構建檢察業務管理中心之研究
——以程序集中控制為構建核心

孫厚鵬 劉 勇 (江蘇省沛縣人民檢察院 江蘇徐州 221600)

湯道路(中國礦業大學文法學院 北京 100083) ■文

構建檢察業務管理中心之研究
——以程序集中控制為構建核心

Studies on Building the Management Center for the Procuratorial Service

孫厚鵬 劉 勇 (江蘇省沛縣人民檢察院 江蘇徐州 221600)

湯道路(中國礦業大學文法學院 北京 100083) ■文

在檢察業務中，辦理案件是最主要的檢察業務，案件的管理對檢察機關而言，就顯得尤為重要。而傳統的案件管理是一種從檢察長到承辦人的線性垂直管理，各辦案業務部門以自我管理為主。這種模式存在管理層次多，指揮鏈條長;缺乏統一機構對案件進行不間斷管理和監督缺位等缺陷，容易導致管理斷頭、信息失真、決策遲緩和糾偏糾錯動力不足的問題，進而影響到檢察機關案件質量，執法公信力和檢察工作總體要求的貫徹落實。

實體控權和程序控權是國家權力控制的兩種有效手段。在現代訴訟中，程序控權已經上升為與實體控權同一層次的權力。對檢察機關而言，程序控制可理解為對檢察業務的流程控制。這為檢察機關構建更加科學的案件辦理工作機制、檢察業務管理體制創造了前提。在當前檢察機關案件管理、業務管理工作體系還缺乏一種主動、健全和完善的程序監督機制的情況下，探索建立檢察業務管理的科學、長效機制，成為檢察實踐的現實需要。本文試以程序集中控制為核心，就檢察機關檢察業務管理中心的構建實務進行研究探討。

一、我國檢察業務管理的缺陷及改革檢視

目前，檢察機關業務管理主要表現在以下幾個方面：(1)法律法規的有關內容; (2)各業務部門的辦案細則;(3)檢察長、檢察委員會的把關; (4)業務部門負責人的監督、檢查;(5)執法專項檢查;(6)上級檢察機關不定期檢查等。這些管理方式和措施，從根本上來講，都是建立在實體控權的理論基礎之上，雖然對案件質量的保障和提高起到了積極作用，但在檢察實踐中存在著以下缺陷：

(一)權利分立，條塊分割，導致檢察業務管理日趨分散。檢察機關有著較為成熟的人員管理系統和后勤保障系統，但在檢察業務的管理上，卻一直沿襲著將檢察業務按檢察權類型劃分、以設立業務部門獨立行使某一種檢察權的分散管理模式。在這種模式下，檢察權在各業務部門之間自成一體，獨立運作，各業務部門彼此大多重視縱向聯系輕橫向溝通，導致部門間的相互制約作用日趨減弱，案件在不同業務部門之間流轉時，易出現管理脫節、空檔的現象，容易形成法律監督的盲區。

(二)檢察一體化的效能受到制約。由于部門的條塊化，檢察權的層層分解，在各自不同的部門，行使不同的檢察權，檢察機關的法律監督職能無法發揮整體優勢。只是在檢察長或者在檢察委員會一級才顯示出一體化，檢察資源無法發揮最大效能。

(三)缺乏專門業務管理機構。檢察機關設有專門的人員管理機構和后勤保障機構，但卻沒有設立專門的業務管理機構和案件管理機構。檢察業務缺乏集中統一的指揮和有效的管理，既不利于及時全面了解和掌握全部業務情況，又不利于統一指揮、協調各項業務工作，更不利于檢察長把握全局，進行宏觀決策，從而在一定程度上限制了各級檢察機關整體效能的充分發揮。

(四)監督制約效果弱化。從檢察機關內部監督機制上看，對案件程序方面的監督都在部門內部進行，程序監督主要來自于領導監督和下一檢察環節的監督，在部門間的制約逐步弱化的情況下，監管的結果是重結果輕過程，并且都是事后監督，容易造成案件超期羈押和久拖不決，甚至國家賠償。

(五)程序控權的價值被忽視。在我國傳統的訴訟體制下，流程控制權和實體審查權這兩種權力往往被混合在一起由同一審查部門行使，這必然會導致流程控制權因未受重視而疏于管理，實體審查權因缺乏制約而被濫用。更重要的是，這種架構不僅不能使檢察機關的審查權對當事人的合法權益進行充分保護，而且由于訴訟的低效率和缺乏公正的表象，直接損害了檢察機關的權威和訴訟的公信力。

