繼續深化大型國企改革

■ 李軍國 蔡 躍

大型國有企業不僅是現階段我國經濟社會發展的一支重要力量，也是國有經濟的重要組成部分。作為正處在由計劃經濟向市場經濟轉型的發展中大國來說，探索大型國有企業在國民經濟發展中的地位和作用，一直是社會關注的熱點話題。通過對一些大型國企的調研，我們認為，現階段大型國有企業在國民經濟中主導作用是不能替代的：它是保持國民經濟持續、健康、穩定發展的主導力量；是提高我國國際競爭力，縮短與發達國家差距的中堅力量；是我國引進、消化、吸收國外先進技術的重要力量。

未來，我們應繼續深化大型國有企業改革，進一步發揮其在國民經濟中主導作用，茲提出幾點政策建議。

第一，以實現股權多元化為目標，繼續深化大型國企的改革。

盡管改革開放30年來，國企改革取得了重大突破，無論是在國有經濟布局的戰略性調整和大中小國企的有進有退，建立了國有資產管理體制，還在政企分開、主輔分離、企業辦社會，化解歷史債務，建立現代企業制度等方面都有明顯的進展。但大型國企股份制改革遠沒達到預期目標。目前，混合所有制的股權多元化企業還寥寥無幾，相當一部分企業的現代企業制度建設還未完成，企業法人治理結構不完善、有效性差，監督制約機制薄弱等問題十分突出。雖然有些國企已進行了股份制改革，甚至實現上市，但所有權虛置和主體缺位，以及剩余索取權和控制權相分離的問題仍沒有從根本上得到解決。實現大型國企產權主體多元化的目的，就是要淡化國有股權的壟斷地位，把能直接進入國企內部的所有權主體引進來，直接行使控制權，達到解決國企所有權虛置、主體缺位的問題。國企只有實行股權結構多元化，把非國有股的比重擴大到一定程度，才能在利益多元化的基礎上形成制衡機制和可持續的治理機制，并通過非國有股東的商業導向來強化公司治理機制，增強公司治理結構的有效性。所以，大型國企改革方向，就是要全力推進包括國有獨資母公司和下面有若干全資或控股子公司在內的股權結構多元化的改革，將其改制為股權結構多元化的混合所有制企業。

總結以往的經驗和教訓，我們認為大型國企的現代企業制度建立和公司法人治理結構的確立，不能機械地照搬西方的模式，必須要和我國的政治體制和社會制度有機結合起來，這也是中西方社會性質、文化傳統和發展環境差異性所決定的。由此也就需要我們探索建立有中國特色的、符合國情的公司治理結構，這也是探索公有制與市場經濟相結合的關鍵所在。因此，必須要立足于國情，從實際出發，從全球化的視野去謀劃和加快國企產權主體的多元化改革，實行國企與其他所有制企業的聯合、兼并和重組，促進國有資產產權的跨區域合理有序的流動。在增量資產和存量資產兩個方面，加大產權制度改革的力度，建立健全多層次、多形式的產權交易市場，把股權結構多元化與企業整體上市結合起來進行整體推進，提高國有資產資本化、證券化。特別是要鼓勵、引導民營企業參與大型國企改制重組，讓更多的民間資本進入國企，允許民間資本在改制中控股國有企業，通過參股、控股、資產收購等多種形式，降低國有控股企業中的國有資本比例。讓那些真正能有利于產業和企業持續發展的戰略合作伙伴進入國企，建立起各方利益主體在權、責、利三方面的協調與統一，以保持公司治理結構上的平衡和股權的多樣性，以及動力和約束之間的平衡，做到內有動力、外有約束，達到實現以股權結構多元化為基礎的公司治理機制的商業化。

第二，適應社會發展需要，繼續推進國有經濟布局的戰略性調整。

本質上講，國企改革就是要適應經濟社會發展需要。現階段國企改革與發展所面臨的環境發生了重大變化，包括國家總體戰略的調整和國內外宏觀政策的變化，以及市場、技術、資源環境的變化所帶來國企自身生存環境的變化，這對仍處在深化改革任務的國企來說，提出了新的挑戰。尤其在私人產品過剩，公共產品嚴重短缺的今天，加快國有經濟的戰略性調整和推進國企改革的任務就顯得十分迫切。

