農田水利治理要兼顧四重關系

■ 桂 華

2011年中央一號文件將水利提升到戰略高度，提出在未來一段時期內將從政策與財政等方面加強農田水利建設的支持力度，有望扭轉當前中國農田水利的頹勢，為新農村建設與農業現代化構建堅實基礎。國家在水利事業上的戰略調整固然為農田水利的發展提供了歷史機遇和政治基礎，但有效的農田水利建設必須立足于中國農業生產方式與中國農田水利的性質，探索出一套切實可行的操作機制。高效的農田水利建設機制必須要處理好以下四重關系。

大水利與小水利的關系

大小水利是從水利設施規模角度上作出的簡單區分，所謂大水利一般是指大江大河上的水利設施，以及大中型水庫等，而小水利則主要包括堰塘、機井、小型水庫等。大水利規模大，覆蓋范圍廣，一般跨村、跨鄉，甚至是跨縣、跨省，大水利不僅能夠解決正常年景的水利問題，而且能夠應付大旱大澇年景的水利問題，因此，大水利具有應急性。小水利規模小，覆蓋的范圍窄，一般只能滿足村組范圍內的水利需求，小水利具有常規性，抗災能力弱。

完善的農田水利系統是以大小水利有機結合為基礎的，大水利與小水利不可偏廢。如果缺乏良好的大水利作為后盾，小水利就失去保障，尤其是在災害年景中，小水利不具備應急性。相反，若是缺乏良好的小水利基礎，大水利就無法與農田對接起來，或者極大地提高了農田水利的使用成本。

在最近三十年中，國家對于水利的重點轉移到大江大河的建設上，大水利由國家財政供給進行管理維護，而地方性的小水利主要交給市場或者農民管理維護。受地方財力與組織能力的限制，在不長的時期內，小水利迅速地退化，尤其是稅費改革之后，農村取消了“兩工”制度，小水利進一步癱瘓，切割了農民與大水利之間的聯系，造成了整個農田水利系統的崩潰。

最近幾年國家又開始重視小水利建設，通過“民辦公助”的方式發展小水利。但從各地的實踐來看，政策推動下的小水利建設缺乏系統性，在“誰投資，誰所有，誰使用”的指導思想下，多數工程款被用于發展一家一戶的微型水利，比如，個體農戶挖堰塘、打機井等。其后果是，微型水利替代了農民對大水利甚至是小水利的需求，一家一戶發展微型水利可以減少農戶之間的用水糾紛，但又進一步瓦解了農田水利的系統性，導致農田水利的抗風險能力進一步下降。

因此，下一步的農田水利投資一定要重視大水利與小水利的關系，既要避免過度發展大水利而忽視小水利，也要防止片面發展小水利而擠垮大水利，要使大小水利結合成為完整的水利系統。

設施建設與組織建設的關系

高效的農田水利系統，首先要以完善的基礎設施為保障。自上世紀80年代以來，農田水利投入在國家財政中所占的比重有下降的趨勢，90年代實行分稅制之后，地方政府的主要精力是用于發展經濟，農田水利這樣周期長、見效慢的基礎實施建設無法進入地方政府的視野，稅費改革之后“兩工”制度的取消，徹底地瓦解了農民自發投入水利建設的制度基礎。在國家投入不足、地方政府投入積極性不高、農民不再進行水利建設的背景下，農田水利基礎設施得不到有效維護，農田水利事業潰敗在情理之中。

在此現實下，2011年中央一號文件明確提出了未來十年重點進行水利建設投入，恰逢其時。不過需要說明的是，單純投入到農田水利設施建設并不能從根本上走出當前的農田水利困境。完整的水利系統包括硬件基礎與軟件基礎，所謂硬件基礎即水利基礎設施，而軟件基礎則包括管理體制和組織體制。這里包含著兩個問題，一是建設與管理的問題，二是建設與使用的問題。

早在上世紀80年代，農田水利就出現了“重建輕管”的困境，隨后引入水利工程單位的市場化改革，通過拍賣、租賃等方式，逐步將水利工程單位從事業性轉變成為經營性，并與政府脫鉤。從實踐效果來看，改制之后，絕大多數水利工程單位都陷入了虧損和癱瘓的局面。這是與農田水利的公益性相關的。在農田水利使用上，農戶通過市場交易的方式與水利工程單位打交道，而實踐卻表明，分散的小農是不能構成有效交易的市場主體的。

因此，當前的農田水利投入不僅要投資到硬件設施上去，而且加強管理體制與組織建設。一方面，要重新恢復部分非營利性水利工程單位的事業性質，通過財政補貼維持其運轉；另一方面，要加強鄉村兩級的組織能力，將行政村或者村民小組組織成為一個用水單元。