二、構建以程序集中控制為核心的檢察業務管理中心的價值

以程序集中控制為核心的檢察業務管理中心的構建，是貫徹最高人民檢察院加強案件管理的要求的具體設想。在構建中可以注意將實體控權和程序控權有效結合，搭建檢察業務整體管理平臺。依托這個平臺將案件管理分成三個層次。第一層次是檢察官自我管理，第二層次是檢察官所屬業務部門的管理，第三層次是檢察業務管理中心的管理。就這三個層次而言，一、二層次屬于自我約束和規章制度管理，屬于政治建設、隊伍建設的范圍及實體控權管理的范疇;第三層次主要是通過宏觀的程序掌控，將分散在各個業務部門的案件流程按照我國訴訟法的規定來全面管理起來，使檢察長始終了解案件的動向、案件的辦理情況，屬于業務建設范圍和程序控權管理的范疇。三個層次的管理始終處于動態、同步，并貫穿始終，充分發揮政治、隊伍、業務“三位一體”的建設功能。

對檢察業務而言，程序控制主要是流程控制。就辦案而言，案件的流程控制主要體現在控制我國訴訟法規定的訴訟節點上。如自偵案件的受理、初查、立案、強制措施、扣押凍結、偵查終結等等。訴訟節點具有以下特征：一是訴訟節點由刑事訴訟法、人民檢察院刑事訴訟規則及相關辦案規范流程規定，具有法定性;二是訴訟節點一般是法律規定的訴訟期限的起點、拐點或終點，具有確立期間、變更期限、終結期限的作用;三是訴訟節點是確定程序違法的參照物;四是在訴訟節點一般都有對應的對內對外法律文書出現。程序控制就是將這些訴訟節點從辦案部門、辦案人員手中分離出來，由檢察業務管理中心統一行使，有效將案前、案中、案后有機統一起來，使程序的重要價值進一步張揚。其工具價值主要體現在：實現案件專業管理，提高管理能效;實現案件宏觀管理，有效彌補檢察機關法律監督漏洞;有利于實現案件的流程管理;有利于加強案件質量控制;有利于優化檢察隊伍管理;有利于方便外界與檢察機關的溝通聯系。

三、打造以程序集中控制為核心的檢察業務管理中心的必要條件及職能配置

當前，檢察業務管理中心的構建，尚需考慮以下前提條件：一是以檢察業務工作流程的程式化為基礎，程序控制要遵循使程序精簡到最低程度、確保程序的計劃性、把程序看作一個系統、使程序具有權威性的原則。二是以行政管理與業務管理的分離為前提，單獨構建檢察業務管理中心，必須探索行政管理與業務管理相分離的途徑。三是以人員的分類管理為輔助。四是以信息化技術支撐為保障，探索在信息化管理工作上的創新，使案件流程管理實現信息化。五是以精英化綜合人才為支撐，在機構的人員配備上，檢察業務管理中心人員應高配于其他業務部門工作人員。

檢察業務管理中心應當具備以下職能：對法律文書統一監管職能;對涉案款物統一監管職能;對案件訴訟程序的管理、查究職能;對案件實體質量的考究職能;統計、統計核查、統計分析職能;對類案運行態勢的分析、風險研判分析職能;首次接待律師來訪和受理律師投訴職能;涉及檢務公開案件的信息查詢、咨詢職能等。

四、關于以程序集中控制為核心的檢察業務管理中心的構想

(一)以“三個中心”為目標打造檢察業務管理中心

案件流程控制權從科室、辦案人員手中剝離出來，由一個統一的管理機構統一行使，形成一個檢察業務“中樞”，這個中樞起到三個作用：一是檢察事務管理中心作用，集中管理與案件有關的檢察事務，集中處理案件流程事務，業務科室僅享有案件實體審查權，實現業務與事務的相對分離。同時，保障檢察業務管理所必需的知情權的取得，以使監管動態化、即時化;二是檢察信息管理中心作用。依靠信息化手段，集中管理各類檢察業務信息，推進網上辦公辦案，實現信息的即時采集和利用;三是案件監控中心的作用，即在檢察長的直接指揮下，對案件運行起到即時掌控和糾偏的作用。模式示意圖如下：

檢察業務管理中心事務中心 信息中心監控中心案件受理;案件派發;案件送達、換押、告知;文書開具、涉案款物接受保管;律師接待;案件查詢、社會咨詢等案件信息登記錄入;統計匯總;案件信息分析、核查;案件信息發布、查詢、利用等案件預警;案件程序監管;案件質量考核;辦案態勢分析;涉案款物監管;案件催辦、督辦;執法過錯查究，執法效能評定等

(二)設立統一的檢務大廳

在信息化辦公軟件的支持下，檢察業務管理中心的三個中樞作用分別通過延伸觸角，統一至設立的檢務大廳。這樣做即可使檢察業務管理中心能獲取檢察業務管理必須的第一手信息資料，又能實現檢察業務進出口的統一管理，體現國家機關一個窗口對外的原則。設立的檢務大廳除統一受理各類案件外，還應具備律師接待職能。在設立檢務大廳構想時，應考慮對現有各業務部門職權進行重新劃分，將現由控申部門舉報中心行使的受理舉報、控告、申訴的檢察事務權調整到檢務大廳辦理;為適應檢務公開的要求，在受案大廳設置必要的檢務公開內容，裝置必要的檢務信息公開查詢系統接受社會公眾的查詢、咨詢也是必須的。模式示意圖如下：

