黨的制度建設的歷史探索及主要特點

王 旸

中國共產黨成立90年來，在加強自身制度建設方面，無論在理論上還是實踐中，都有一個探索發(fā)展的過程。新民主主義革命時期制度建設側重于民主集中制；社會主義革命和建設時期的重點是干部制度與監(jiān)督制度；改革開放以來黨走上了不搞政治運動而靠制度加強黨的建設的新路，完善了黨章并制定了黨的一系列具體制度，使黨的制度建設水平有了很大提高，黨的制度體系初步形成。

一、黨的制度建設的探索起步

新民主主義革命時期是黨的制度建設的探索起步階段。這一時期由于黨自身的狀況、面臨的任務，黨對制度建設的重要性的認識有一個發(fā)展的過程，制度建設未提到黨的建設的重要日程。黨的注意力更多地集中在思想和作風建設方面。但在革命戰(zhàn)爭的艱難條件下，黨仍然較好地貫徹了民主集中制原則。同時，在制度建設方面也進行了一些有益的探索。

黨從誕生那天起，就開始了自身的制度建設。其主要體現(xiàn)在黨章中對黨的組織原則和黨的各項具體制度的不斷修改完善上。黨章是黨的根本大法，是黨的綱領與行為規(guī)范的集中體現(xiàn)。1921年黨的一大通過的綱領（實際起黨章的作用），規(guī)定了黨的組織原則和組織紀律。1922年黨的二大通過的《中國共產黨章程》是黨的第一部正式黨章，由此開始了以黨章的修改完善為主線的黨的制度建設的歷程。①文中涉及黨章的內容，均參見中共中央黨校黨章研究課題組編著的《中國共產黨章程編介》一書，黨建讀物出版社，2004年。黨的一大規(guī)定黨要實行代表會議或代表大會制度，規(guī)定了黨的各級領導機構采取委員會制度；黨的二大黨章對黨的領導體制、組織原則和組織紀律作了更為詳細的規(guī)定。1923年黨的三大通過的黨章是第一部修正章程，根據(jù)形勢的需要，把修改黨章的重點放在了嚴格入黨手續(xù)和發(fā)揮地方委員會一級組織的作用上，體現(xiàn)了黨在組織建設方面的日趨成熟。1925年黨的四大鑒于當時黨的主要精力放在統(tǒng)一戰(zhàn)線、忽視了自身建設的情況，四大黨章特別重視黨的組織建設，首次規(guī)定了支部的成立條件及其成員產生辦法，強調對黨員日常監(jiān)督管理。1927年中央政治局會議通過了《中國共產黨第三次修正章程決案》，對黨的組織原則和組織制度作出了許多新的規(guī)定。1928年黨的六大通過的黨章第一次明確規(guī)定民主集中制是黨的組織原則。從此，民主集中制成為黨的制度建設的核心。

與此同時，在實踐中，黨也開始了對制度建設的思考與探索。周恩來最先在黃埔軍校和國民革命軍中建立和推廣了黨代表和政治部的制度，初步探索了黨對軍隊的領導體制。稍后，毛澤東在紅軍中也普遍推行了這種制度。1928年毛澤東在《井岡山的斗爭》一文中，多次談到紅軍的黨代表制度和在軍隊及地方政權中實行民主制度的問題。1929年《古田會議決議》指出，糾正黨內的錯誤思想，不僅要“從思想上肅清”，而且要“從制度上和政策上糾正”①《中共中央文件選集》第5冊，中共中央黨校出版社，1990年，第834頁。。1938年黨的六屆六中全會，明確提出了從制度上建黨的問題。毛澤東在會上重申了黨的“四個服從”（即個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央）紀律，并且強調，為了使黨內關系走上正軌，必須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。劉少奇代表黨中央在會上專門作了關于黨規(guī)黨法問題的報告。會議正式制定了全黨都必須遵守和執(zhí)行的三項決定：《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》《關于各級黨委暫行組織機構的決定》。其中比較詳細地規(guī)定了中央委員會、政治局、書記處及各級黨委、黨部的工作任務、職責范圍和紀律，突出強調了健全黨的民主集中制的問題。1945年中共七大關于黨的制度建設思想進一步發(fā)展。七大通過的黨章明確規(guī)定“四個服從”是黨的組織紀律，全黨必須認真遵守。1948年毛澤東為黨內起草的《關于建立報告制度》《關于健全黨委制》以及1949年中共七屆二中全會作出的關于黨員干部必須遵守的紀律的相關規(guī)定，這些都標志著黨對制度建設認識的深化。尤其是《關于健全黨委制》的決定在黨的制度建設史上意義重大，它是保證集體領導、防止個人包辦的一項重要制度。“一切重要問題，均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行。”②《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設》，中央文獻出版社、中共中央黨校出版社，1998年，第173頁。