國企在成熟的市場經濟體制下，是作為一種解決市場失靈的組織機制而存在的，它是為了解決市場本身不能提供社會需求公共產品和服務問題而產生，它的產生并不是為了追求利潤最大化，而是為了解決社會公平性和全社會整體效益問題的。也就是說，公共性是國企的本質屬性。基于上述認識和當前我國公共產品和服務短缺這一現實，逐步讓一些大型國企從競爭性和部分壟斷行業退出，轉向社會公共領域，更好地發揮國有經濟的主導作用，滿足社會經濟正常運行和社會發展所需要的公共產品，是繼續推進國有經濟布局戰略性調整的出發點。按照這一要求，國企應逐步退出競爭性行業，把退出的國有資本更多地配置在提供社會公共產品和服務方面。這既可為民間資本投入和民營企業發展騰出空間，也可實現政府職能的轉變和政府角色的回歸。就目前情況看，我國已具備了調整時機和條件，關鍵是如何把握和設計，建立完善國有資本有進有退、合理流動的機制。

過去我們在國有經濟戰略性調整中出現一些失誤，主要原因：一是我們對國有企業屬性認識不清；二是政府職能轉變不到位。由此導致該退的沒有退到位，該進入和加強的沒有得到加強，不該民營化的公益性國企，卻盲目的追求民營化，甚至犧牲公眾和社會利益，去追求利潤最大化。這不但沒有增加國民的福利，反而使國民的福利下降了。因此，推進國有經濟布局戰略性調整，必須要對國有企業功能進行界定，按國企功能決定現有國企的去向。分清哪些企業是公益性的、哪些是壟斷性的、哪些是競爭性的。國防性、壟斷性、公益性或特殊性的行業，可國有獨資為主；關系國家經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國家以多種形式參與，或控股，或參股，但須保持控制力；一般競爭性、贏利性行業，國有企業應逐步退出或全部退出。如何退出應根據每個企業自身的特點，不能用簡單的行政手段來決定，盡量要多用市場手段來解決。只有這樣，才能達到國有經濟布局戰略性調整的目的，使國有資本配置在最需要、最關鍵的地方。

第三，完善相關法律法規，強化對大型國企國有資產的有效監管。

要看到，近年來我國國有資產監管取得了重大突破，不僅出臺了規范國企改革的一系列相關法律法規和《企業國有資產法》，而且成立了專門機構。但由于國有資產監督管理體制建立時間較短，國資委的職能定位不清，已出臺的法律法規之間不相配套，許多法律法規體系相互掣肘，政資不分，政出多門、“多龍治水”的問題十分突出。目前，國務院國資委履行出資人職責的監管范圍僅是100余家央企，而中央層面的其他行業如金融業以及其他80個部委下屬的5000多家營利性的國家出資企業均未在其監管范圍內，將金融類國有資本和產業類國有資本截然分開，甚至在產業類國有資本內部也條塊分割，這種建立在分散產權主體基礎上的多部門出資人監管，不利于中央和地方政府對本級政府國有資本總量、結構、變動的掌握，無法在國家范圍內對國有資本進行統一戰略規劃布局、實施有進有退的結構調整。

由于對國資委定位不清，目前國資委既履行著政府的職能，又以出資人身份行使權力，這使國資委在企業中比其他出資人處于強勢地位，時常卷入國有資產和國有企業的實際經營活動，出資人角色和政府角色混淆，行政權力超越財產權利，勢必給其他出資人利益造成損害，企業經營也達不到最優，往往依賴于謀取或保持壟斷地位來維持自己的所謂高績效，而這種高績效又往往是以犧牲公眾福利作為代價的。因此，亟待通過立法對國資委的職能定位、國有資本監管邊界和方式等問題，予以嚴格界定，明晰國資委機構性質，依法規范國資委與所出資企業之間的關系，其權力配置既要符合現代公司治理規則，又要符合《公司法》，這是完善國有資產監管體制的方向所在。

