馬克思主義權力制約監督思想研究

□ 毛益民

馬克思主義權力制約監督思想研究

□ 毛益民*

馬克思主義權力制約監督思想的發展是一個不斷探索和深化的過程。從權力的社會本源性、權利的法治化保障的系統論證,到黨、國家和領導人由于過度集權而導致負面影響的實踐認知,再到制度不完善作為權力腐敗根源的明確提出,最后到以制度化分權和制度化整合為手段、以提升制度執行力為內核的權力制約監督制度體系的初步構建,經歷馬克思主義權力制約監督思想的經典闡述到中國化的不斷發展。梳理馬克思主義權力制約監督思想,對于更好地運用馬克思主義權力配置理論指導我國權力運行機制建設,具有重要的理論和現實意義。

馬克思主義;權力;制約監督;制度化

中國共產黨在領導中國革命、建設和改革的進程中,始終堅持以馬克思主義理論為指導,把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合,不斷進行理論創新,推進馬克思主義中國化。近一段時期,黨對權力結構與運行機制的探索在理論與實踐上都有重大的突破,黨的十七大報告提出要:“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”①胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社2007年版,第33、35頁。2010年1月,胡錦濤總書記在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上進一步強調了要“加強監督制度建設,認真執行和不斷完善各項監督制度,改革和完善黨內監督體制,健全權力運行監控機制,拓寬監督渠道,增強監督合力,加大監督制度創新力度,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”②胡錦濤:建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系,新華網,2010年1月12日,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-01/12/content-12797879-1.htm。通過對馬克思主義經典文獻的研讀,我們發現這些重大論述是馬克思主義基本原理中國化的體現,因此,梳理馬克思主義的權力制約監督思想,對于更好地把握馬克思主義權力配置的思想精髓,更好地運用馬克思主義理論指導我國權力運行機制建設,具有重要的理論和現實意義。

一、馬克思恩格斯和列寧的權力制約監督思想

(一)馬克思恩格斯的權力制約監督思想

馬克思恩格斯的權力制約監督思想從國家社會內在關系入手,深入探究了權力的本源,在此基礎上回答了國家權力的異化傾向以及如何制約監督等一系列問題,為后人研究權力制約監督提供了豐富的理論資源。

1.國家權力對社會權利侵蝕必然要求制約國家權力

對于國家和社會的內在關系,恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中做出了明確的論述。他指出“國家是社會在一定發展階段上的產物。國家是承認:這個社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面,這些經濟利益互相沖突的階級,不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內;這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量,就是國家。”①馬克思恩格斯選集第2版第4卷,第170頁。這正說明了國家其實是從社會中產生出來的,是附屬于社會的,國家的存在就是為了緩和階級矛盾,實質上就是保障各個階級的權利。但是,為了便于控制社會,實現自身利益要求,國家權力逐漸集權化,最終成為社會權利的侵蝕者。“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是,后來,這些機關,而其中主要的是國家權力,為了追求自己特殊的利益,從社會的公仆變成了社會的主宰”②馬克思恩格斯全集第1版第22卷,第227頁。。恩格斯1842年9月18日在《萊茵報》發表一篇題為《集權與自由》的文章,就是對法國基佐內閣政府的集權統治的批判和反思。需要指出的是,在馬克思看來,自由是“一個種的全部特性,種的類特性就在于生命活動的性質,而人的類特性就是自由的自覺的活動。”③馬克思《:1844年經濟學—哲學手稿》,人民出版社2000年版,第57頁。因而,“自由是人的本質”④馬克思恩格斯全集第2版第1卷,第167頁。,是人最基本的權利所在。這一點,恩格斯也是深表贊同的。在《集權與自由》中,恩格斯尖銳地指出,在基佐內閣統治下,事實上,“人民主權的原則、自由出版的原則、有陪審員參加的獨立的司法權的原則、議會政體的原則,在法國實際上已被廢除。”⑤馬克思恩格斯全集第1版第41卷,第392頁。隨后,恩格斯又指出“造成這一事實的原因有兩個:第一個原因,自由的原則在憲法里從未作過嚴格的規定,也未實行過;第二個原因就是集權。”⑥馬克思恩格斯全集第1版第41卷,第393頁。在下文對科爾梅南集權言論的批判中,恩格斯又特別指出“集權始終是法國的立法中出現倒退的主要原因”⑦馬克思恩格斯全集第1版第41卷,第393頁。。恩格斯認為“目前統治著法國的這種極端形式的集權,乃是國家超越了自己的范圍,超越了自己的本質。國家的范圍一方面是個人,另一方面是世界歷史。集權則使雙方都遭受到損害。如果國家把本來只歸歷史享有的權力攫為己有,它就消滅了個人的自由。”⑧馬克思恩格斯全集第1版第41卷,第397頁。所謂超越本質,其實就是說國家違背了其保障社會權利的原初屬性,異化為“靠社會供養而又阻礙社會自由發展的這個寄生贅瘤”⑨馬克思恩格斯選集第2版第3卷,第58頁。。馬克思恩格斯在批判國家過度集權的同時,更進一步開始探索保障人民權利的新途徑。