這一時期，黨對制度建設的思考、探討與實踐，主要集中在以下幾方面：

（一）提出了黨的建設是一項“偉大的工程”③《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第602頁。，并論述了制度建黨的重要性及目標。在這個“偉大的工程”中，黨根據(jù)中國革命的實際，把黨的建設的重點放在黨對軍隊的領導方面。早在《古田會議決議》中提出了“支部建在連上”這一制度建黨的基本形式，為實現(xiàn)黨對軍隊的絕對領導打下了強有力的組織基礎。在領導中國革命的實踐中，黨逐步認識到，一個政黨要引導革命到勝利，必須依靠自己政治路線的正確和組織上的鞏固，為了實現(xiàn)黨的建設的總目標，必須在著重從思想上、政治上建設黨的同時，加強黨的組織制度建設，把黨建設成為組織上鞏固的、有戰(zhàn)斗力的統(tǒng)一整體。

（二）逐步確立了黨的組織領導體制。從黨的一大到五大，黨逐步完善了從中央到地方的各級領導體制、組織結構和組織紀律。黨章規(guī)定全國代表大會為黨的最高機關，在全國代表大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機關；規(guī)定全國代表大會及中央執(zhí)行委員會的決議，全體黨員都必須服從；下級黨組織必須執(zhí)行和宣傳中央委員會制定的政策，不得自定政策；規(guī)定黨的組織系統(tǒng)是黨的小組、地方支部、執(zhí)行委員會、中央執(zhí)行委員會四級。同時，下放了黨員的管理權限，實行了黨的總書記制度。1927年4月，中央政治局會議首次規(guī)定了中央政治局和中央委員會的設置和組成；中央政治局由中央委員會全體會議進行改組；中央政治局互推若干人組成中央常務委員會處理黨的日常事務。這項規(guī)定健全了黨的中央機關，有利于增強黨的集體領導，為以后黨的中央機關的組織建設奠定了基礎。

（三）確定民主集中制為黨的根本組織原則，并根據(jù)中國國情，將這一原則具體化。民主集中制是黨的制度建設的核心問題。黨創(chuàng)造性地運用民主集中制原則，規(guī)范黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則和具體制度，形成了黨在制度建設上的鮮明特征，豐富和發(fā)展了民主集中制的思想。一是提出了要正確處理民主與集中的關系，在民主集中制的建設方向上，提出了“擴大黨內民主”的基本原則。①《毛澤東選集》第2卷，第529頁。二是把民主集中制細化為黨的領導方法和工作方法。即把民主集中制同黨創(chuàng)造的從群眾中來、到群眾中去，集中起來、堅持下去的群眾路線結合起來。從實際經驗中總結出健全黨委制和黨委會工作方法的一整套方針，并創(chuàng)造性地把集體領導的原則具體化。

（四）高度重視干部隊伍建設，逐步形成了一套較為系統(tǒng)的適應革命戰(zhàn)爭需要的干部制度。“政治路線確定以后，干部就是決定因素”②《毛澤東選集》第2卷，第526頁。。從黨成立起，干部隊伍建設始終是黨的建設的一項主要任務。為建設一支有戰(zhàn)斗力的干部隊伍，確定了黨管干部的原則、德才兼?zhèn)涞母刹繕藴屎汀叭稳宋ㄙt”的干部路線；初步形成了一套集中統(tǒng)一管理的干部體制。逐步建立了干部選拔、干部考核、干部交流、干部審查，干部的教育與培訓、獎勵與處罰等項制度。

