關于促進我國假釋制度實踐發展的思考

戴艷玲 (司法部預防犯罪研究所監獄工作研究室 北京 100020) ■文

關于促進我國假釋制度實踐發展的思考

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戴艷玲 (司法部預防犯罪研究所監獄工作研究室 北京 100020) ■文

一、假釋制度在實踐中的突出問題

(一)假釋的適用還相當局限

1、適用局限的基本狀況。過去多年，我國的假釋適用持續在很低水平，全國的假釋率長期在3%以下。從北京的情況看，罪犯假釋率略高于全國平均水平，但是，2000年～2002年3年罪犯假釋率也不過分別為2.2%、2.48%和2.3%①參見許冷、王祖明：“北京實行罪犯‘社區矯正’的設想”，《犯罪與改造研究》2003年第9期。。社區矯正試點開始以后，特別是先期試點的省 (區、市)，假釋的適用情況呈比較明顯的擴大趨勢。例如，2005年北京市的假釋適用率上升很快，突破了6%，這與北京市推行社區矯正試點相關工作有關，相應的執法理念有了一定轉變，更為重要的是得到了相關配套制度的支持。2005年北京市高級人民法院、北京市人民檢察院、北京市公安局、北京市司法局、北京市監獄管理局對監所罪犯假釋工作的有關規定進行修改，明確了對老年罪犯、殘疾罪犯、犯罪時未成年的罪犯、過失罪犯、女性罪犯等幾類罪犯從寬假釋的條件②參見宋紅偉：《寬嚴相濟刑事政策視野下的假釋適用實證研究》，《犯罪與改造研究》2007年第4期。。由此，積極促進了假釋的依法擴大適用。隨著社區矯正工作的逐步深入，北京市的假釋適用率經過幾年的穩步上升，目前已超過8%。經過幾年的社區矯正試點、試行工作，也有其他省 (區、市)假釋適用率有不同程度的提高，有的省份假釋適用率達到了9%，或者接近甚至超過了10%。

世界上絕大多數國家都采用了假釋制度，在一些西方發達國家，假釋的適用非常廣泛。據美國司法部司法統計局統計，2006全年美國被假釋的罪犯有798200名，約占同期美國各級監獄罪犯總數的35%，并且假釋人數還在以每年約2%的速度遞增③常寧：《監禁刑執行若干問題研究》，中國長安出版社2009年版，第39頁。。盡管近年來英國進行了以嚴格假釋使用條件為核心的改革，但其假釋適用率從總體上看仍較高。據英國監獄管理局統計，2006～2007年，英國監獄當中共關押犯人65723名，而據英國假釋委員會統計，同期共有25436例假釋，比2005～2006年的19402例增長了31%。實際上，英國監獄當中的犯人大都能在服刑未滿時獲得假釋④常寧：《監禁刑執行若干問題研究》，中國長安出版社2009年版，第157頁。。

我國一些長期從事監獄管理和罪犯改造工作的資深專家估計，在押罪犯中有1/3左右的人，尤其是那些改造時間超過5年，余刑不足2年的罪犯，大部分都已經得到了改造，可以予以假釋⑤王平：《中國監獄改革及其現代化》，中國方正出版社1999年版，第139頁。。假釋本是對監獄內符合法定條件的服刑人員給予寬大處遇的一項制度，在我國刑罰制度中它具有刑事獎勵的意義，對服刑人員的矯正有著獨特的激勵作用。長期以來，我國的假釋適用率持續在很低的水平，社區矯正試點實施以后，部分地區假釋適用率及全國假釋適用的總體水平有所提高，但仍未根本走出低水平狀態，有的省份假釋適用率還不足1%，例如， “據安徽省監獄局統計，2006～2008年全省罪犯假釋率平均只有0.6%。⑥沈顯明：《減刑、假釋、暫予監外執行中存在的問題和完善對策》，《犯罪與改造研究》2009年第9期。”假釋適用過于局限的狀況，限制了寬嚴相濟刑事司法政策的深入貫徹，其積極作用難以彰顯，這一問題值得特別關注：一方面，就執法利益看，實踐中的種種假釋適用限制，制約了寬嚴相濟刑事司法政策的深入貫徹。另一方面，就社會利益來看，假釋這種開放的、寬緩的行刑方式的社會認同度與其適用率之間存在正相關，只有依法擴大假釋的適用，擴大相關的人群和機構，才有助于更廣泛的公眾認識假釋的實踐價值。