2.權利的法治化保障要求制約監督國家權力

在這里,我們有必要再梳理一下馬克思恩格斯關于社會權利與國家權力的思想。回顧上文,我們發現國家力圖“將沖突保持在‘秩序’的范圍以內”,這種“秩序”又是什么呢?恩格斯在《論住宅問題》中指出:“在社會發展某個很早的階段,產生了這樣一種需要:把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來,設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣,后來便成了法律。隨著法律的產生,就必然產生出以維護法律為職責的機關——公共權力,即國家。”①馬克思恩格斯全集第1版第18卷,第309頁。至此可以看出,這種所謂的“秩序”其實就是一種從社會經濟生活中產生出來的法權關系。而且,國家作為一種公共權力,產生后于法律,是以維護法律為職責的。所以,社會權利的保障是通過法律來實現,而不是直接通過國家權力對社會的強制干預。這個結論可以在馬克思恩格斯后來的論述找到印證。馬克思在論出版自由時就強調:“法典就是人民自由的圣經。”②馬克思恩格斯全集第2版第1卷,第176頁。恩格斯認為基佐內閣統治下人民自由權利遭到踐踏的第一個原因就是“自由的原則在憲法里從未作過嚴格的規定,也未實行過”。恩格斯在1875年給奧·倍倍爾的信中也指出:“一切自由的首要條件:一切公務人員在自己的一切職務活動方面都應當在普通法庭上按照一般法律向每一個公民負責。”③馬克思恩格斯全集第1版第19卷,第7頁。從上文的論述可以看出,馬克思恩格斯主張的是權利的法治化。對于“法治”的概念,亞里士多德曾做過這樣的定義:“法治應包括兩重意義,已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。”④亞里士多德《:政治學》,商務印書館1981年版,第199頁。簡單地說,法治即良好的法律獲得普遍的服從。這里“良好的法律”與馬克思恩格斯曾提出的“真正的法律”有著異曲同工之處。在馬克思看來,真正的法律“是人民意志的自覺表現,應該同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立。”⑤馬克思恩格斯全集第2版第1卷,第349頁。馬克思主張“在人民主權的基礎上制定德國的憲法,消除德國現存制度中一切和人民主權的原則相抵觸的東西”⑥馬克思恩格斯全集第1版第5卷,第14頁。,其實質就是要保證法律體現的是人民的普遍意志,實現權利的法治化。

權利的法治化必然要求制約監督國家權力,因為國家不斷集權,公共性逐漸喪失,退化為某一狹隘階級或集團的利益代表,最終必將背離其維護法律的職責,成為階級或集團侵吞法律的操控工具。正如上文所述,恩格斯直截了當地指出:“集權始終是法國的立法中出現倒退的主要原因。”馬克思則對資產階級統治下的法律進行了辛辣的諷刺:“你們的法不過是被奉為法律的你們這個階級的意志”⑦馬克思恩格斯選集第2版第1卷,第289頁。在馬克思恩格斯看來,法治的精髓實質上在于體現廣大人民意志的良法成為社會生活的統治者,而不是某個階級或階層憑借國家權力而成為社會的統治者。良法可以建立起社會和國家之間的合理關系,即授權與受權的關系。社會可以通過良法實現對國家權力的制衡,從而防止其權力的過度集中,保證其權力始終遵從于社會(人民)的普遍利益,從而保障自身的應有權利。正如博登海默指出的,“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力,不論這種權力是私人權力還是政府權力,在法律統治的地方,權力的自由行使受到了規則的阻礙,這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”⑧博登海默《:法理學:法律哲學和法律方法》,中國政法大學出版社1999年版,第358頁。所以,權利的法治化恰是馬克思“社會決定國家”基本觀點的邏輯延伸,是權力的一種復歸。