二、黨的制度建設的曲折發(fā)展

新中國成立后，黨開始進入領導中國進行社會主義革命和建設時期。這一時期，迫切要求黨從制度上加強建設，以應對黨執(zhí)政后面臨的一系列問題。黨意識到了這一問題并對此有所加強，在黨的領導制度、組織制度、監(jiān)督制度等方面進行了積極探索，但到改革開放前，黨的制度建設仍處于探索階段，實際效果甚微。黨的制度建設與黨肩負的執(zhí)政任務相比顯得薄弱。黨對制度建設重要性的認識不夠深刻，沒有建立起一套嚴格系統(tǒng)的黨內制度。黨的制度的不健全，導致了黨內“左”的錯誤的發(fā)展和“文化大革命”的產生。導致黨的制度建設不僅沒有進展，而且已經建立起來的一些制度也多遭破壞。因此，從制度上加強和改進黨的建設，成為黨執(zhí)政以后的重要課題。新中國成立前夕，毛澤東就明確提出加強黨的制度建設問題，要求維護黨的集中統(tǒng)一領導，加強黨的民主生活，健全黨委制。③《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1440—1444頁。新中國成立后，針對黨內出現(xiàn)的新問題，如一些黨員干部違反黨的紀律的現(xiàn)象，黨開始從制度層面查找原因，認為“是由于我們黨內的教育、黨內的生活、黨內的制度，特別是黨內紀律的執(zhí)行等等方面，都還存在著許多嚴重的缺點”④《朱德選集》，人民出版社，1983年，第287頁。。1951年中央召開全國組織工作會議，提出在強化黨的紀律的同時，必須擴大黨內民主。1952年至1954年的整黨工作，對全黨進行了一次思想教育與組織整頓。1954年通過的《關于增強黨的團結的決議》，強調黨的團結高于一切，必須嚴格遵守民主集中制和集體領導原則，反對過分強調個人作用和搞個人崇拜。會上，陳云指出：“我們要嚴守黨的制度和黨規(guī)黨法，發(fā)揚黨的優(yōu)良作風，那黨就有保證了。”⑤《陳云文選》第2卷，人民出版社，1995年，第233頁。1956年4月，毛澤東在《關于無產階級專政的歷史經驗》送審稿上的批語中寫道：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”⑥《建國以來毛澤東文稿》第6冊，中央文獻出版社，1994年，第63頁。

1956年9月召開的黨的八大，在黨的制度建設史上具有很重要的地位。其在制度建設上的重大功績是提出建立黨代會常任制，使“代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監(jiān)督機關”①《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設》，第282頁。。這一制度在八大后一度得到實施，并取得了成效。此外，鄧小平在八大上所作的關于修改黨章的報告中提出：要健全黨的民主集中制，堅持集體領導和個人分工負責相結合的“黨委制”，反對無人負責和個人說了算，反對個人迷信和個人崇拜。②《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第212—256頁。董必武強調，要把“黨組織和國家機關嚴格劃分清楚”，“不能包辦代替國家機關的工作”③《董必武選集》，人民出版社，1985年，第414頁。。

黨的八大以后，黨繼續(xù)對制度建設進行探索，“大躍進”和“反右傾”之后，關注點再次集中到如何完善黨章與健全黨的民主集中制。在1962年1月的七千人大會上，毛澤東系統(tǒng)地闡述了民主集中制的原則，批評一些黨委第一書記個人專斷，一個人說了算，還就工作中出現(xiàn)的錯誤作了自我批評。④《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設》，第213頁。劉少奇鑒于黨內發(fā)生的許多不正常現(xiàn)象，黨制定的章程、制度沒有被執(zhí)行甚至被歪曲破壞，提出一定要加強黨章觀念，要求“一切黨的組織和全體黨員，都必須無條件地、不折不扣地按照黨章辦事”⑤《劉少奇選集》（下），人民出版社，1985年，第413頁。。鄧小平強調要防止黨脫離群眾、犯錯誤，就必須加強制度建設。他提出：一要健全黨的民主集中制，二要完善黨的監(jiān)督制度，三要以黨章為核心，健全完善黨規(guī)黨法。“建立黨員與黨的正確關系”⑥《鄧小平文選》第1卷，第307頁。。

黨的領導同志的這些論述，說明黨已經有意識地、自覺地思考制度建設問題，并且在理論上有了一定的認識和初步的理論建構。可惜，這項制度并沒有很好地建立，黨內“左”的錯誤愈演愈烈，并最終導致“文化大革命”發(fā)生，不僅無法進行黨的制度建設，已有的規(guī)章制度也遭到破壞。“文化大革命”既是黨的制度不健全的結果，也是黨的制度建設的大倒退。“家長制”取代了黨的民主集中制和集體領導，黨的各級組織陷入癱瘓，黨的領導機關形同虛設。1975年鄧小平復出主持黨和國家工作，面對黨紀國法遭到嚴重破壞的局面，他提出：“必要的規(guī)章制度一定要恢復和健全，組織紀律性一定要加強”⑦《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第5—6頁。。在鄧小平的努力下，黨的制度建設一度得到重視與恢復。

當然，這一時期，黨的制度建設并非一無是處，黨對領導制度、組織制度和監(jiān)督制度建設還是進行了一定的探索。

（一）黨的領導制度建設

1.初步提出了黨政職能相對分開的思想。新中國成立初期，延續(xù)了革命時期的一些做法，“黨政合一”現(xiàn)象嚴重。為解決以黨代政、黨政不分等問題，1949年11月，中宣部專門下發(fā)指示，規(guī)定：凡屬政府職權范圍的事，由政府決定和實施，不再以中國共產黨名義向人民發(fā)布行政性質的決定、決議或通知。1962年召開的全國組織工作會議提出，要切實改變黨委包辦代替國家機關工作的做法，使黨委從行政事務和經濟事務中騰出手來加強黨的建設。

