檢察機關的角色混同與職權優化

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長 北京 100726)

上官春光 (國家檢察官學院職務犯罪偵查教研部副主任 北京 102206) ■文

檢察機關的角色混同與職權優化

Confusing the Roles and Optimization of Authorities of the Prosecution Organs

單 民 (最高人民檢察院檢察理論研究所副所長 北京 100726)

上官春光 (國家檢察官學院職務犯罪偵查教研部副主任 北京 102206) ■文

檢察機關作為國家的法律監督機關，在刑事訴訟中既履行監督職責又承擔具體的訴訟職能，這決定了檢察機關在刑事訴訟中要行使多種職權，承擔多樣的角色。由于檢察機關各項職權之間有本質上的聯系又有職能上的差異，使得檢察機關在刑事訴訟的某些環節出現角色上的重合。檢察機關角色重合在某些環節是合理的，因為這些不同角色之間沒有沖突，甚至會相互補充。如有效的偵查監督會及時糾正非法的取證行為，保證證據的合法性，可以為公訴工作提供有力的支撐。而結合審查起訴進行訴訟監督，便于發現偵查中的問題，及時提出監督意見。但在有些環節，重合的角色之間存在職能上的沖突，形成了角色的混同。這種角色的混同可能會扭曲訴訟結構，違背刑事訴訟規律。要解決角色混同現象，就需要結合檢察機關不同職權之間的關系，進一步優化檢察機關內部職權的配置。

一、角色混同

由于檢察機關集不同職權于一體，在刑事訴訟中角色混同的現象確實存在。具體表現在如下方面：

(一)既是監督的主體又是制約的對象。我國憲法第一百二十九條將檢察機關定位為國家的法律監督機關，同時刑事訴訟法第八條又明確規定人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。依此可知，檢察機關在刑事訴訟中行使法律監督權，是監督權的主體。根據刑事訴訟法的規定，檢察機關的監督環節主要包括立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督，監督的對象主要包括偵查機關、審判機關和執行機關，監督的客體是這些機關的違法行為①根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條第 (三)、(四)、(五)款的規定，各級人民檢察院“對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督”;“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督”;“對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督”。。從這個角度看，檢察機關與公安機關、審判機關以及監獄、看守所存在著監督與被監督的關系。前者為監督者，后者則是被監督者。

而另一方面，我國憲法第一百三十五條和刑事訴訟法第七條又規定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。檢察機關與公安機關、人民法院之間存在監督關系的同時又存在相互制約的關系，公安機關和人民法院可以制約檢察機關。如公安機關認為人民檢察院不批準逮捕的決定和不起訴決定有錯誤的時候，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。顯然，檢察機關既是法律監督的主體，又是公安機關、人民法院制約的對象。

法律監督和相互制約關系的重疊，導致檢察機關扮演了雙重角色，既是法律監督者和又是被制約的對象。在法律監督關系中，檢察機關作為監督者需要相對超然的地位和權威，而在相互制約關系中，檢察機關既是公安、法院的制約者，又是公安、法院制約的對象，彼此之間的地位是平等的。相互制約雖然有利于防止司法腐敗和司法專橫，但同時又在一定程度上抵消了檢察機關的作為監督者的權威。檢察機關訴訟監督工作難以展開，與其角色重疊不無關系。

(二)既是職務犯罪案件的偵查主體，又是偵查監督的主體。我國檢察機關在刑事訴訟中行使著部分刑事案件的偵查權，其中對職務犯罪案件的偵查是檢察機關法律監督職責的要求和體現。根據刑事訴訟法的規定，檢察機關是自偵案件的偵查主體，對直接受理的案件的偵查與公安機關的偵查適用大致相同的規定。另一方面，檢察機關行使著偵查監督權，偵查監督的范圍既包括公安機關的偵查，也包括自偵案件的偵查。因此，在自偵案件中，檢察機關既是偵查主體，又是偵查監督的主體。監督者和被監督者的角色在檢察機關自偵案件中出現了融合。自偵案件的偵查和偵查監督成為檢察機關的內部事務。