人民如何制約監督國家權力?在馬克思恩格斯看來,首先就是要人民普遍參與立法。人民普遍的參與立法,不僅是使法律反映人民共同意志的手段,還是人民行使政治權力,實現政治權利的有效途徑。因而,馬克思對1831年《黑森憲法》給予了高度評價:“沒有哪一部憲法對執行機關的權限做過這樣嚴格的限制,在更大程度上使政府從屬于立法機關,并且給司法機關以如此廣泛的監督權。”⑨馬克思恩格斯全集第1版第13卷,第596-600頁。其次,普選制、撤換制、低薪制是人民制約監督國家權力的有效方式。普選制“把一切政治權力集中于人民代議機關之手”⑩馬克思恩格斯全集第1版第22卷,第274頁。。人民“應當以宣布它自己所有的代表和官吏毫不例外地可以隨時撤換,來保證自己有可能防范他們。”[11]馬克思恩格斯全集第1版第22卷,第227頁。恩格斯在1891年為《法蘭西內戰》單行本寫導言時,總結了公社的兩個根本措施:“為了防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。第一,它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任,而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二,它對所有公職人員,不論職位高低,都只付給跟其他工人同樣的工資。……這樣,即使公社沒有另外給代表機構的代表簽發限權委托書,也能可靠地防止人們去追求升官發財了。”①馬克思恩格斯選集第2版第3卷,第12-13頁。

綜上所述,馬克思恩格斯對權力制約監督的論述并沒有停留在權力運行的表面,而是深入到對權力本源的追究上。馬克思恩格斯立足其唯物主義和辯證思維,從國家和社會的內在關系入手,論證了權力的本源在于社會。社會由于權利保障的需要產生了法律,國家是為維護法律而由社會授權產生。但是,國家權力不斷的集權化,最終會侵吞法律,進而侵蝕社會權利。權利的法治化要求良法的統治。良法恢復了社會與國家正當的授受關系,實現了權力的復歸。因而,只有確立法治,通過良法制約監督國家權力,社會權利才能得到真正的保障。馬克思恩格斯在理論上建構了國家權力的產生、發展、異化與制約的基本框架,其良法制衡國家權力的思想引領著后人進一步開拓法制建設的道路。

(二)列寧的權力制約監督思想

列寧親身領導了俄國的社會主義革命和建設,對如何將馬克思主義的權力制約監督思想融入到了政治實踐當中,對社會主義國家如何制約監督權力、保障人民的基本權利作了深入的探索。

早在1905年,列寧在《我們的任務和工人代表蘇維埃》中就已經表明了“如何劃分蘇維埃的任務和俄國社會民主工黨的任務,以及如何把二者結合起來”的黨政觀。在領導布爾什維克取得十月革命勝利后,為了鞏固布爾什維克初期國家政權,列寧不得不采取了黨政一體化和集中制的原則,從而將權力集中到了布爾什維克的手中。不久,由于內戰爆發,蘇俄便不得不進入了戰時共產主義時期。在這個時期,為了應對來自各方面的壓力,確保俄國在極其艱難復雜的環境中向社會主義過渡,黨政一體化和集中制不斷被強化,逐漸形成了一黨專政的局面。1919年3月,俄共(布)第八次代表大會確立了黨領導蘇維埃政權的原則:“共產黨給自己提出的任務是,在勞動者的一切組織(工會、合作社、農業社等)中起決定性的影響和掌握全部領導。”②蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編(第一分冊),人民出版社1964年版,第570-571頁。蘇維埃政權得到鞏固后,高度集權的政治體制弊端逐漸暴露。黨的權力過分集中,嚴重阻礙了新經濟政策的推行、民主法制的建設以及政府機構的運作,還造成了官僚主義的盛行。列寧清楚地認識到集權已經成為國家發展的桎梏。他指出:“在我們黨同蘇維埃機構之間形成了一種不正常的關系,這一點是我們一直承認的。”③列寧全集第43卷,第110頁。“黨有可能和必要擺脫一些過去不得不親自處理的純屬蘇維埃方面的問題。”④蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編(第二分冊),人民出版社1964年版,第151頁。“任何寡頭政治,無論是新的還是舊的,都是不能容忍的。”⑤列寧全集第20卷,第157頁。這其中,列寧明顯地表明了黨政必須分開的思想,其實質就是破除權力的過分集中,保證權力受到制約和監督。