2.進一步加強黨的集體領導制度。黨的八大特別強調要加強黨的集體領導制度建設，明確提出：“必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領導原則和擴大黨內民主。一切重大問題的決定都要在適當?shù)募w中經過充分的討論，容許不同觀點的無拘束的爭論，以便比較全面地反映黨內外群眾的各種意見，也就是比較全面地反映客觀事物發(fā)展過程中的各個側面。只有這樣，才會有真正的而不是形式的集體領導。”⑧《劉少奇選集》（下），第270頁。

3.初步提出了實行黨的代表大會常任制。為了加強黨內民主，充分發(fā)揮黨的代表大會的作用，中央決定把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會都改為常任制。全國、省和縣這三級代表大會一律每年開會一次。按照這一制度，黨的重要決定都要經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年都必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。

（二）黨的組織制度建設

1.黨的民主集中制建設。八大黨章首次將民主集中制表述為“在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”，并對民主集中制作了比較充分的規(guī)定。規(guī)定黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，研究他們的經驗，及時解決他們的問題；黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作，由上級組織決定的問題必須及時請示。中央和地方、上級和下級的職權范圍要有適當?shù)膭澐帧?957年在全黨范圍內開展以正確處理人民內部矛盾為主題的整風運動中，黨又創(chuàng)造性地提出了民主集中制的目標。既要造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。

2.初步形成了一套與社會主義計劃經濟體制相適應的干部制度。一是建立分部分級管理干部的制度，改變原來由中央和各級黨委組織部“一攬子”管理干部的體制，實行在中央和各級黨委組織部門分級管理干部的新體制。二是干部制度的配套建設。與國家經濟建設的形勢相適應，中央加強了干部的教育、管理、培訓、選拔等制度的建設，先后建立了干部錄用、考核、獎懲、培訓、工資、交流、退休等一系列制度。三是推進干部制度的探索與創(chuàng)新。主要是：要逐步地形成一套比較完整的使干部能上能下、能“官”能民的制度；要建立“后備干部名單”制度和大力培養(yǎng)提拔新生力量，等等。

3.建立了對黨員的教育和管理制度。1951年3月，第一次全國組織工作會議通過了《關于整頓黨的基層組織的決議》和《關于發(fā)展新黨員的決議》，提出了共產黨員標準的八項條件。黨的八大通過的黨章，又對發(fā)展黨員的條件、審批手續(xù)、黨員的義務和權利作了嚴格規(guī)定。1961年11月，中共中央批轉了中組部關于加強對黨員的教育管理的報告。此后，全國各地的黨組織即開始了以黨的基本知識和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)為主要內容的教育培訓黨員的工作。

（三）黨內監(jiān)督制度建設

1949年11月，中共中央發(fā)出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，以加強對黨的干部及黨員違紀行為的監(jiān)督。《決定》發(fā)布后，縣以上的各級黨委相繼建立了紀律檢查委員會，地委以上的各級黨委和部分縣委還建立了經常的辦事機構并配備了專職干部。1955年3月召開的黨的全國代表會議通過了《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立中央和地方各級監(jiān)察委員會，全面加強對黨的干部及黨員違法違紀行為的監(jiān)督。隨后，中央和地方各級監(jiān)察委員會相繼成立。為了充分發(fā)揮黨的監(jiān)察機關的作用，1962年9月，中央又作出《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，要求加強黨的各級監(jiān)察委員會，擴大各級監(jiān)察委員會的名額；各級監(jiān)委應加強對同級國家機關黨員的監(jiān)督工作；各級監(jiān)委及工作人員必須嚴格按章辦事。

三、黨的制度體系初步形成

改革開放新時期，是黨的制度建設全面發(fā)展的時期。黨的制度建設不僅在理論上不斷深化，而且在實踐中也取得了重大進展，初步形成了一個較為完整的黨內制度體系。

1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上發(fā)表了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，指出改善黨的領導，就必須改革黨和國家的領導制度。制度建設是黨的建設的重要內容。制度問題對于黨的建設更帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性。這篇講話成為新時期加強黨的制度建設的綱領性文獻。據(jù)此，制度建設提到了黨的重要議事日程。1983年10月，黨的十二屆二中全會通過了《中共中央關于整黨的決定》，強調“經過這次整黨，要努力建立、健全和改革黨內生活的各種必要制度”①《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1988年，第407頁。。1986年9月，黨的十二屆六中全會通過的《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》提出：“必須努力改革和完善黨的組織制度和工作制度，嚴格執(zhí)行黨的紀律，建立和健全黨內監(jiān)督制度和人民監(jiān)督制度。”②《十二大以來重要文獻選編》（下），人民出版社，1988年，第1189頁。1987年10月，黨的十三大提出：在新的歷史條件下，黨的建設要“走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”③《十三大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1991年，第54頁。。這是黨對加強制度建設重要性認識的一次質的飛躍。這一時期黨的制度建設注重了黨的領導方式的規(guī)范化、制度化和相對定型化，黨的路線、方針、政策體現(xiàn)于成文的條規(guī)中，并向全黨公布，便于執(zhí)行與監(jiān)督。此間制定和出臺的法規(guī)文件主要有：《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》（1979年）、《關于黨內政治生活的若干規(guī)定》（1980年）、《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》（1986年）、《關于共產黨員必須嚴格遵守黨章》（1987年）、《關于堅決查處共產黨員索賄問題的決定》（1987年）、《關于加強和改進中央黨政機關黨的工作的意見》（1988年）等等。

