從進一步完善機制入手，深入推進司法行政機關懲治和預防腐敗體系建設

司法部直屬機關紀委課題組 (北京 100020) ■文

從進一步完善機制入手，深入推進司法行政機關懲治和預防腐敗體系建設

Deeply Promoting the Correction and Prevention System Construction of Judicial Administrative Organs by Further Improving the Mechanisms

司法部直屬機關紀委課題組 (北京 100020) ■文

2005年1月，中共中央印發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)。它的頒布實施，是我們黨科學總結反腐倡廉經驗，對執政規律和反腐倡廉工作規律認識進一步深化的成果，是加強黨的執政能力建設、鞏固黨的執政地位和構建社會主義和諧社會的必然要求，是進一步加大從源頭上防治腐敗工作力度的根本舉措。2008年5月，按照黨的十七大要求，中共中央又印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃》(以下簡稱《工作規劃》)，進一步明確了近期懲治和預防腐敗體系建設的指導思想、基本要求、工作目標，制定了堅決懲治和有效預防腐敗的相關措施。幾年來，《實施綱要》和《工作規劃》的貫徹實施，對各級各單位建立健全思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，對深入推進全黨全國的反腐倡廉建設，發揮了積極的、重要的指導和推動作用。

按照中央要求，結合司法行政實際，司法部于2005年9月出臺了《貫徹落實〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，于2008年10月制定了《貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃〉的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)。近年來，司法行政機關認真貫徹中央懲防體系《實施綱要》和《工作規劃》，積極落實《實施意見》和《實施辦法》，深入開展反腐倡廉教育，拒腐防變的思想政治基礎進一步夯實;積極推進司法行政體制和工作機制改革，加強司法行政法制建設，反腐倡廉制度進一步完善;切實加強監督，完善對領導干部、人財物管理、監獄勞教和法律服務等重點領域以及減刑 (期)、假釋、監(所)外執行等關鍵執法環節的監督機制，對權力的監督和制約進一步加強;堅持從嚴治警，嚴肅查處一批違紀違法案件，辦案的治本功能進一步發揮;大力倡導八個方面的良好風氣，嚴格執行監獄勞教人民警察“雙六條禁令”，加強法律服務行政監管和行業自律，政風警風行風進一步好轉;司法行政特色鮮明的懲防體系建設進一步推進，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了顯著成效。據有關資料顯示，黨的十七大以來，司法行政系統群眾來信來訪明顯下降，司法行政干警違紀數、職務犯罪人數、領導干部違紀案件均明顯下降，干部群眾對司法行政工作的滿意度有新的提高。

在總結成績的同時，我們也要清醒地看到，司法行政系統黨風廉政建設面臨一些新情況新問題，反腐敗斗爭形式依然嚴峻，任務依然艱巨。“監獄勞教系統違紀違法案件還時有發生，法律服務領域的一些問題還比較突出，司法行政機關公務員作風還有待改進”①見韓亨林在全國司法行政系統反腐倡廉建設電視電話會議上的講話。。產生這些問題的原因是復雜的，“首先，從主觀上說，放松世界觀的改造，背棄理想信念，思想蛻化變質，是一些人墮落為腐敗分子的根本原因。其次，從客觀上說，一些領域中制度和體制機制還不完善，使一些人進行形形色色腐敗活動有機可乘。再次，從管理上說，監督機制不完善，監督不到位，也是腐敗現象易發多發的重要原因”②見韓亨林在全國司法行政系統紀檢監察干部培訓班上的講話。因此我們認為，應該從加強反腐倡廉的機制建設入手，進一步健全完善懲治和預防腐敗體系，不斷提高司法行政機關的黨風廉政建設和反腐敗工作水平，努力構建廉政風險防控機制，以更加有效地預防和減少腐敗現象的發生。

“機制”原本是物理學術語，指一個系統中，滿足其必要條件，就可以得到符合物理性質的狀態或結果的現象。從機制的演繹看出，機制一詞無論用于機器，或者是生物學、醫學，還是社會科學，均包含兩個特質：一是其組織部件和結合方式，二是其內在的本質聯系，即必然規律性。所以不管對自然科學還是社會科學而言，對機制的理解主要包括三個方面的內容，即構造、運行及功能。筆者認為，在懲治和預防體系建設方面，機制建設的內容主要包括組織、制度、內容和效果及其有機結合。在這里，筆者僅就懲治和預防腐敗體系方面的機制建設做一點粗淺探討。

一、加強反腐倡廉教育，建立“不愿腐敗”的自律機制

“一切執法行為歸根結底都是執法者的行為，執法者思想認識水平極大影響著公正廉潔執法目標的實現。要繼續把反腐倡廉教育作為基礎性工作來抓，不斷鞏固公正廉潔執法的思想道德防線”③見韓亨林在全國司法行政紀檢監察機構推進公正廉潔執法專題研討會上的講話。?！秾嵤┚V要》提出，“要把反腐倡廉教育納入黨的宣傳教育總體部署 完善宣傳教育制度 健全工作機制，改進工作方法。”通過建立反腐倡廉教育的長效機制，引導廣大司法行政干警堅定政治信仰，從根本上解決為誰執法、如何執法的問題，始終堅持“三個至上”(黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上)，切實做到“四個在心中”(黨在心中、法律在心中、正義在心中、人民在心中)，打牢公正廉潔執法的思想政治根基;引導廣大干警從世界觀、人生觀、價值觀上分析和查找不足，自覺堵塞漏洞，廉潔自律，做到常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，自覺經受住各種腐蝕和不良風氣的考驗。