列寧的權力制約監督思想主要包括以下兩個方面:第一,實行黨政分開,建立監督制度,加強對黨的權力的監督。黨政一體化和集中制原則的深化使黨的權力過分集中。1922年3月列寧在給莫洛托夫的信中就明確地表示“黨政分開”的思想。他在信中寫道:“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃的職責;提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神,黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導,不是象目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預。”⑥列寧全集第43卷,第64頁。如何制約監督黨的權力?列寧認為,首先要建立健全民主集中制。“無論是工人,無論是士兵、農民、鐵路員工以及一切勞動者都可以自由地選出自己的代表,自由地罷免那些不能滿足人民的要求和愿望的代表。”⑦列寧全集第26卷,第461頁。其次,要建立健全黨內監察制度。列寧主張建立黨的中央監察委員會,用以制約監督黨的權力。他認為“當選者也像中央委員一樣,應該經過黨的資格審查,因為他們也應享有中央委員的一切權利”。⑧列寧選集第4卷,第780頁。中央監察委員會要“形成一個緊密的集體,這個集體應該‘不顧情面’,應該注意不讓任何人的威信,不管是總書記,還是某個其他中央委員的威信,來妨礙他們提出質詢、檢查文件、以至做到絕對了解情況,并使各項事務嚴格按照規定辦事。”①列寧選集第4卷,第782-783頁。第二,完善法律法規,全力抵制官僚主義。權力的過度集中,促使官僚主義在黨政機關中復生,并成為了普遍的現象。列寧極度憎惡官僚主義,認為其是“內部最可惡的敵人”②列寧全集第43卷,第14頁。。列寧主張完善法制,健全法權機構,對官僚主義實行強有力的監控。他強調,要建立“多種多樣的自下而上的監督形式和方法,以便消除蘇維埃政權的一切可能發生的弊病,反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草。”③列寧全集第34卷,第186頁。

SU型發展年夏季,歐亞地區中高緯環流表現為一個寬深槽的結構,巴爾喀什湖到貝加爾湖地區為一負距平區,貝加爾湖到鄂霍次克海地區為一負距平大值區,中國上空呈“西高東低”的環流形勢,我國北方處于槽底部,副高偏弱偏東,我國大陸均為負距平(圖8a),東亞夏季風偏弱。受相對活躍的冷空氣影響,內蒙古到華北地區多雨;受副高偏東和東亞夏季風總體偏弱的影響,南海到西北太平洋有一個氣旋式水汽通量距平環流,來自低緯地區的暖濕水汽向我國大陸輸送不足,我國南方只有東南沿海地區存在水汽輻合(圖8c)。我國夏季降水呈現“三明治”型分布特征,新疆東部、西 藏、黃河到長江之間的廣闊區域降水顯著偏少。

通過以上簡要論述可以發現,黨政一體化和集中制只是列寧在特殊環境下的權宜之策,而將黨政合理分工、有效結合才是列寧一貫的思想。合理分工、有效結合作為外在形態,其內在意蘊其實就是權力的合理分配以及相互制約監督。列寧權力制約監督思想是馬克思權力制約監督思想與俄國實踐相結合的產物,其存在和發展恰好說明了不僅國家權力不能過分集中,黨的權力亦不能過分集中,權力必須受到制約監督。相比馬克思恩格斯,列寧不僅從法制上對權力制約監督進行了實踐和創新,更突出強調了各項監督制度建設的必要性。民主集中制、黨內監察制度等創新和發展,極大地豐富了馬克思恩格斯的權力制約監督思想,更為新中國黨政權力體系的建設提供了重要的借鑒。

二、馬克思主義權力制約監督思想的中國化

馬克思、恩格斯和列寧構建起了馬克思主義權力制約監督理論的基本框架,為后來的馬克思主義者開創了探討權力制約監督的新視野。毛澤東、鄧小平等在繼承馬列權力制約監督思想的同時,結合本國的實際情況,不斷進行完善和發展,初步形成了比較完整的社會主義權力制約監督思想體系。