政府與市場的關系

自上世紀80年代初，我國在農田水利事務上便逐步引入了市場機制，1983年正式確定了“加強經營管理，講究經濟效益”的水利工作思路。嘗試運用市場手段與經濟效益杠桿，來替代人民公社時期的政府全面管制方式。水利市場化改革包含兩個層面的內容，一是將水利工程單位變為“自收自支”經營主體；二是農戶通過市場交易機制來解決農業生產用水問題。通過一系列的改革，農田水利在設施建設、使用和管理上，都是通過市場方式來運作的。

當前的農田水利困境說明，單靠市場機制是不能解決中國農田水利問題的。導致市場機制失效有個兩層面的原因，一是小農生產方式現實，二是水利的自然屬性。中國小農生產具有“小且散”的特征，賀雪峰等將其描述為“人均一畝三分地，戶均不過十畝，且分為十多個地塊”。小的特征導致一家一戶的農民是不可能單獨解決水利問題的；散的特征造成了極高的農戶合作成本與市場交易成本，即農民無法合作起來通過交易的方式與水利工程單位進行對接，市場機制必然失敗。

市場化改革的推進與政府在水利上的退出是一體兩面的。當前農田水利困境既反映了水利機制的失效，更說明了中國農田水利建設是無法脫離政府責任的。

對于國家而言，農田水利關涉到糧食生產安全，良好的農田水利基礎是社會穩定、經濟發展與國家長治久安的保障。市場機制是不能夠滿足農田水利的戰略需求的。因此，要迅速地轉變單一的市場化改革思路，政府要在農田水利建設中承擔首要的責任，要在整體上把握水利發展的方向，制定水利發展戰略，提供政策、財政方面的支持。

統與分的關系

由于技術條件的限制，農田水利不可能通過建立自來水管網的方式解決灌溉問題，依靠渠系灌溉無法解決渠道漏水滲水問題，也無法杜絕農戶偷水問題，不能杜絕“搭便車”現象，無法解決農田水利的外部性問題。農田水利的公共性使得一家一戶的小農是不可能完成水利建設的。實踐證明，個體的小農既沒有能力承擔水利建設成本，也沒有積極性提供水利這樣的公共物品。而在使用層面上，分散的小農不能形成市場主體，無法有效地實現與水利工程單位的對接，導致交易失敗。因此，農田水利的根本出路還在于將農民組織起來。

1986年中央一號文件明確提出的“應當進一步完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”，1999年“統分結合的雙層經營體制”被載入憲法。“統”的意義就在于能夠通過村組集體來辦理個體小農“辦不好或不好辦”的事情，農田水利就屬于這類事情。當前我國農田水利陷入困境的根本原因就在于，在農田水利建設上過于重視“分”的作用，而忽視了“統”的作用。尤其是在稅費改革之后，鄉村兩級既喪失管理農田水利的積極性，也喪失了管理的能力。導致農民在農田水利上變成了“一盤散沙”，既無法組織起來進行水利建設，也無法合作起來在水利市場中進行交易，正如湖北農民形容說“水利一夜回到解放前”。因此，今后的農田水利改革要沿著強化“統”的方向推進。

在農田水利問題上，不同農戶的經濟條件不同，承包地的位置與水利條件不同，造成了農戶之間水利需求的分化。另外，當集體組織起來解決水利問題時，受農田水利的自然屬性限制，不可能嚴格核算每個農戶在水利中的成本與收益。如果嚴格按照每個農戶的用水量來分攤水利成本，合作是永遠無法達成的（除非農田水利變成管道輸送），在這樣的條件下，通常的解決辦法是按田畝分攤水利成本。農民通過民主協商方式，制定本組、本村的水利規范，將分散的個體農戶水利需求統合成為村組集體水利需求，并按照“少數服從多數”的原則，對少數的“釘子戶”和“搭便車”農戶進行制裁，只有如此才能夠走出“集體行動困境”。

農戶是水利的需求方，其需求能否得到有效表達是水利建設的關鍵。一方面，個體農戶水利需求具有差異性；另一方面“人均一畝三分地”的個體農戶無法解決水利問題。因此，實現有效水利需求表達的關鍵在于，將個體農戶的水利需求整合成為集體水利需求。村民自治的民主協商機制既可以使個體農戶的水利需求得到表達，也可以將分散的意見進行集中。如此一來，鄉村兩級在農田水利建設中就發揮了重要的作用。基層政府將國家宏觀政策供給操作成為地方性政策供給，村級組織將農戶的水利需求統合成為集體水利需求，真正發揮“統分結合雙層經營體制”的優越性。