房改制度下的住房公積金政策問題

■ 熊孟秋

住房公積金作為社會住房保障體系的重要組成部分，從表面上看，住房公積金政策在房改制度中發揮了自身的優越性，但由于住房公積金制度的特殊性，因此在實際執行過程中，會因區域性發展差異、執行過程中的偏差等原因，面臨諸多問題。本文通過對住房公積金政策的選擇以及執行過程進行梳理，發現其執行中存在的問題并進行分析。

政策問題的產生

從新中國成立到改革開放初期，在計劃經濟體制下，城鎮居民住房一直實行公有住房實物分配制度。這一制度的特征為：“國家投資，統一管理，統一分配，以租養房”。這種城鎮住房福利分配制度，是計劃經濟體制下整個社會福利保障制度體系的一個組成部分。然而，隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長，這種福利分配制度的弊端越來越明顯，政府和企業的財政負擔越來越重，住房資金不足的問題嚴重制約了居民住房條件的改善。

住房問題不僅是涉及國計民生的經濟問題，也是關系國民生活質量和國家和諧穩定的社會問題。如何解決城市低收入人群的住房問題、構建和諧人居環境至關重要。近年來，伴隨著我國房地產市場化改革的深入，一方面，住房市場供應了大量高品質住房；另一方面，由于城市化、工業化步伐的加快，大多數城市土地價格和住房價格飆升，高居不下，遠遠超出了城鎮居民住房消費的可支付能力，加之我國住房保障制度尚不完善，財政支持力度不夠，使得低收入群體住房困難問題日益突出。

政策問題解決方案及其選擇

（一）政策問題備選方案

(1)從新中國成立到改革開放初期，在計劃經濟體制下，城鎮居民住房一直實行公有住房實物分配制度。這種城鎮住房福利分配制度，是計劃經濟體制下整個社會福利保障制度體系的一個組成部分。然而，隨著經濟發展和城鎮人口的不斷增長，這種福利分配制度的弊端越來越明顯。為解決這些問題，國家在1980年提出了“出售公房、調整租金、提倡個人建房買房”的總體住房改革設想。住房制度改革初期，房改目標是：按照社會主義有計劃的商品經濟的要求，實現住房商品化。當時的主要做法是提高租金、出售公房，并由1982年的少數城市試點單項改革發展到后來的全面推進和綜合配套改革。建立公有制為主體、實物分配、低租金的福利性城鎮基本住房保障制度，政府和單位統包住房建設投資，實施行政性住房管理，城鎮居民實行全民保障。

(2)國家希望利用稅收優惠、財政貼息貸款等財政手段，調動社會資金建設、持有或收購供租賃的保障性房源，并通過稅收手段刺激低收入者租房的存量市場供給。

(3)在房改初期，國家曾經嘗試在住房出售上實行“三三制”，1986年3月又調整為：原則上全價出售，如果單位有能力，可以給低收人者適當的補貼。售房價格的調整體現了住房商品化的推進過程，同時也體現了在政策上對于低收入群體購房的資助和扶持。這種區別化售房的思路在國家相關文件中得到進一步的明確。國家同時也重視租、售并舉，提出“新建住房，要先賣后租，盡可能做到大部分出售，小部分出租，主要租給低收入者”的方案，從而在全面推進售房的環境下為低收入職工解決住房問題提供了出路。第三種備選方案經過國家進一步的完善，也就形成了今天的住房公積金制度。

（二）備選方案的選擇

(1)住房由國家統一建設，統一分配，這種保障模式導致住宅投資資金不能良性運行，反而造成了資金的惡性循環，助長了平均主義和大鍋飯傾向，制約了住房建設的發展，更無法從根本上解決城鎮居民居住困難的問題。

(2)通過稅收政策做杠桿，并不能夠完全解決城鎮居民的住房問題。稅收優惠，財政貼息等手段只能解決一部分人的住房難問題，且這一政策在實施的過程中并不能做到絕對的公開化、透明化。

(3)住房公積金制度不僅為職工建立了自我保障機制，為城鎮職工積累了長期、穩定的政策性住房儲蓄金，有利于住房資金的積累。同時，周轉和政策性抵押貸款制度的建立，也提高了城鎮職工購建住房的能力。國家也把該項政策的未來發展情況作為了衡量標準：在市場經濟的條件下，個人收入差距拉開，必然會有一部分社會群體(主要是低收入階層)無法依靠市場手段來獲取住房，這就要求政府建立與社會主義市場經濟相適應的完善的住房保障制度。