(一)毛澤東的權力制約監督思想

毛澤東在如何制約監督黨的權力方面有豐富的論述,主要包括以下幾點:第一,人民群眾制約監督黨的權力。毛澤東指出:“我們這個隊伍完全是為著解放人民的,是徹底地為人民的利益工作的。”④毛澤東選集第3卷,第1004頁。人民是真正的主人,共產黨人是其公仆。人民對黨的權力有著天然的制約監督關系。1945年民主人士黃炎培曾向毛澤東問及如何擺脫歷史“周期律”,毛澤東回答:“共產黨人已經找到能跳出這周期律的新路,就是民主;只有讓人民起來監督政府,政府才不敢松懈;只有人人起來負責,才不會人亡政息。”⑤毛澤東年譜(1893—1949)(中卷),中央文獻出版社2002年版,第610頁。基于此,毛澤東強調民主集中制的建設。在毛澤東看來,民主就是“讓群眾講話,哪怕是罵自己的話,也要讓人家講”。⑥毛澤東文集第8卷,第291頁。所謂集中則是指集中領導和討論。民主集中就是要先民主后集中,先聽取各方的意見,再集中討論和決策,根本上就是要防止權力過度集中。第二,理想信念制約監督黨的權力。毛澤東十分注重黨風建設,通過整風提高全黨馬克思主義的理論水平,堅定全黨為人民服務的信念。他曾多次指出“共產黨的唯一任務,就是團結全體人民,奮不顧身地向前戰斗,推翻民族敵人,為民族與人民謀利益,絕無任何私利可言。”⑦毛澤東文集第2卷,第395頁。毛澤東通過在全黨樹立正確的理想信念,從廣大黨員自身入手,制約監督黨的權力。第三,民主黨派制約監督黨的權力。毛澤東認為,“究竟是一個黨好,還是幾個黨好?現在看來,恐怕是幾個黨好。不但過去如此,而且將來也好些。”⑧毛澤東文集第7卷,第34頁。“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方,共產黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態度,那種獨斷專行把同盟者置之不理的態度是不對的。”⑨毛澤東選集第2卷,第526頁。

總的來說,毛澤東的權力制約監督思想是馬克思主義權力理論與新中國革命建設相結合的產物,并且在理論上和實踐上都取得了一些重要的突破,是我黨的寶貴精神財富。理論上,毛澤東深化了人民當家作主的歷史要求,特別突出了民主監督的重要意義,實踐上通過整風和嚴厲的處罰等整肅了黨員隊伍,確保了黨的持續戰斗力。但是,由于黨和國家的建設顯然還處于起步階段,法律制度很不健全,加之毛澤東自身權力的過度集中以及對法制的不夠重視,造成了權力的制約監督途徑選擇上的失誤——普遍采取了人治和群眾運動的方法。這最終導致了“大躍進”、“文革”這樣的歷史悲劇。

(二)鄧小平的權力制約監督思想

鄧小平在繼承毛澤東權力制約監督思想的基礎上,深刻反思了新中國成立以來權力制約監督的實踐,對毛澤東權力制約監督思想進行了進一步的完善。鄧小平更加注重權力制約監督的法制化、制度化建設,并初步構建了符合中國國情的權力制約監督制度體系。

新中國的發展歷程足以說明權力過分集中、缺少制約監督的嚴重后果。鄧小平對此進行了深刻反思。早在黨的十一屆三中全會召開前夕,鄧小平就說過:“黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,”“許多重大問題往往是一兩個人說了算,別人只能奉命行事。”①鄧小平文選第2卷,第141頁。1980年在《黨和國家領導體制的改革》一文中,鄧小平就指出“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說,主要的弊端就是官僚主義現象、權力過分集中現象。”②鄧小平文選第2卷,第327頁。“權力過分集中,妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行,妨礙社會主義建設的發展,妨礙集體智慧的發揮,容易造成個人專斷。”③鄧小平文選第2卷,第321頁。對于權力過分集中現象為什么會出現,鄧小平認為,“權力過分集中的現象,就是在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導,往往因此而變成了個人領導。”④鄧小平文選第2卷,第328頁。針對黨和國家領導干部權力過分集中的現狀,鄧小平強調:“憲法上規定了黨的領導,黨要領導好,就要不斷克服主觀主義、官僚主義、宗派主義,就要受監督。”⑤鄧小平文選第1卷,第270頁。

