依法行政動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)型

■ 李利軍

改革開放30多年來(lái),政府不斷實(shí)施自我革命，規(guī)范和約束行政權(quán)行使。特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，與建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，依法行政逐漸成為政府行為的基本準(zhǔn)則,行政權(quán)的邊界逐漸明晰，行政權(quán)配置漸趨科學(xué)合理、政府行為規(guī)則不斷完善,內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不斷健全。回顧這一歷程，依法行政的動(dòng)力更多來(lái)源于政府自身，體現(xiàn)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的要求，行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的要求。概括而言，依法行政具有鮮明的政府自我推動(dòng)特征。

分析原因，我國(guó)是在法治基礎(chǔ)十分薄弱的情況下推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，客觀上決定了政府必須長(zhǎng)期肩負(fù)起推進(jìn)依法行政的主導(dǎo)責(zé)任。但是，政府主導(dǎo)并不等同于政府自我推動(dòng)。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，亟需在繼續(xù)堅(jiān)持政府自我推動(dòng)的同時(shí)，更加注重發(fā)揮政府引導(dǎo)下的社會(huì)對(duì)依法行政的推動(dòng)作用，形成政府自上而下推動(dòng)與社會(huì)由外而內(nèi)推動(dòng)有機(jī)結(jié)合的依法行政動(dòng)力機(jī)制。

有效發(fā)揮社會(huì)對(duì)依法行政的推動(dòng)作用，才能突破當(dāng)前依法行政面臨的發(fā)展困境。在多年的蓬勃發(fā)展后，依法行政正經(jīng)歷著一個(gè)尷尬的階段：依法行政的制度體制機(jī)制已初步形成，國(guó)務(wù)院對(duì)全面推進(jìn)依法行政持續(xù)作出部署，許多地方政府還把依法行政納入政績(jī)考核體系，但這些努力無(wú)疑都呈現(xiàn)出明顯的“邊際效益遞減”態(tài)勢(shì)，依法行政在一些地方和部門進(jìn)展緩慢。這一現(xiàn)象充分表明，單靠政府自身推動(dòng)，已難以將依法行政的有關(guān)要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)工作人員的內(nèi)心認(rèn)知和自覺行為。與此同時(shí)，值得關(guān)注的是，隨著社會(huì)主義民主法制的發(fā)展，人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的要求越來(lái)越高，逐漸強(qiáng)化的權(quán)利意識(shí)正在形成對(duì)行政權(quán)的有力制約。人民群眾不僅關(guān)心關(guān)涉自身利益的處罰、許可、強(qiáng)制等具體行政行為，還越來(lái)越關(guān)心與自己利益密切相關(guān)的決策行為，不僅關(guān)注實(shí)體權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，還越來(lái)越關(guān)注陳述、申辯等程序性權(quán)利的行使以及行政機(jī)關(guān)告知、說(shuō)明、公示等程序性義務(wù)的履行。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以權(quán)利制約權(quán)力，是權(quán)力約束的最有效方式，也是依法行政的真正動(dòng)力所在。

需要注意的是，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)依法行政面臨的這一變化認(rèn)識(shí)不足，反應(yīng)不及時(shí)，不能有效回應(yīng)人民群眾參與行政管理的需求，封閉的行政管理與人民群眾日益增長(zhǎng)的參與意識(shí)之間產(chǎn)生脫節(jié)，從而引發(fā)了民意在正常溝通交流渠道之外的表達(dá)，例如廈門PX項(xiàng)目風(fēng)波中民眾在市政府門前的“散步”事件，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。政府要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，積極采取措施，把人民群眾的參與訴求吸納到制度化的軌道中來(lái)，使其成為推動(dòng)依法行政的強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

充分發(fā)揮全社會(huì)對(duì)依法行政的推動(dòng)作用，需要加強(qiáng)以下幾方面的制度建設(shè)：

一是完善政府信息公開制度。政府信息公開是公眾知情權(quán)的重要保障。政府信息公開條例于2008年5月1日實(shí)施，有力地推動(dòng)了政府信息公開的步伐，但實(shí)踐中也暴露出不少問(wèn)題，特別是對(duì)哪些信息應(yīng)當(dāng)公開、哪些不應(yīng)當(dāng)公開存在很大爭(zhēng)議，制約信息公開工作的進(jìn)一步推進(jìn)。要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確政府信息公開的范圍。在政府信息公開的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)政務(wù)公開，不斷擴(kuò)展政務(wù)公開事項(xiàng)和領(lǐng)域，完善政務(wù)公開的程序和機(jī)制，豐富政務(wù)公開的渠道和形式，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，方便人民群眾了解政府在想什么、干什么。

二是完善信訪制度。信訪是人民群眾與政府之間的橋梁。通過(guò)信訪傾聽人民群眾對(duì)政府工作的意見和建議，進(jìn)而改進(jìn)工作，是信訪的主體功能。要重視信訪這一主體功能的發(fā)揮，暢通信訪渠道，方便人民群眾提出意見和建議，建立便捷有效的民意表達(dá)、溝通平臺(tái)，保持政府與人民群眾之間的良性互動(dòng)。

三是健全公眾參與決策制度。目前，行政決策中不公開、不透明，閉門決策的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，有的決策甚至成為個(gè)別人決策，脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)。要推進(jìn)重大行政決策立法，把公開聽取意見、公眾參與、專家咨詢作為決策必經(jīng)程序，未經(jīng)這些程序的，一律不得作出決策。為了保證公眾參與的質(zhì)量，要推行行政決策聽證制度，重要行政決策必須舉行聽證會(huì)，使公眾的意見能夠得到充分表達(dá)和反映。

此外，無(wú)論是制定新法，還是修改舊法，都要更加重視規(guī)范行政程序，在授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，要盡可能明確權(quán)力行使的步驟、期限。公眾是重要的法律實(shí)施主體，要在制度上確保公眾參與行政過(guò)程，這樣才能從根本上提升行政民主化、科學(xué)化水平。

依法行政以法治社會(huì)為基石。公民的法治意識(shí)淡薄，是依法行政進(jìn)程的重要障礙。當(dāng)下并不鮮見的“信訪專業(yè)戶”重信重訪迫使政府“花錢買平安”，是對(duì)依法行政的極大損害。因此，在廣開公民參與、監(jiān)督行政管理渠道，充分尊重公民權(quán)利的同時(shí)，要加強(qiáng)以正確的權(quán)利義務(wù)觀為核心的現(xiàn)代公民教育，引導(dǎo)公民理性表達(dá)意愿、依法履行權(quán)利、自覺履行法定義務(wù)，只有這樣，才能形成社會(huì)與政府之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)依法行政持續(xù)發(fā)展。