綜上，在解決這一政策問題上，國家選擇了住房公積金制度。

政策效果跟蹤評估

住房公積金從1991年在上海率先建立至今，經歷了三個階段的變遷：一是支持住房建設階段（1991—1998）。公積金制度是通過建立起國家、單位、個人三者共同、合理負擔的機制，解決住房建設資金嚴重不足的問題，為大量籌集住房建設資金、加快住房建設速度、擴大住房建設規模起到了重要作用。二是支持住房消費階段（1999年—2002年）。1999年4月，國務院《住房公積金管理條例》規定，取消公積金住房建設貸款，把公積金向住房消費領域轉移，大力支持個人住房消費貸款和提取使用。三是激進型住房消費階段（2003年至今）。從2002年樓市回暖，樓價開始大幅上漲，導致中低產階級買不起房，無房可住。面對城鎮住房市場上低收入人群嚴峻的住房困境，政府更有責任和必要加強并完善住房公積金保障制度，為中低收入群體的住房提供保障。

(一)政策效果

從1991年住房公積金制度建立至今，大大增強了職工購買自住住房的能力，各地職工用自己的積蓄加上提取個人賬戶的公積金余額，通過參加房改購買了單位分配的住房即房改房，實現了“居者有其屋”。住房公積金的優越性主要體現在：

(1)促進了住房貨幣分配。住房從實物分配轉向貨幣分配的主要形式就是公積金，由于其自身的法定強制征繳的基本特征，積累逐年大幅調高。

(2)增強了個人購房能力。對于一項已經制定了20年的政策，其以職工繳存，引導和激發大家的參與熱情，通過按月繳存和逐年積累，大大增強了中低收入家庭的購房支付能力。以上海市為例，已經有500多萬職工建立了住房公積金賬戶，占上海職工總數的90%以上；累計向近90萬戶職工家庭發放了個人購房貸款，支持職工個人購房的建筑面積達到7800萬平方米；增值收益部分為1.8萬戶家庭提供廉租住房補貼。

(3)完善了住房信貸機制。1992年上海發放第一筆公積金個人住房貸款后，個人住房消費信貸蓬勃發展，同時，商業銀行個人住房信貸業務迅速發展，也引導和帶動了商業性住房金融發展。

(4)充實了住房建設資金。公積金不靠財政一分錢投入，迅速積累起資金規模，各地以公積金貸款為契機，籌集建設了大量經濟適用房。

當然，住房公積金制度在改善城鎮居民住房條件上有著顯著的作用，但其在執行過程中存在一系列問題：

(1)對現階段執行公共住房政策的支持、保障力度不足。

現行住房公積金制度設計之初的主要政策目標，是推動公共住房制度改革和促進公共住房分配貨幣化。而我國現階段公共住房政策的主要目標，是加快建立和完善基本住房保障制度，重點和關鍵是解決中低收入家庭的住房困難。初始制度的設計忽視了社會發展成果應由社會成員共享的均等問題，形成了與現實政策目標的不一致，使得住房公積金制度難以完成對當前住房改革政策的有力支持和保障作用。

(2)住房公積金制度受益面較窄。盡管和“三險”一樣，住房公積金也是一種強制性社會福利，但未能享受到這項福利的人并不在少數。

(3)作為一項社會福利保障制度，公積金繳存本應是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，但在現行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，人為加大了收入差距。

(4)全國住房公積金仍有巨額資金在“沉睡”。相當一部分省區市個貸率較低，個別管理中心和分中心甚至沒有發放過個人貸款，住房公積金制度的政策性作用沒有得到發揮。

(5)住房公積金繳存額不足、征集機構的職能有待增強。

1.公積金繳存比例不均衡。在經濟落后、欠發達地區和中小城鎮，住房公積金繳存比例低、數額少，行政機關、事業單位、國有企業這三類單位的職工受益于公積金的人數比例相對高于平均水平。民營企業和外資企業的職工受益于公積金的人數比例低于平均水平。

2.公積金繳存基數差異懸殊。單位效益好、收入高的職工，通過住房公積金制度獲得的補貼越高，造成了就職單位類型和共享發展成果水平方面的不公平，影響了公積金制度在住房體制改革中應發揮的作用。

（二）政策問題反饋

對于在政策實施過程中出現的問題，尤其在如今房價高漲的勢頭下，國務院出臺一系列措施，突出了對滿足中低收入家庭住房需求的政策傾斜，強化了對低收入住房困難家庭的住房公積金保障力度。但調控效果卻不甚理想,住房公積金制度能否在房改制度中發揮重要作用？是否能真正解決城鎮居民的住房問題？一切還拭目以待。