強化對大型國企國有資產監管，一是明確國資委的國有資產出資人代表的身份屬性，通過相關規則嚴格界定國資委的管理范圍，做到政資分開、政企分開，政府與國有企業管理者分開，并逐步實現從側重實物形態的資產管理向側重價值形態的資本管理轉變。二是探索符合國情的國企領導人選拔任用考核評價機制。在對企業經營管理層的選擇和監督方面，要更多地采用市場化方法來選聘職業經理人，把“黨管干部”的原則與市場化選聘、依法選擇企業管理者有機結合起來。三是完善大型國企經營業績和薪酬的激勵約束機制。建立完善以EVA 為核心指標，與規模（收入、利潤）指標相配套的企業領導人的經營業績考核體系。進一步規范企業負責人的中長期激勵和職務消費。四是要加強國有資本經營預算管理，提高紅利征收比例。實行預算、收支兩條線，把國企利潤納入年度財政預算。五是要完善國企會計制度、治理機制以及財政監督機制和懲罰機制，以保證國企利潤的公開透明和足額上繳。并把建立法律層面的、常態化的國企收租分紅機制作為國企改革重點，盡快出臺國有資源使用租金、稅收分紅的法律法規。

第四，營造平等競爭發展環境，鼓勵和引導民間資本參與國企改革。

進一步拓寬民間投資領域和范圍，創造民企與國企平等競爭的市場環境，既有利于堅持和完善社會主義基本經濟制度，發揮市場配置資源的基礎性作用；也有利于激發經濟增長的內生動力，穩固可持續發展的基礎，擴大社會就業，促進社會和諧穩定。雖然近年來國家陸續出臺了許多發展非公經濟、鼓勵民間投資的政策，但實施效果不盡如人意，表現在國有與民營處于不平等的競爭地位，許多競爭性行業和領域，包括基礎產業和基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務等領域的民營資本進入門檻過高。由于支配市場的原壟斷企業大多是國企，因而在競爭方面比新進入企業更有優勢，即便有少數民營企業勉強進來，也都處于弱勢不平等的地位。目前，在這些行業和領域引入競爭的方式基本上是在國企內部進行“拆分重組”，新進入市場的也大多是國企。這種“拆分”，只是國企數量的變化和國企之間的利益調整，并沒有產生以明晰產權為基礎的更嚴格意義上的市場競爭主體，最終也只能是“預算軟約束”下國企之間的“兄弟之爭”。加之長期以來我國的國有資本與政府的剛性行政權力融為一體，國有資本在國企中“一股獨大”的問題也沒有得到有效地解決，許多國企借靠行政權力，輕而易舉地打敗競爭對手，牢牢地占據市場的壟斷地位，且對其他資本主體造成了擠壓，使民營企業“被擠出”成為必然。盡管許多國企收入不菲，但大多企業并不是靠自身內生的創新能力和經營管理優勢以及競爭優勢取得，而是憑借在國家經濟中特殊地位和政策支持，靠規模擴張以及行政給予的壟斷權而獲取。相反，民企靠的是自身內生創新能力提高來求生存求發展，其效率明顯高于國企。

以大型國企為代表的國有經濟和以無數眾多中小民營企業為代表的民營經濟是國民經濟的兩大核心組成部分，這些不同所有制類型的企業共同構成了我國市場經濟的微觀基礎。它們既是競爭對手，又是合作伙伴，只有相互合作，取長補短，在競爭中相互提高，才能推動國有與民營經濟的協調發展。去年國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和今年溫家寶《政府工作報告》之所以再次重申：毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟的同時，也要毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，道理就如此。因此，要按國務院的“若干意見”要求，進一步拓寬民間投資領域和范圍，切實放寬市場準入，放松政府管制，減少行政審批核準，真正破除各種有形和無形的壁壘，鼓勵和引導民間投資，無條件地進入在法律法規未明令禁止民間資本準入的所有行業和領域，把它作為實現國企股權多元化的重要途徑。同時，要加快政府職能轉變，加強對民間投資的服務、指導和規范管理，積極推動國企和民企的合作，把引導民營資本進入國有資本壟斷行業領域作為國企的改革方向，促進社會投資穩定增長和結構優化，防止盲目投資和重復建設。