1989年黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的黨中央領導集體繼承和發(fā)展了鄧小平關于制度建黨的思想，在黨的建設中高度重視制度建設并付諸實施。1992年10月，黨的十四大強調：“要進一步發(fā)揚黨內民主，加強制度建設”①《十四大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1996年，第44頁。。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，系統(tǒng)地闡述了黨的制度建設的內容和要求。2001年7月1日，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會的講話中再次強調，要“進一步完善黨的領導制度和工作機制，從制度體系上保證民主集中制的正確執(zhí)行”②《江澤民文選》第3卷，人民出版社，2006年，第288頁。。在實踐中，到2002年黨的十六大召開前，黨的制度建設取得了重大進展，兩次修改了黨章，出臺了關于加強黨的建設的幾個重大決定，如《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年）、《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》（1994年）、《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》（1990年）、《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》（1995年）、《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002年）等。用制度初步構建起了一個比較完善的規(guī)范黨內生活的法規(guī)體系，提高了黨內民主的制度化、規(guī)范化水平。

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央進一步豐富和深化了對黨的制度建設重要性的認識。2007年10月黨的十七大突出強調了以健全民主集中制為重點加強黨的制度建設的問題，創(chuàng)造性地提出了旨在以發(fā)展黨內民主推動人民民主的一系列制度建設。2008年2月18日，胡錦濤在同全國組織工作會議代表座談時指出，要繼續(xù)加大制度建設和創(chuàng)新力度，努力在主要方面和關鍵環(huán)節(jié)上取得突破，帶動整個黨內制度建設，逐步建立起內容完備、結構合理、功能健全、科學管用的黨內制度體系。③《人民日報》2008年2月19日。在實踐中，重點推進了黨內民主制度建設，在保障黨員民主權利、黨內選舉、干部選任等制度上進行了卓有成效的探索與創(chuàng)新，推動了黨內民主的深入發(fā)展。此間制定出臺了《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004年）、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》（2004年）、《公開選拔黨政領導干部暫行規(guī)定》（2004年）、《黨政機關競爭上崗工作暫行規(guī)定》（2004年）、《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》（2004年）、《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》（2006年）、《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》（2006年）、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（2005年）、《中國共產黨黨員干部廉潔從政若干準則》（2010年）等法規(guī)文件。這些標志著黨的制度建設體系的初步形成。

改革開放新時期圍繞建設一個什么樣的黨和如何建設黨的問題，黨從全局的、戰(zhàn)略的高度加強自身的制度建設，取得了以下一些成績。

（一）黨的領導制度的建設與發(fā)展

十一屆三中全會后，黨逐步恢復和發(fā)展了集體領導制度。《關于黨內政治生活的若干準則》明確提出，集體領導是黨的領導的最高原則之一，從中央到基層的各級黨的委員會，都要按照這一原則實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。此后，歷屆黨章都重申這一原則。黨的十七大進一步提出推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，這是黨的集體領導制度的重大進步。在堅持集體領導的原則下，完善了重大決策的規(guī)則和程序；加強了協(xié)商協(xié)調、專家論證、技術咨詢、決策評估，建立決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)。同時，黨章對黨的領導作了規(guī)定。規(guī)定黨的領導主要是政治、思想和組織的領導；黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用；黨必須實行民主的、科學的決策；黨必須堅持依法治國，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾去實現(xiàn)；黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作；黨必須加強對工會、共青團、婦聯(lián)等群眾組織的領導，充分發(fā)揮它們的作用。這表明黨開始致力于確立科學的領導體制。

（二）黨的組織制度的改革與發(fā)展

1.逐步健全黨的代表大會制度。十一屆三中全會以來，黨加強了代表大會制度建設。十二大黨章明確規(guī)定了黨的全國代表大會及地方各級代表大會召開的期限。此后，黨都嚴格地按照黨章的規(guī)定如期召開黨的各次代表大會。1985年2月，中央組織部下發(fā)了《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》，這是黨的歷史上比較完備的關于代表大會和選舉方面的制度規(guī)定。黨的十六大以來，黨中央在完善黨的代表大會制度方面采取了一系列措施：確立代表大會在黨內的權威地位，試行黨的代表大會常任制，改革和完善黨內選舉制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，保障黨代表和廣大黨員的民主權利。通過上述改革，進一步完善了黨的代表大會制度，維護了黨的代表大會的權威地位。