自偵案件中，監督者和被監督者的角色重疊難免會讓外界產生監督虛無或監督不力的質疑。雖然通過內部機構的設置，建立了檢察機關內部監督的模式，即由偵查監督部門對自偵部門進行監督 但這種內部監督畢竟都是在同一機關內進行的，監督者和被監督者同屬于檢察長領導，監督的徹底性依然會受到質疑。畢竟內部監督和外部監督在監督模式和效果評價上還是有所差異的。

(三)既是控訴職能主體，又是審判監督主體。在刑事審判程序中，檢察機關也承擔者雙重角色。一方面，檢察機關是控訴職能的承擔者，出庭公訴的檢察官要代表國家指控犯罪，與辯護方處于平等對立的地位。法官則居中審判，處于相對獨立和超然的地位。在這一關系構造中，法官不能單受控方意見左右，而是要根據控辯雙方的意見對案件事實和法律適用作出獨立的判斷。作為兩造之一，檢察官的地位與作為獨立裁判的第三方——法官的地位還是有所區別的。但是在另一方面，檢察官又是審判活動的監督者。作為檢察職權的主體，檢察官要對審判活動是否合法進行法律監督。審判監督的對象是審判組織，監督的客體是審判中的違法行為。在這一關系構造中，檢察官和法官之間是監督與被監督的關系，檢察官居于監督者的角色，庭審法官則是被監督的對象。

作為控訴職能的承擔者和審判監督的執行者，檢察官在法庭上扮演著“運動員”和“裁判監督員”的雙重角色。從理論上講，角色的混同會產生行為上的沖突。作為控訴方，審判的結果是控訴成敗的評價標準之一，這一身份是否會影響其作為審判監督者的公正立場?作為審判的監督者，這一身份是否會對法官審查其控訴意見造成影響?檢察官在雙重角色下如何充分發揮作用必然會受到質疑。需要指出的是，這種質疑不僅僅是針對檢察官的素質，同時還針對訴訟的公正性。因為檢察官的雙重身份在一定程度上扭曲了訴訟的構造，對審判方和辯護方形成了壓力。即便出庭的檢察官自身素質較高，能夠化解角色的沖突，保證兩方面的職能都能充分發揮，也依然擺脫不了質疑。原因在于，檢察官的雙重身份對審判方和辯護方的影響是外在的，與檢察官的個人素質并無直接關系。

角色的混同，源于職能上重合和沖突。原本有沖突的職能重合在一起，會引起角色的沖突，兩個有沖突的角色疊加在一起，就形成了角色的混同。這種混同不是簡單的角色重合，而是把原本應該分立的兩個角色擰合在了一起。檢察機關角色的混同違背了刑事訴訟的規律，受到病詬是必然的。但并不是所有的職能都不能重合，有些時候檢察機關同一項權力具有雙重屬性，有些時候兩項職能具有互補作用，職能重合在一個主體上是正常現象。如檢察官的客觀義務和追訴犯罪，這兩項職能必須融會在公訴中，由一個主體來承擔。因此，角色的重合和角色的混同并不是一個概念。需要避免的是檢察機關角色的混同而不是把所有重合的角色拆分開來。

二、職能區分

檢察機關在刑事訴訟中角色的混同源于其職能的重合和沖突，其中最主要的是檢察機關訴訟職能和監督職能的沖突。要避免角色的混同，首先要避免這兩種職能的沖突。但問題的關鍵在于，檢察機關訴訟職能和監督職能的區分是相對的，職能的重合有時是不可避免的。在檢察機關職權優化配置過程中，完全把訴訟職能和監督職能徹底分離不太現實。

檢察機關是刑事訴訟中唯一貫穿刑事訴訟全過程的國家機關。從立案、偵查、起訴、審判到執行，檢察機關在各個環節都行使著相應的職權，發揮著不同的職能作用。由于檢察機關的憲法定位是國家的法律監督機關，依法對刑事訴訟實行法律監督是其法定職責，而另一方面，檢察機關又是刑事訴訟中承擔訴訟職能的專門國家機關，在刑事訴訟構造中發揮職能作用。因此從邏輯上講，檢察機關承擔著法律監督職能和訴訟職能。