檢務大廳 (信息化手段支持)舉報中心 受案中心 檢務查詢中心受理舉報 受理控告、申訴 受理案件 律師接待檢務公開查詢

檢務大廳受理的各類檢務信息即時統計匯總，形成可利用信息系統，供檢察長和業務部門決策參考和向社會公眾公開。各類檢察業務統一經檢務大廳受理后，由檢察業務管理中心按不同業務辦案流程規定進行業務分流、期限設定和流程控制，達到實時掌控、即時糾偏的目的。

(三)工作流程重設

1、舉報線索：檢務大廳受理舉報 (或約請相關人員接待)→舉報信息進入案件線索庫→案件線索評估→對屬于本院管轄的案件線索分流 (不屬管轄的移送;管轄不明的→進行辦理期限設定→控申初查→進行辦理期限設定→初查結果重新評估后分流)→進行辦理期限設定→移送自偵、民行、監所等部門辦理→流程監控→辦結后結果反饋 (檢務大廳接待，約請相關部門答復;按規定向上級院報備)→辦理質量評估。

2、控告線索：檢務大廳受理 (或約請相關人員接待)→控告信息進入信息庫→紀檢 (控訴)部門調查→辦結后結果反饋 (檢務大廳接待，約請相關部門答復;按規定向上級院報備)。

3、申訴案件：檢務大廳受理 (或約請相關人員接待)→申訴案件信息進入信息庫→進行辦理期限設定→刑事案件申訴由控訴部門辦理、民事案件申訴由民行部門辦理、涉及監所的申訴由監所部門辦理等→流程監控→辦結后結果反饋(檢務大廳接待，約請相關部門答復;按規定向上級院報備)→辦理質量評估。

4、案件受理：公安機關移送案件→檢務大廳受理→進入案件信息庫→進行辦理期限設定→案件分流至偵監、公訴部門辦理→流程監控、預警、催辦→辦結后回轉檢務大廳→對外統一送達→辦理質量評估。

5、律師接待：檢務大廳接待 (律師電話約請或到場)→進行登記，錄入信息庫→聯系辦案人員約定日期→檢務大廳接待查閱相關手續證件→征得辦案人員同意履行審批手續→開具相關法律文書、調取卷宗或電子卷宗供律師查詢→按律師要求復制有關材料收取成本費用→歸還卷宗、反饋律師意見。

6、檢務查詢：檢務大廳各類可公開信息→信息公開系統→接受現場查詢、電話查詢、互聯網查詢→進行查詢登記→答復有關咨詢→向業務部門反饋相關信息。

(四)案件監督管理權的整合

在設立檢務大廳的基礎上，檢察業務管理中心分成三個組成部分，相互銜接，密不可分。

1、檢察事務處理中心。以檢務大廳為依托，主要辦理與案件流程有關的檢察事務，如涉案款物接收、登記、保管、監管;法律文書印制、保管、開具、監管;案件的送達、換押、告知，案卷的整理、歸檔等。將涉案款物管理權從行裝部門分離出，建立涉案款物專門倉庫，實行涉案款物由檢察事務中心獨立監管;將案件卷宗檔案從辦公室分離出，建立專門的訴訟檔案庫，由檢察事務中心進行管理和訴訟檔案利用。

2、案件信息處理中心。以檢務大廳為依托，主要對檢務信息、案件信息進行統一登記、錄入、管理和統計、分析，以及檢務公開信息的對外發布;對案件運行進行態勢分析，對檢察業務工作進度進行匯總、分析等。將統計職能由案件信息中心行使 (目前我省已經做到統一劃轉案管部門，辦案季度分析也已由案管部門負責)。

3、案件監控中心。以檢務大廳為依托，即時介入和掌控案件的運行態勢，即時糾正偏差：一是以案件信息化管理手段對案件進行提示、催辦、督辦等;二是對發現的執法偏差進行及時檢查、糾正，提出處理意見;三是對案件進行質量評查和考核，建立執法業績考核檔案。在案件監控中，注意將分散在多個部門的案件監督管理權進行整合，將現有的檢察委員會辦公室的案件審查職權與檢察業務管理中心案件監管職能整合，將辦公室負責的人民監督員辦公室工作、人大、政協聯絡辦公室工作與檢察業務管理中心職能的整合，以期發揮整體優勢，提高案件科學化管理水平，促進公正廉潔執法。

(見習編輯 遲 洋)