發展小型農田水利要注重承接主體建設

■ 劉孟山

2011年中央一號文件和中央水利工作會議都強調，要突出加強農田水利等薄弱環節建設。并對灌排毛渠、提水泵站、機井等小型農田水利建設的新機制作出制度安排，即按照“政府主導、農戶主體”原則、以一事一議財政獎補為政策平臺、采取民辦公助形式進行。農戶作為直接受益者和建設主體，應采取合適的組織形式積極響應。而以小型農田水利設施為紐帶，將受益農戶結成風險共擔、利益共享的合作社，將是承接農田水利建設的有效載體。

由于水利設施成本較高，受益面積比較大，單個農戶投資能力不足，而且同時存在多套水利設施會造成資源浪費，所以單個農戶不宜獨立承接農田水利項目建設；實行家庭承包經營以后，農村集體組織逐步退出小型農田水利工程建設和管理，目前其資源動員能力不足。近年來國家大力培育農民用水戶協會來組織建設和管理農田水利設施，根據水利部等三部門關于加強農民用水戶協會建設指導意見，水協屬于不以營利為目的的社會團體，不是經濟實體，國家要求承接主體籌勞籌資相配套，而水協無能為力。水協實際上屬于供水單位與用水戶的連接橋梁，是水管部門管理職能在農村的延伸。而且許多水協由行政命令推動建立，組織結構不盡健全，民主管理水平不高，其行政組織功能不如村級集體組織，而投入動力和能力又遜于農戶；社會資本承接農田水利建設也受限制。灌溉服務受水資源、地形、地理條件限制，具有天然的壟斷性。水利設施作為耕地的附屬物，即為特定的耕地服務，也要占用一定的土地，社會資本取得土地使用權和專屬供水權會與農戶產生博弈，容易形成對農戶的控制，引發矛盾。

農田水利設施是天然的連接紐帶，由于單個農戶無力投資而且同時存在多套水利設施會造成資源浪費。所以，以水利設施直接共用為界限、按照地域相近原則，分片劃組，建立水利合作社來承接農田水利設施建設，就成為經濟而現實的選擇。采取“一事一議”財政獎補的方式，以政府資金為主，合作社群眾按照受益土地面積投勞和籌資參加工程建設。改變過去政府一手包辦、農戶很少參與決策和監督的做法，推行農戶全過程參與的建設模式。工程前期，為確保工程技術方案合理和工程順利實施，地方政府和水利部門通過召開村民大會，在工程建設內容的選擇、工程布局、工程技術方案、籌資投工方案和工程管護，征求群眾的意見，充分尊重和體現農民的意愿。在工程建設中，建設難度大、技術要求較高的工程通過公開招投標選擇施工隊伍建設，而凡是農民可以依靠自身能力開展的，水利合作社組織農民自己干，就地消化農村剩余勞動力，增加農民收入。工程投入使用后，由水利合作社負責管理與維護。

以水利合作社為主要載體承接小型農田水利建設具備以下優勢：其一、可以實現水利設施的所有權、使用權和直接受益權的統一，提高效率。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰管理”的原則，水利合作社既是建設主體，又是管理主體，可以解決小型農田設施由于管護機制不健全，管護主體缺位造成的“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的問題。水利合作社在農民自己土地上修建水利設施其所有權與使用權、直接供水權與最終受益權相統一，產權明晰、權責一致，可以減少許多建設與管理上的扯不清、理還亂的矛盾糾紛。相對其他供水服務，水利合作社同農民的聯系更緊密，能夠根據氣候變化和農作物生長需要及時提供灌排水服務；其二、擴大水利合作社發展外延有利于促進農民全面合作。水利合作社不只開展單純的灌溉與排水服務，還可以幫助農民進行其他的農業生產服務，比如提供生產、銷售信息，幫助采購生產資料和銷售農產品。水利設施一般要求統一管理、集中供水服務，客觀上要求社員種植相同品種植物，有利于推行規模化種植和標準化生產。水利合作社在實現一定發展和積累經驗后，社員之間合作意識加強，可以向全面合作的農業合作社轉變；其三、有利于理順管理職責，完善小型農田水利管理體系。水合是所屬水利設施的直接管理者，負責其建設、使用和維護。村級集體組織作為組織者，統籌規劃村域農田水利設施布局，統籌安排項目建設，負責跨村及覆蓋全村的水利設施建設和管理。成立水利合作社后，水協可作為水利合作社協會，屬于行業協調機構，較小的村兩者可以合二為一。水協應在村集體組織領導下，承擔對外聯系和對內協商職能。