但是法律監督職能和訴訟職能到底是同一項職能還是兩項不同的職能?對此存在兩種不同的認識。一種是“法律監督一元論”。該觀點認為：在我國的權力結構中，在國家權力機關的隸屬下，只能有一個專門行使國家法律監督權的系統，即檢察系統;同時檢察機關的各項職能都應當統一于法律監督②王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年5月版，第177－178頁。。對于檢察機關的職能，“一元論”認為，“檢察機關的各項職能，都應當統一于法律監督，都是法律監督的一種表現形式。③王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年5月版，第179頁。”根據這一邏輯，檢察機關在刑事訴訟中承擔的訴訟職能其實就是法律監督職能的一部分，訴訟職能隸屬于監督職能。

另一種是“職權二元論”。該理論認為，法律監督和公訴是我國檢察權的兩個組成部分和兩種基本職能。“法律監督的目的是以權力制衡權力解決國家權力的濫用，以實現法制的統一;公訴職能則是一種訴訟職能，訴訟分工，它是按照訴訟的運行，對偵查、審判的制約，奉行‘分工負責，互相配合，互相制約’的原則，其目的是共同完成訴訟的任務。④樊崇義：《法律監督職能哲理論綱》，《人民檢察》2010年第1期?！痹摾碚撝苯影褭z察機關的職能分為法律監督和公訴兩部分。這種劃分的前提是檢察機關的訴訟職能和法律監督職能是兩種完全不同的職能。公訴屬于訴訟職能，法律監督則不是，兩者的目的和屬性都是不一樣的。

如果對檢察機關的職能不加區分，無視職權性質上的差異，把監督職能和訴訟職能視為一體，則無法消除訴訟中角色混同的現象，既違背訴訟規律，又不利于強化訴訟中的法律監督。不過，我們也應當看到，把檢察機關的監督職能和訴訟職能區分開來從邏輯上講是必要的 但是否可行則值得懷疑。就拿“職權二元論”來說，這種劃分雖然徹底，但也有些問題。根據此觀點，公訴職能是對偵查、審判進行制約的訴訟職能，這一論斷的前提是公安機關的偵查、法院的審判以及檢察機關的公訴一樣都是訴訟職能。而同樣根據此觀點，檢察機關的偵查職能處于公訴之外，應當屬于法律監督職能。同樣是偵查，公安機關的偵查是訴訟職能，檢察機關的偵查如何就不是訴訟職能了?又如審判監督，是屬于公訴職能還是屬于監督職能?公訴對審判的制約包不包括對審判行為的監督?檢察機關在審判監督程序中，以法官存在枉法為由提出抗訴是公訴職能還是法律監督職能?

在檢察機關行使的職權中，有的是兼有訴訟和監督兩種職能的性質，本身就很難區分開來。如審查逮捕，本質上是一種司法裁判行為，不管是由法官行使還是由檢察官行使，都是一種訴訟職能;但另一方面，審查逮捕對偵查具有監督制約作用，在我國由檢察機關行使，又具有監督職能的性質。簡單的把審查逮捕歸結為監督職能或訴訟職能，都難以讓人信服。