2.進一步完善了黨的干部制度。在干部選拔任用方面。1986年中共中央下發(fā)《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，此后中央下發(fā)一系列文件，對黨政領導干部的選拔任用、競爭上崗、任期、辭職等作了具體規(guī)定，形成了比較完備的黨政領導干部選拔任用制度體系。在干部管理方面。一是建立了干部考核制度，形成了堅持德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙嵖儭⑷罕姽J原則，綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價等具體方法進行干部綜合考核評價的系列制度。二是建立了干部離退休制度，廢除了實際上存在的干部職務終身制。三是進一步完善了干部交流制度，對干部交流的對象和范圍作了具體規(guī)定。四是初步建立了干部廉政制度。中共中央、中央紀委、監(jiān)察部制定了大量的法規(guī)文件，對干部廉潔從政作了詳細的規(guī)定，加大了反腐敗的力度。

3.進一步健全了黨員管理制度。1980年7月，中宣部、中組部聯(lián)合發(fā)出《關于加強黨員教育健全黨的組織生活的意見》。黨員教育的一些傳統(tǒng)制度，如學習制度、思想匯報制度、表彰優(yōu)秀黨員制度等，逐步得到恢復。十二大黨章對黨員的標準、權利和義務、紀律等作了詳細規(guī)定。1988年12月，中央批轉中組部《關于建立民主評議黨員制度的意見》，對民主評議黨員作了具體規(guī)定。1990年8月，中組部下發(fā)了《中國共產黨發(fā)展黨員工作細則（試行）》，對發(fā)展黨員的原則、入黨積極分子的教育培訓、預備黨員的接收、教育、考察和轉正等作了詳盡的規(guī)定。1994年1月，中組部作出了《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規(guī)定》；同年12月，下發(fā)了《關于試行〈流動黨員活動證〉制度的通知》。2006年6月，中辦又頒布了《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，以加強對流動黨員的管理。

（三）黨的工作制度的改革與發(fā)展

十一屆三中全會以來，黨逐步建立健全了各級黨委的工作制度。黨的十三大提出：要建立中央政治局常委會向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規(guī)則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監(jiān)督和制約。地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規(guī)則、表決制度和生活會制度。十三大以后，中共中央政治局第一次會議制定了中央政治局、政治局常委會和中央書記處的工作規(guī)則（試行）。根據(jù)中央的要求，各省、市、縣的黨委領導班子也都參照黨中央的工作規(guī)則，結合本地區(qū)、本部門的具體情況，制定了各自的工作規(guī)則。黨的十六屆四中全會又進一步確立了中央政治局常委會向中央全會負責、報告工作和接受監(jiān)督的制度。黨的十七大在此基礎上明確規(guī)定了定期報告工作并接受監(jiān)督是黨的一項重要的工作制度。此外，修訂了地方黨委工作條例，黨組工作條例也在制定中。通過減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責制，逐步完善黨委內部的議事和決策機制。

（四）黨內生活制度的健全與發(fā)展

十一屆三中全會以來，黨逐步健全和發(fā)展了黨內生活制度。《關于黨內政治生活的若干準則》規(guī)定：“每個黨員不論職務高低，都必須編入黨的一個組織，參加組織生活。各級黨委或常委都應定期召開民主生活會，交流思想，開展批評和自我批評。”1981年8月，中組部下發(fā)了《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》，明確規(guī)定了縣以上領導干部的雙重生活會制度，即：縣以上黨委常委除了必須編入黨的一個組織參加黨的組織生活外，同時堅持每半年召開一次黨委常委（黨組）生活會，并及時向上級黨委或組織部門報告生活會情況。1990年5月，中共中央印發(fā)了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》，對民主生活會的基本內容、應遵循的方針、會議的準備和開法等作了具體規(guī)定。1997年1月和2000年4月，中紀委、中組部先后聯(lián)合下發(fā)了《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》，就會前的準備工作、會中的批評與自我批評、黨委主要負責同志對開好民主生活會的責任、整改措施的制定和落實、上級黨組織對下級黨組織民主生活會的指導和監(jiān)督等，作了更為詳細的規(guī)定。