2、適用局限的主要原因：

(1)“法”外比例和“法”外條件的限制。過去多年，許多省 (自治區、直轄市)的高級人民法院為貫徹最高人民法院頒行的《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》制定了地方性的《實施細則》，指導轄區內中級人民法院的相關工作。其中明確了適用假釋更為“具體”的要求，成為當地適用假釋的直接依據，對規范假釋的相關工作起到了一定的促進作用，但是其中一些內容過于嚴格地限制了假釋的適用。例如，適用假釋的比例要在押犯總數的2～3%以內;罪犯的剩余刑期須在兩年以內;罪犯的家庭有特殊變故，需要罪犯假釋后回家照顧等。社區矯正試點實施以來，各地的假釋適用率及全國假釋適用的總體水平有所提高，但仍未根本走出低水平狀態，與曾經實施多年的“法”外比例和“法”外條件的限制不無關聯，其“遷延”影響在未來一定階段或將繼續。

(2)態度和觀念的限制。一是，法院方面的態度和觀念。實踐中，法院對適用假釋的態度傾向于謹慎、拘謹。法官常會顧及到罪犯假釋回到社會上，是否能得到有效的監督;如果監督不力再次實施犯罪行為，不僅增添法院工作的壓力，直接承辦人員也可能因此受審查、擔責任。為此，辦案法官裁定假釋“慎之又慎”。二是，監獄方面的態度和觀念。監獄盡管只是依法申報“假釋建議”，有些工作人員還是擔心假釋適用的結果，害怕一旦假釋服刑人員在社會上再次實施危害社會的行為，自己可能會受到責任倒查的牽連，甚至蒙受責任追究之難。有研究顯示：在干警類調查問卷中，43.33%的干警認為當前假釋適用率過低，22.5%的干警認為當前假釋適用率過高，另有34.17%的干警認為當前假釋適用率為正常。認為假釋適用率過低的干警中，有82.69%的干警認為原因在于“假釋條件不好把握，思想上有顧慮，怕罪犯假釋后出問題”，11.54%的認為原因在于“上級機關對假釋有比例限制”，5.77%的認為有其他原因，比如社會承受能力差、假釋適用條件太死板等⑦宋紅偉：《寬嚴相濟刑事政策視野下的假釋適用實證研究》，《犯罪與改造研究》2007年第4期。。盡管這只是個別研究人員所作的局部調查，但是類似的情況在其他相關的研究中也有不同程度的反映，在這樣的“畏難”心境下，監獄干警對假釋的重視態度會受到局限。實踐中，不僅監禁刑的適用占據突出的主導地位，而且監獄系統習慣于以刑滿釋放為監禁服刑人員最“常態”的出獄方式，假釋的適用率極低。

(二)假釋適用標準和執行內容操作性不足

1、適用假釋的安全標準不夠具體、明確。《刑法修正案(八)》將《刑法》原相關條文“不致再危害社會”的表述修改為“沒有再犯罪的危險”，力求體現更加明確的立法要求，規范實踐中的理解和應用。《刑法》規定以罪犯認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，假釋后沒有再犯罪的危險，作為適用假釋的實質要件，這實際上是對假釋適用安全標準的要求，旨在保障假釋適用的安全性。但是，這樣的法律規定對罪犯服刑表現的要求仍偏于原則、籠統，不便于實踐中的具體掌握。現行法律、法規及相關部門頒發的補充規定沒能根本解決假釋適用的具體標準問題，監獄和法院都只能以對服刑人員的“日常考核”作為重要的判斷依據。監獄對服刑人員實施的“日常考核”包含了一些量化的指標和要素，但是其過程中的主觀性是普遍存在的，各地法院，抑或同一法院的不同法官，甚至同一法官在不同工作階段或者不同的工作狀態下，對“日常考核”結果的認識態度也可能有明顯差異，從而導致“確有悔改表現”和“沒有再犯罪的危險”在實踐中難以達到規范把握和操作，這不僅影響刑罰執行的統一和公正，制約假釋適用的認同性和公信力，甚至可能成為少數執法人員以權謀私的可乘之機。由于適用假釋的標準“確有悔改表現”和“沒有再犯罪的危險”在應用中的模糊性和難確定性，一定程度上也影響了服刑人員對于假釋的認同和期待，這種態度可能制約服刑人員爭取假釋的積極性以及對適用假釋的積極評價。

2、假釋執行內容的法定要求不夠全面、具體。《刑法》第84條規定了被假釋的罪犯，在假釋期間必須遵守的行為準則，執行機關的主要任務就是監督考察并督促他們遵守這些要求。法律對假釋執行內容的規定，主要涉及管理和監督的要求，缺乏全面性，而且確定性和可操作性不足。當然，從我國開始社區矯正試點及至目前全面試行以來，假釋的執行越來越受到重視，在各類相關的規范性文件中包括一些細化、明確和豐富、完善假釋執行內容的規定，涉及假釋執行與監禁執行的銜接方式、假釋執行的方式和內容、假釋服刑人員違反規定的后果等等。但是這些規范本身的執行力有限、有些內容地區差異較明顯，實踐中假釋執行的規范性、完整性和針對性、有效性仍顯不足。