鄧小平在批判“權力過度集中”的基礎上,結合中國改革開放與現代化建設的基本國情,開拓進取,大膽創新,初步構建了符合中國國情的權力制約監督體系。第一,通過法律制度制約監督權力。鄧小平通過對文革的反思,深刻認識到法律對制約權力的重要性。1978年12月,鄧小平在十一屆三中全會的主題報告中精辟地指出:“為了保障人民民主,必須加強法制”⑥《十六大以來黨和國家重要文獻選編》上一,人民出版社2005年版,第326頁。。他強調“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。”⑦鄧小平文選第2卷,第371頁。“關于不允許權力過分集中的原則,也將在憲法上表現出來。”⑧鄧小平文選第2卷,第339頁。1980年8月,鄧小平同志又指出:“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”⑨鄧小平文選第2卷,第333頁。上述言論的基本要義就在于權力必須受到法律制度的制約監督,要充分重視權力制約監督的法律化、制度化建設。第二,通過人民群眾制約監督權力。早在1956年,鄧小平就明確指出:“我們需要實行黨的內部的監督,也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督”。⑩鄧小平文選第1卷,第215頁。1957年他在《共產黨要接受監督》一文中,明確提出了“黨領導下的群眾監督制”這個新的概念。鄧小平表示“要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化,經過批評教育而又不改的,人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們在經濟上退賠,并使他們受到法律、紀律處分。”[11]鄧小平文選第2卷,第332頁。總而言之,必須尊重人民群眾的權利,建立“人民利益至上”的原則,規范黨和國家權力的運行。第三,通過黨內民主制約監督權力。共產黨實質上掌握著指導國家和社會的核心權力,因而,對黨政干部權力的制約與監督顯得尤為重要。如果黨內民主制約和監督缺失,那么一些領導就很可能會濫用權力導致腐敗。鄧小平深化了對民主集中制的認識,指出:“民主集中制執行得不好,黨是可以變質的,國家也是可以變質的,社會主義也是可以變質的。”①鄧小平文選第1卷,第303頁。第四,通過民主黨派制約監督權力。鄧小平指出:“由于我們黨的執政黨的地位,我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此,對于我們黨來說,更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見,需要接受各個方面的批評和監督,以利于集思廣益,取長補短,克服缺點,減少錯誤。”②鄧小平文選第2卷,第205頁。歷史已經證明,民主黨派的監督,對于加強和改善中國共產黨的領導,健全社會主義監督體系,有著重要而獨特的作用。第五,通過道德信念制約監督權力。思想指導行為。只有提升廣大領導干部的思想道德素質,才能讓他們自覺地嚴格要求自己,規范使用手中的權力。鄧小平指出:“我們一定要把思想政治工作放在非常重要的地位,切實認真做好,不能放松。”③鄧小平文選第2卷,第342頁。“黨和政府愈是實行各項經濟改革和對外開放的政策,黨員尤其是黨的高級負責干部,就愈要高度重視、愈要身體力行共產主義思想和共產主義道德。”④鄧小平文選第2卷,第367頁。

鄧小平親身經歷了新中國建設的曲折之路,深刻理解權力過分集中、不受制約的嚴重后果,其權力制約監督思想是對毛澤東權力制約監督思想的重要完善。毛澤東重視民主,充分挖掘了人民群眾的力量,但忽視了法制。鄧小平認為“沒有廣泛的民主是不行的,沒有健全的法制也是不行的。”⑤鄧小平文選第2卷,第189頁。結合現實國情,鄧小平從法律制度、人民群眾、黨內民主、民主黨派和道德信念五大方面初步構建了我國權力制約監督體系,其中突出了法律制度的重要意義。在鄧小平看來,法律制度對于其他監督措施的落實具有基礎性的價值,沒有法制,各種監督都是低效的。鄧小平對權力制約監督的法制化、制度化構建的初步探索拉開了新時期黨全力構建權力制約監督制度體系的序幕。

三、新時期黨對權力制約監督的探索

鄧小平跨出了權力制約監督的法制化、制度化構建歷程的第一步。以江澤民為首的第三代領導集體,對權力制約監督制度體系建設有了進一步的認識,在理論上和實踐上都有實質性的推進。胡錦濤在江澤民的基礎上對各項權力制約監督制度進行了深化,通過制度化分權、制度化整合的途徑優化制度體系,著力提高制度執行力。

(一)江澤民對權力制約監督制度體系建設的推進

江澤民在繼承了第一代、第二代領導集體關于權力制約監督思想的基礎上,更加重視權力制約監督問題,并將其提到了黨的政治任務的層面。江澤民在黨的十六大報告中指出:“堅決反對和防止腐敗,是全黨一項重大的政治任務。不堅決懲治腐敗,黨同人民群眾的血肉聯系就會受到嚴重損害,黨的執政地位就有喪失的危險,黨就有可能走向自我毀滅。”⑥江澤民文選第3卷,第573頁。在江澤民看來,權力能否有效制約已經關乎到黨執政的成敗,關乎到黨的存亡。立足于這樣的高度,江澤民對如何制約監督權力做出了開拓性的探索,并取得了一系列的理論創新。