（五）黨內民主制度的發(fā)展

為發(fā)展黨內民主，增強黨的團結與活力，黨內民主制度建設在新時期不斷加強與發(fā)展。一是保障黨員的民主權利。完善了黨員民主權利的行使程序，黨員行使民主權利進一步制度化、規(guī)范化。二是黨內選舉制度進一步改革，黨內選舉候選人提名方式不斷完善。由過去單一的組織推薦，發(fā)展為個人自薦、組織推薦、群眾聯(lián)名舉薦多種方式并存，同時有效地將這些方式結合起來，提高民主的程度與范圍；適當擴大差額選舉的比例，逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。三是繼續(xù)推進黨務公開制度，并將其寫入黨章，讓黨內權力在陽光下運行。四是實行黨代表任期制，進一步拓展黨內民主制度，為黨內民主的發(fā)展提供更為廣闊的空間。五是建立并實施中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督制度，這是權力回歸主體（黨員）的具體體現(xiàn)，是發(fā)展黨內民主的重要舉措。

（六）黨內監(jiān)督制度的建立與健全

重新建立了黨的紀律檢查委員會。規(guī)定黨的中央和地方各級紀律檢查委員會的主要職責，是維護黨的章程和其他黨內法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作。1987年7月，中紀委發(fā)出《關于對黨員干部加強黨內紀律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》。此后，出臺了一系列對黨員和領導干部實行監(jiān)督的規(guī)定和條例。對黨內紀律監(jiān)督的任務、監(jiān)督工作的分級負責辦法、保護監(jiān)督者和被監(jiān)督者的正當權利，加強對黨內紀律監(jiān)督的領導等問題作了明確規(guī)定；對黨組織和黨員犯政治、經濟、組織、人事等七大類錯誤時，所應受到的紀律處分作了詳細規(guī)定；對黨內監(jiān)督的指導思想、重點內容、重點對象、各級監(jiān)督組織及廣大黨員在黨內監(jiān)督中的職責、實施黨內監(jiān)督的制度保障等作了詳細規(guī)定；同時，建立了決策失誤追究制度，依法實行質詢制、問責制、罷免制；建立健全領導干部重大事項報告制度、民主評議制度和經濟責任審計制度等相關制度，全面加強了對領導干部的監(jiān)督工作。

四、黨的制度建設的主要特點

黨的制度建設具有自身鮮明的特點。回顧90年來黨的制度建設走過的歷程，呈現(xiàn)出以下幾個主要特點：

（一）黨的制度建設始終是在馬克思主義中國化歷史進程中形成的毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系的指導下不斷向前推進的

毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系包含了黨對制度建設重要性認識的不斷深化。同時，又是指導黨的制度建設的理論基礎。新民主主義革命時期是毛澤東思想的重要形成時期。在毛澤東思想形成的過程中，關于黨的建設包括制度建設的思想逐步成熟起來，不僅具有了豐富的理論內涵，而且在指導黨的建設和革命實踐中都發(fā)揮了重要的作用。鄧小平開創(chuàng)了黨的建設新的偉大工程。他對黨的制度建設重要性的認識相當深刻。提出黨的制度是根本性、穩(wěn)定性、長期性和全局性的建設；提出要在“法治”理念下以制度治黨，根除和克服“人治”現(xiàn)象，而加強黨的制度建設的根本就是要加強黨章建設；主張通過黨規(guī)黨法來保障黨員權利。正是在鄧小平制度建設思想的指導下，改革開放以來黨的制度建設獲得了前所未有的重大發(fā)展。以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體“聚精會神抓黨的建設”，形成了以“三個代表”重要思想為核心的黨的建設理論，提出了把制度建設貫穿于黨的思想、組織、作風建設之中的重要思想，把制度建設作為黨的建設的一個重要組成部分，并賦予了黨的制度新的豐富內涵。以胡錦濤為總書記的黨中央在實踐中提出了科學發(fā)展觀思想，進一步豐富和發(fā)展了黨的制度建設的思想，推動制度建設繼續(xù)向前發(fā)展，初步形成了較為完整的黨內制度體系。

（二）依據(jù)黨的地位與面臨的形勢任務的變化，不斷總結經驗，深化認識，探索創(chuàng)新，推動制度建設的發(fā)展

黨的發(fā)展經歷了不同的階段，與之相應的黨的制度建設也經歷了探索發(fā)展的過程。黨的制度建設始終圍繞黨的中心任務展開并不斷完善與發(fā)展。同時，黨特別善于總結經驗，汲取教訓，適時推進制度建設。改革開放以來，黨總結過去經驗教訓，制度建設不是以制定某項具體制度為出發(fā)點，也不以對舊有制度的修改、完善為滿足，更不是僅僅把制度建設的重點放在黨和國家領導人的選擇上，而是從防止十年內亂重演、保證黨和國家長治久安的根本性問題出發(fā)，從全局的、戰(zhàn)略的高度，對黨的領導制度、組織制度、工作制度、生活制度、監(jiān)督制度等進行了全面規(guī)劃和建設，逐步形成了一套較為完整的制度體系。同時，依據(jù)黨的具體情況和制度建設的特點，有計劃、有步驟地推進黨的制度建設。在制定黨內重要的制度時，總是在堅持群眾路線的基礎上，先經過試點，取得經驗，然后再在全黨范圍內推廣，并在實踐檢驗的基礎上，對其不斷地進行修改和完善。由于黨采取扎實穩(wěn)步的辦法，根據(jù)條件成熟的情況逐步地推進黨的制度建設，因而制定的黨內法規(guī)、條例具有科學性、穩(wěn)定性和權威性。