二、促進假釋實踐發展的幾點思考

(一)廢止限制假釋適用的“法”外比例和“法”外條件

假釋以開放的執行方式和相對寬緩的監管規范鼓勵服刑人員積極改造、棄惡向善、回歸社會。為此，假釋的適用標準應該是統一的、公平的，也就是說，監禁服刑人員達到假釋適用的規范標準，就應該能夠依法定程序獲得假釋。在這個意義上，假釋的依法適用對于服刑人員來說又具有權利價值，相關的執法機構和執法人員不能以人為的比例或者超越法律、法規的“附加條件”強加于監禁服刑人員，致其不能依法獲得假釋，這是不公正的，不僅有損執法利益，無益于維護相關法律和制度規范的權威，其實也損害了監禁服刑人員的“服刑利益”，可能會挫傷其改造積極性。為此，各地應盡快在與假釋有關的制度規范中廢除“法”外比例和“法”外附加條件，以確保嚴格按照《刑法》及其他相關法律、法規所規定的條件和標準適用假釋，嚴格執法行為的合法性、公平性和規范性，保護監禁服刑人員能夠依法實現假釋這項特有的權利。

“法”外比例和“法”外附加條件對假釋適用的限制在過去多年的實踐中，對于相關的執法機構和執法人員的影響已形成一定的“慣勢”。社區矯正試點實施以來，各地假釋的適用率及全國假釋適用的總體水平雖有所提高，假釋的平均考驗期限較前也有比較明顯地放寬，但仍未根本走出低水平狀態，不可否認一定程度上與這樣的“慣勢”有關聯。為盡早結束其“遷延”影響，曾經多年施行“法”外比例和“法”外附加條件限制假釋適用的地區，應明示或者明確規定廢止相關的制度規范，并配合積極、有效地宣傳、指導和監督，著力扭轉過去形成的“慣勢”，促進依法擴大適用假釋。在廢止限制假釋適用的“法”外比例和“法”外附加條件的同時，各地應遵循現行法律、法規的要求，加強制度建設，努力健全相關的實體和程序規范，這對于促進假釋的適用和有效執行是必要的，有十分積極的作用。例如，2006年3月，上海市矯正辦與上海市監獄管理局聯合下發了《關于試行監獄 (所)上報假釋案件前征求社區矯正工作職能部門意見的通知》，制作了統一的“假釋前征求意見調查表”，從制度層面規范監禁與社區矯正刑罰執行的有效銜接。2007年，社區矯正工作職能部門對690名犯人提交調查意見，較2006年增長了21.5%。假釋前征求意見制度在一定意義上同樣具備人格調查制度特征⑧孫勇軍、路敏：《對上海未成年社區矯正人格調查制度的思考》，《社區矯正理論與實務研究文集》，中國人民公安大學出版社2009年版。。

(二)通過積極的制度建設明確責任、消除顧慮

目前，社區矯正經過幾年試點已進入全面試行階段，這是大力宣傳假釋制度積極意義的大好機會和平臺，有關部門應通過多種有益途徑宣傳假釋制度的價值和作用，特別要扭轉司法人員認識上的偏差，促使他們改變態度，摔掉“包袱”，大膽地依法適用假釋。同時，還應注意正確評價適用假釋的實際效果，對于嚴格遵循法定條件和程序，申報假釋材料或裁定適用假釋的司法人員，不應“事后”追究其責任。監禁服刑人員假釋出獄以后是否再犯罪，受多方面綜合因素的影響，包括其本人心理和行為方面的以及來自家庭的、社會的、工作和學習中的等多方面的原因和情境，這其中也不能排除具體個案又有多個偶然環節的“巧合”。假釋服刑人員在“新的合力”影響下的再犯罪行為，與在此之前“適用假釋”沒有必然的因果關系，不應追究相關司法人員的責任。當然，如果有證據證明，當初司法人員申報假釋材料或裁定適用假釋的過程中有枉法情節，則應另當別論，依法查處。

假釋是旨在促進監禁服刑人員盡早地、順利地回歸社會的一種制度，我們在追求假釋制度積極作用的同時，也無法回避其中的風險，監禁中的服刑人員被假釋出獄以后是否再犯罪，是監獄及其他相關部門的顧慮和擔憂所在。筆者認為，促進假釋適用的合法性和有效性關鍵在于以下三個方面：一是，制度規范和約束，以有效的制度規范假釋的申報、審理和裁定，以嚴謹的監督程序防犯并查處不當執法和違法執法。二是，做好假釋適用前的服刑人員人身危險性評估 (也可稱為假釋適用安全性評估)。三是，監獄系統做好相關的銜接工作。

