管理形式、轉變政府職能的體現。

（三）解決群眾切身利益，提高農村社會凝聚力。

利益決定民心，民心決定向背，物質利益決定人們的政治取舍。一項政策能否調動群眾的積極性，關鍵在于這項政策能否給群眾帶來實惠。當前，在我國的一些地方，村領導班子缺乏凝聚力和號召力，村民缺乏有效組織，村莊出現了“散、亂、差”的情況。提高農民的組織化程度，增強村莊和農村社會的凝聚力，是當前加強和創新農村社會管理中面臨的一個切實需要解決的問題。要解決這個問題，需要調動村民參與的積極性。而要調動農民參與村務的積極性，提高農民的組織化程度和村莊的凝聚力，就需要切實關注民生，解決好廣大農民最直接、最關心、最現實的利益問題。實踐證明，與民生直接相關的村莊內的公共事業是調動群眾積極性、塑造村莊凝聚力的有效載體。

（四）拓寬農村群眾的利益訴求渠道，將矛盾化解在基層。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾的切身利益。而當前基層的許多社會矛盾，正是由于利益分配不合理造成的。像農村地區由土地征用、房屋拆遷等引發的沖突，已成為影響社會和諧穩定的熱點問題。這些沖突，很多時候是由于不尊重農民的意愿和損害農民的利益造成的。解決多元社會各階層的利益訴求問題，需要發揚民主，為社會各階層提供一定的利益訴求渠道。因此，創建公平有效的協商博弈平臺，將相關群體的利益訴求納入和平協商的機制軌道，可以說迫在眉睫。只有為各階層創建有效的利益博弈平臺，提供有效的利益訴求渠道，通過舒緩而不是堵塞的手段解決問題，才有利于將社會矛盾化解在基層，緩解基層政府維穩的壓力。