（三）以修改完善黨章為主線，以完善發(fā)展民主集中制為核心，逐步形成了一套較為完整的黨的制度體系

黨的制度建設，就是要把黨的建設的各方面納入制度化的軌道，通過章程、條例、準則和決定等形式作為制度固定下來，成為黨的組織和全體黨員共同的行為準則，以實現(xiàn)黨的活動的制度化、規(guī)范化、程序化。90年來，伴隨著黨對制度建設重要性認識的深化和探索、實踐的深入展開，黨的制度建設逐步形成了以黨章的修改完善為主線、以健全民主集中制為核心，黨的代表大會制度、黨內選舉制度、黨員權利保障制度、黨的干部制度、黨內監(jiān)督制度、黨的具體工作制度等等相關的配套制度建設，共同構成了黨的制度建設的體系。黨章是黨的根本大法，是最高層次的黨內行為規(guī)范，其他所有的黨內法規(guī)和制度都必須以此為根據(jù)而制定。黨章的價值在于它自身的科學性、先進性與權威性。其鮮明的特點是與時俱進。黨章需要根據(jù)時代特征和黨面臨的形勢任務，不斷修改和完善。黨成立以來，即把健全完善黨章作為制度建設的根本。黨的歷次代表大會都要對黨章進行修改，體現(xiàn)了黨對自身建設規(guī)律認識的深化和與時代進步、社會發(fā)展的一致性，也體現(xiàn)了在推進制度建設方面取得的成就。民主集中制是黨的根本組織原則、組織制度和組織紀律，是全黨必須遵循的基本準則。因此，民主集中制始終是黨的制度建設的核心。黨不斷完善和發(fā)展民主集中制，與黨章的修改完善一起構成了黨的制度建設的根本點，以此推進黨內其他各項具體制度的建設。

（四）逐步把黨的制度建設與國家法律制度建設統(tǒng)一起來

“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”①《鄧小平文選》第2卷，第147頁。黨在國家社會生活中的領導核心地位及黨必須在憲法和法律范圍內活動，決定了黨內制度必須和國家法律法規(guī)相統(tǒng)一，不能違背國家法律規(guī)定，尤其不能違背憲法。這是依法治國方略得到貫徹的根本保障。改革開放以來，黨逐步認識到黨的制度建設是黨內制度和黨外制度建設的統(tǒng)一體。黨的制度建設逐步與國家法律制度建設結合起來，黨的制度的不斷發(fā)展完善與國家法律體系的建設進程共同推進。黨的各項制度的不斷健全完善、貫徹執(zhí)行，使黨內生活正常化、制度化。各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定，黨的主張通過法定程序成為國家法律，變成全民意志，黨與法的關系逐步理順，黨的領導得到了更好的體現(xiàn)，國家的法制建設順利開展，依法治國方略也得以推進貫徹。黨的十七大提出以黨內民主推動人民民主，就充分體現(xiàn)了黨把自身的制度建設與國家法律建設統(tǒng)一起來的思想。

90年來黨的制度建設之路雖然并不平坦，但取得的成就卻是明顯的。從不斷提高黨的執(zhí)政能力的高度出發(fā)，黨的制度建設仍需要加強與發(fā)展。黨的制度建設的總體規(guī)劃有待進一步明晰；黨內制度的配套建設需要進一步完善（制度體系需要健全，制度之間協(xié)調性需要加強，程序性制度需要強化彌補）；一些落后于黨的建設發(fā)展的黨內制度需要及時清理，同時建立新的制度；黨內制度的審查與糾錯機制亟待建立與健全；等等。這些問題的存在，一方面說明我們對制度建設的規(guī)律還認識不足，另一方面也提醒我們，搞好黨的制度建設，是一個長期的持續(xù)的過程。在這個過程中，必須認真研究制度建設的規(guī)律，搞好黨的制度建設規(guī)劃，制定好每一個具體制度，并在實踐中不斷修改完善，使制度日臻完善，在規(guī)范黨內生活中充分發(fā)揮作用，從而推進黨的制度建設，不斷提高黨的執(zhí)政能力。