由于檢察機關職權的多樣性和職權屬性的差異性，對檢察職能的區分職能是相對的。即便在宏觀層面和邏輯上可以進行大致的區分，在微觀層面也很難區分清楚。而且在某些環節，檢察機關職能重合也是必要的，沒有必要強加區分。從檢察機關規范性文件看，也沒有把監督職能和訴訟職能嚴格區分開來。如2009年12月29日印發的《最高人民檢察院關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》中，把刑事立案監督、偵查活動監督、刑事審判監督、刑法執行和監管活動的監督列為訴訟監督的重點，同時把審查逮捕、審查起訴、抗訴作為加強監督的手段和途徑。如該規定的第九條規定：“在審查逮捕、審查起訴中加強審查工作，發現提請逮捕、移送起訴有錯誤的，及時作出處理;發現遺漏犯罪嫌疑人或罪行的，追加逮捕或起訴”;第十二條規定：“加強對有罪判無罪、無罪判有罪、量刑畸輕畸重和職務犯罪案件、經濟犯罪案件量刑失衡的監督，經審查認為判決、裁定在事實認定、證據采信、法律適用方面確有錯誤、量刑明顯不當或者審判活動嚴重違反法定程序、審判人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判情形的，應當及時提出抗訴?！边@樣的規定，其實是把檢察機關的訴訟職能和監督職能融合在了一起，結合訴訟職能實現訴訟監督作用。

由于檢察機關訴訟職能和監督職能的區分是相對的，尤其在微觀層面上區分不具有可行性，因此，“檢察機關訴訟職權與監督職權優化配置”這一命題本身可能就是一個偽命題，或者在一定程度上是偽命題。

三、職權優化

就我國的司法改革而言，優化檢察機關職權配置和內部機構的設置是檢察改革的一個永恒主題，只要存在現實的相關問題和進一步優化的空間 就應當嘗試和探索 訴訟職能和監督職能的沖突為檢察職權的優化配置提供了一個審視的維度。雖然檢察機關職能區分是相對的，但這種邏輯上的區分依然能夠為檢察機關在某些訴訟環節中的角色混同現象提供解釋，也可為這些問題的解決提供借鑒和參考。不過，問題的解決也不能完全局限于此，還需要從多角度去分析和考察。

局部存在的角色混同現象確實存在負面的作用。職能沖突不僅扭曲訴訟構造，影響訴訟的公正性，還會制約檢察機關法律監督工作的力度。這一問題的解決途徑包括宏觀和微觀兩個層面。宏觀層面的解決辦法是對重新配置刑事訴訟中專門機關的職權，尤其是對檢察機關重新定位。這不僅牽涉到重大的機構調整，而且需要從憲法層面進行調整。就目前而言，這種操作并不可行，一方面這種局部問題可以通過其他途徑解決，另一方面，大的機構調整可能會誘發新的更大的問題。微觀層面的解決辦法是調整檢察機關內部機構的設置，通過職權配置解決角色的沖突。這是一個相對可行的解決途徑。

從實踐的情況看，機構分立是解決職能沖突和角色混同的方法之一。如自偵部門和偵查監督部門分立，分別行使偵查權和偵查監督權，雖然這種檢察機關內部部門之間的監督缺乏外部監督的徹底性，但畢竟在操作層面實現了職能主體的分離。

在檢察機關內部機構設置上，我們也應當看到，把監督部門和訴訟部門徹底分開，監督部門專門從事監督、訴訟部門專職訴訟，這種設想并不現實。首先，檢察機關的監督職能和訴訟職能并不總是沖突的，有局部沖突的地方，也有互補的地方。完全分離，并不一定有利于法律監督工作的開展。其次，脫離訴訟活動，訴訟監督就缺乏發現問題的途徑和基礎。比如偵查監督，審查逮捕和審查起訴是發現偵查行為違法的重要途徑，即便建立了新的問題發現機制，如被害人、證人、犯罪嫌疑人投訴，也不能忽視審查逮捕和審查起訴在偵查監督中的發現作用。第三，另設監督機構，可能會與現有的機構職權重疊，增加編制浪費資源。

由于角色混同源于具體環節的職能沖突，而訴訟職能和監督職能的區分又是相對的，因此從操作層面看，解決角色混同比較可行的辦法是堅持適度分離原則，避免職能沖突。也就是在有角色混同、職能沖突的環節進行機構和職權調整，或設立新的機構，或者把沖突的職權分離到其他不沖突的部門。如公訴職能和審判監督職能，可以通過部門之間的職權調整分別由兩個部門行使。在沒有職能沖突的環節，則沒有必要加以拆分;對于互補的環節，則應進一步合融合。

(見習編輯 遲 洋)