江澤民認為權力腐敗的根源在于制度不夠完善。江澤民在總結吸收鄧小平權力制約監督思想的基礎上,展開了深入的探索和研究。鄧小平在探究權力腐敗的原因時曾提出“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”的論斷。這個論斷成為鄧小平加強法律制度建設的指導思想,也深刻地影響著江澤民推進權力制約監督的實踐與思考。2000年1月,在中紀委第四次全體會議上,江澤民指出,當前部分領導干部權力腐敗,“這里面突出的問題,就是還沒有完全形成有效的監督管理制度和機制,越是高級干部越缺少有力的監督和管理。”⑦江澤民文選第2卷,第503頁。通過新時期權力腐敗現象的研究和反思,江澤民明確指出,“從本質上說,腐敗現象是剝削階級和剝削制度的產物。”①江澤民文選第3卷,第557頁。江澤民深刻闡明了我國權力腐敗產生的根源在于我國目前制度的不夠完善,“由于制度和機制的不健全、不完善,工作中存在一些漏洞和薄弱環節,也會給腐敗現象以可乘之機”②江澤民文選第1卷,第324頁。。因而,要從根本上制約監督權力、杜絕腐敗現象,必須要從制度著手,完善各項制度,提高制度實效。也就是說要通過建立健全制度來制約監督權力。

為此,江澤民高度重視制度建設。上世紀九十年代,江澤民提出:“我們的各項民主制度和法律制度,都需要繼續完善和發展,以保證黨和國家的政策和工作能夠充分體現人民的利益,保證各級干部置于人民群眾的有效監督之下。”③江澤民文選第1卷,第62頁。在黨的十五大上,江澤民明確提出:“進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家。”④江澤民文選第2卷,第503頁。“依法治國”理念的提出,為權力制約監督的制度建設起到了巨大的推進作用。在黨成立八十周年大會上,江澤民再次強調制度建設的重要性:“制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。⑤江澤民文選第1卷,第410頁。江澤民認為,我們黨執政以后,特別是在新的歷史條件下,“黨內監督特別是對高中級干部的監督,仍然是一個薄弱環節”⑥《十四大以來重要文獻選編》中,人民出版社1997年版,第1690頁。,因而必須“要進一步發揚黨內民主,加強制度建設”。⑦江澤民文選第1卷,第250頁。黨的十六大在論述我國政治建設和政治體制改革問題時,明確提出:“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”⑧江澤民文選第3卷,第557頁。

江澤民對于權力腐敗根源在于制度不夠完善的論述發展了鄧小平推進法制建設的歷史價值,更確立了以制度制約監督權力的總體方向,為后來胡錦濤對權力制約監督制度體系建設的深化提供了重要的理論基礎。但是,由于制度體系的構建才剛起步,制度執行力還很欠缺,我國權力過分集中、制約監督實效不足的問題并沒有得到有效的解決,權力不規范使用的現象還普遍存在。

(二)胡錦濤對權力制約監督制度體系建設的深化

以胡錦濤為核心的中央領導集體高度重視權力制約監督制度體系建設,將完善制度體系、提高制度執行力作為解決權力制約監督難題的突破口。胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上強調,切實抓好反腐倡廉制度建設,必須不斷提高制度執行力。2010年3月,溫家寶在國務院第三次廉政工作會議指出,“一些領域腐敗現象仍然易發多發,執法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出,形式主義、官僚主義嚴重。產生這些問題的深層次原因,是權力過于集中又得不到有效約束。關鍵是有些制度不完善,有些制度落實得不好。加強反腐倡廉建設,健全制度很重要,提高制度執行力和約束力更為重要。”⑨溫家寶:腐敗深層原因是權力集中得不到有效約束,中新網,2010年3月23日,http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03-23/2186258.shtml