(三)進一步明確適用假釋的安全標準

在現行法律框架下，為了解決適用假釋的安全標準難以確定的問題，針對《刑法》及其他相關法規就適用假釋的實質要件“確有悔改表現”和“沒有再犯罪的危險”的要求，監獄管理機關應該建立具體、確定的考察和評價制度，細化以客觀指標評價服刑人員改造表現的方式和內容。法定內容與客觀方式相結合，才能對監禁服刑人員適用假釋的安全性作出公正評價。下面主要提出兩個層次的建議：

1、明確考察和評價的總體標準和重點內容。監獄管理機關對于申報假釋前服刑人員改造表現的考察和評價，可以作出一般性的總體要求：如果服刑人員在較長的服刑階段內，堅持真誠悔罪，遵守法律、法規及各項監規紀律，自覺接受教育改造，積極參加政治、文化和技術學習，積極參加勞動，完成生產任務，并通過了規范的心理、行為測試和評估，可以認定為“確有悔改表現”和“沒有再犯罪的危險”。同時，可以規定細化的考察內容及對應的評估手段，使假釋適用標準的實質性要件達到可量化評價的要求。

2、在階段性考察和評估的基礎上建立“假釋適用的風險評估機制”。近幾年，我國一些省市率先在部分監獄開展了罪犯改造質量評估的實證研究和實踐探索，評估主要是基于監獄對服刑人員改造進程的分段工作實施，基本分為入監評估、中期評估和出監評估。這樣的評估具有普遍價值，是值得充分肯定和重視的。

“階段性”的考察和評估，要涵蓋“服刑進程階段”和“服刑心理階段”。服刑進程階段的考察和評估，要與服刑心理階段的考察和評估相結合，這就是“階段”的劃分既要包括服刑進程要素，也要兼顧心理進程的不同階段特征，即參考服刑人員的心理沖突期、心理平緩期、心理適應期、心理冷淡期、心理焦慮期等不同階段突出的心理特征，結合服刑時間的進展確定階段性考察和評估的時間結點及相對應的重點內容。服刑人員刑期不同，考察和評估點的“區間”會有不同;就具體個案來說，各個考察和評估點的“區間”也不是均勻的，不能僅以自然年度均等劃分，而是要結合心理學的一般規律確定。對監獄服刑人員改造質量的考察和評估，心理學應占有特殊的位置。運用心理學的理論，遵循心理學的規律是評估罪犯改造質量的重要原則⑨參見于愛榮主編：《罪犯改造質量評估》，法律出版社2004年版，第11頁。。監獄對服刑人員不僅要確立常規的“服刑階段”考察和評估機制，還要輔以依據或針對“特殊事件”的考察和評估。后者是對前者的必要補充，它主要可以包括服刑期間的處遇晉級、改造表現的突發波動或者變化、肢體和心理的突發改變、家庭變故等其他特殊事件。

假釋的安全適用和執行效果與其適用前的風險評估存在密切的相關性。科學地適用風險評估對于假釋適用的安全性和實效性具有較好的保障意義。這就要求監獄及其管理機關改進現行對服刑人員改造表現的考核制度，實施更為全面、科學的階段性考察和評估，并在此基礎上建立“假釋適用的風險評估機制”，對根據考察和評估結果符合申報假釋條件的服刑人員啟動“假釋適用的風險評估機制”。“假釋適用的風險評估機制”的確立，主要包括機構設置和人員組成、相關要素 (考察和評估內容)、評估方式和評估工具 (相關量表等)、評估程序、評估結果的制作和應用等等。

(四)完善假釋執行內容的法律和制度規范

假釋的執行，作為一類刑罰執行活動，應該有一套專門制度，系統地規范相關內容。健全假釋執行制度可以包括這樣一些內容：假釋執行的基本原則、執行機關及組織機構、執行人員及其權責、執行開始、對假釋服刑人員的管理和監督考察、假釋服刑人員的權利和義務、執行中的獎懲、執行變更、執行結束等內容。

結合幾年來社區矯正的實踐經驗，可以考慮以《刑法修正案 (八)》為依據，在社區矯正相關立法中強化落實法律對假釋執行內容的相關規范：一是，全面規定假釋執行內容，既要提出管理和監督的要求，也須明確教育矯正和幫助指導的任務。二是，明確假釋服刑人員必須遵守的法律、法規，以及違反不同類別法律、法規將引起的不同法律后果。《刑法》對于假釋執行內容的規定不可能直達實際操作層面，其法律性質決定了它在這方面的規定只能是概括的、原則的，而具體的操作要求則應落實到專門的或者相關領域的執行規范。目前，系統地建立專門的假釋執行制度或許還不具備條件，最可行的辦法還是根據《刑法》及其他相關法規的規定，在社區矯正相關規范中逐步改進和完善假釋執行的具體內容和細化要求。

(責任編輯 趙海鷗)