胡錦濤重視制度化分權對權力的制約監督作用。他在黨的十七大報告中強調:“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”2008年5月,中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》中提出:要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,切實把防治腐敗的要求落實到權力結構和運行機制的各個環節,最大程度地減少權力‘尋租’的機會。”⑩中共中央《:建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》,中國方正出版社2008年版,第22頁。2009年9月,黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》再次強調:“以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,推進權力運行程序化和公開透明。”①中共中央《:關于加強和改進新形式下黨的建設若干重大問題的決定》,人民出版社2009年版,第36頁。可以看出,我國正試圖從權力的結構和運行程序上將權力“分”為決策權、執行權和監督權,并通過構建相互制約又相互協調的制度機制,實現權力運行的制度化,防止權力的過分集中。制度化的分權,有利于通過制度整合各種制約力量,從而更有針對性地對權力運行的環節進行制約與監督,提高制度的執行力、約束力。

胡錦濤還高度重視制度化整合對權力的制約監督作用。2005年12月,胡錦濤總書記在中共中央政治局集體學習時強調積極穩妥推進行政管理體制改革,其中就要“完善人大、政協、司法機關、人民群眾、輿論依法監督的機制”。②胡錦濤總書記在中共中央政治局集體學習時強調積極穩妥推進行政管理體制改革,人民網,2005年12月22日,http://www.people.com.cn/G B/paper39/16469/1452304.html。在黨的十七大報告中,再次指出“落實內監督條例,加強民主監督、發揮好輿論監督作用,增強監督合力和實效。”③胡錦濤《:高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社2007年版,第35頁。制度化的分權,為整合各種制約力量提供了契合點,減少了制約力之間存在的沖突或矛盾,從而提高監督的實效。當前,我國正加大力度完善制度,做好“合”,形成合力制約和監督權力運行。中紀委向黨的十七大的工作報告也提出,要“把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督等結合起來,拓寬監督渠道,增強監督合力。”④堅持懲防并舉更加注重預防深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭——中共中央紀律檢查委員會向黨的第十七次全國代表大會的工作報告,新華社,2007年10月26日,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/26/content-6953648.htm。2010年1月,中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上再次強調要加強權力制約監督制度建設,認真執行和不斷完善各項權力制約監督制度,改革和完善黨內監督體制,健全權力運行監控機制,拓寬監督渠道,增強監督合力,加大監督制度創新力度,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。通過制度整合各種制約力量,減少局部制約力量重疊或稀缺的不合理現象,理順關系,協調著力點,進而形成合力,共同制約和監督權力的運行。

以制度化分權和制度化整合為手段、以提升制度執行力為內核的權力制約監督制度體系建設作為權力制約監督的新路徑,是以胡錦濤為核心的中央領導集體在充分繼承和發揚馬克思主義權力制約監督思想的基礎上,以科學發展觀為指導,立足新時期中國權力運行現狀,從權力的結構和運行機制上做出的創新性的探索。

四、總結與體會

從權力的社會本源性、權利的法治化保障的系統論證,到國家、黨、個人等由于過度集權而導致負面影響的實踐認知,再到制度不完善作為權力腐敗根源的明確提出,最后到以制度化分權和制度化整合為手段、以提升制度執行力為內核的權力制約監督制度體系的構建,馬克思主義權力制約監督思想的發展是一個不斷探索、不斷深化的過程。這個過程經歷了蘇聯的叱咤風云與分崩離析,經歷了新中國的偉大勝利與十年之痛,它是歷代馬克思主義者在權力思想上智慧的結晶,更是對許多國家興衰的歷史總結和反思。

新時期,黨對權力的制約監督問題高度重視,甚至將其提高到黨的生死存亡的程度,在權力制約監督理論與實踐也進行了不斷探索與創新,取得了非常顯著的成就。以胡錦濤為總書記的中央領導集體以科學發展觀為指導,在全黨全國各個層面,全力構建和完善以制度化分權和制度化整合為手段、提升制度執行力為內核的權力制約監督制度體系,努力將“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”融入到整個黨和國家的領導制度的設計之中,從而真正讓權力得到有效的制約監督。隨著制度體系的不斷完善,制度執行力的不斷提升,我國權力腐敗現象相信也將得到進一步的改善。黨和國家權力運行的優化,必將有效地提高黨的執政能力和政府的工作效率,有效地保障人民群眾的切身利益,從而保證我國在新舊體制巨大轉型期間實現政治經濟社會的和諧、穩定、發展。□

(責任編輯:胡 建)

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1007-9092(2011)01-0091-09

毛益民,浙江大學中國地方政府創新研究中心副教授。

本文系國家社科基金重大項目“健全權力運行制約與監督機制研究”(09&ZD007)的階段性成果。