(一)完善反腐倡廉教育的機構和制度。首先，必須明確教育機構及其職責，解決“有人干事”的問題。反腐倡廉教育不單單是紀檢監察機構的事，也不單單是干部教育部門的事，而是司法行政系統各級各部門的共同職責。必須積極整合各種教育資源，發揮各種教育優勢，共同為反腐倡廉服務。比如，財務部門負責干警的財經紀律教育;法制部門負責干警的依法行政教育;保密部門負責干警的保密意識教育;干部教育部門負責干警的思想政治教育和正面典型教育;紀檢監察機構在統籌反腐倡廉教育的同時，側重紀律教育和警示教育;等等。

其次，要建立健全反腐倡廉教育制度體系，解決“如何干事”的問題。實踐中，反腐倡廉教育在有些單位往往是“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”，在方法上也主要是搞些形式主義的教育活動，教育效果大打折扣。因此，應將反腐倡廉教育工作制度化，在明確教育機構及其職責的基礎上，哪些人哪個階段必須接受教育、接受什么教育均應從制度層面予以明確，尤其要保證黨員領導干部在一定時期內必須接受相關內容的教育。同時，將反腐倡廉教育納入年度工作總體規劃，與業務工作一起研究，一起部署，一起檢查，一起考核。杭州市司法局實施崗位廉政教育，并把教育工作細化為5大步驟7項任務，明確8種教育載體，制定教育活動《日程安排表》，使廉政教育更加扎實有效。

(二)豐富反腐倡廉教育的內容和方法。解決“干什么事”和“干事效果”的問題。一是增強教育的針對性。在教育對象上，將統一進行式轉變為分類實施式。由于年輕黨員與老黨員、一般干警與領導干部在社會經歷、教育程度、思維方式和價值觀念等方面都存在差異，這種個體差異很大程度上影響著教育內容的接受和深化。因此，應針對黨員干警的個體差異進行教育。對年輕黨員干警要注重“慎小、慎微”教育;對年齡大的黨員干警要強化“善始善終、保持晚節”教育;對領導干部要突出“慎獨、慎權”教育。

二是注重研究教育的規律，在教育方式上不斷創新，使教育內容貼近黨員干警的思想和工作實際。既要善于依靠各級黨組織進行灌輸教育，又要善于引導廣大黨員干警進行自我教育;既善于運用“三會一課”等傳統教育手段，又善于運用信息技術等現代化手段開展教育;既能堅持進行正面的教育引導，也要利用反面典型經常進行警示教育。要解決好繼承與創新的關系，要繼承和借鑒中國傳統文化中有價值的思想資源，繼承和發揚我們黨的優良傳統，同時要適應時代發展，勇于開拓創新。

(三)積極推進廉政文化建設。廉政文化是廉政建設和文化建設相結合的產物，是社會主義文化建設的重要組成部分，主要指人們關于廉政的知識、信仰、規范和與之相適應的生活方式、社會評價。廉政文化的缺乏和弱化必然會使腐朽文化乘虛而入 腐蝕人們的意志 誤導人們的行為 如果任其呈現出普遍化、流行化、社會化的趨勢，就會導致集體性腐敗、體制性腐敗以及人們的腐敗認同心理。因此可以說，在司法行政機關加強廉政文化建設非常必要，主要任務：一是構建共同的價值觀，使各級領導養成廉潔從政的官德人品，在全體干警中形成廉潔執法的氛圍;二是培養職業道德體系，主要包括培養以“為民、務實、清廉”為主要內容的從政道德意識，以“愛國守法、明禮誠信、團結友善、勤儉自強、敬業奉獻”為主要內容的社會公德意識。

二、加強反腐倡廉制度建設，建立“不能腐敗”的保障機制

制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點。反腐倡廉制度建設是懲治和預防體系建設的重要內容，是推進反腐倡廉建設的重要保障。胡錦濤同志提出，要“切實加強反腐倡廉制度建設，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，不斷提高預防腐敗的能力和水平”。建立健全完善的制度是預防違紀違法問題的保證，通過完善各項制度，防范權力濫用、權力專橫、權力腐敗，使每一項國家權力都受到制約，使權力在法律、法規和制度規定的范圍內產生、行使和受到監督，保證權力沿著制度化和法律化的軌道運行，形成用制度規范從政行為，按制度辦事、靠制度管人、用制度理財的有效機制。

(一)全面排查廉政風險。全面梳理和排查廉政風險是防控機制建設的首要環節和重要基礎。要從重點領域、重點部門和重點環節入手，全面排查、科學評估、找準查實司法行政工作的廉政風險點，為制定科學嚴密、有效管用的防控機制打好基礎。河北省司法廳建立了行政權力公開透明運行機制、廉政風險評估防范機制，共厘清86項行政權力、673項崗位職責，共查找廉政風險點111個，評出A級廉政風險點35個、B級廉政風險點34個、C級廉政風險點42個。寧夏司法廳采取自上而下和自下而上逐級排查的方法，從各部門管理事項、業務工作流程等方面，逐一排查崗位風險、處室和監區風險、單位行業風險三類廉政風險點，共查找出全系統具有共性的廉政風險點168個，其中一級風險30項、二級風險73項、三級風險65項。司法部燕城監獄制定了《關于建立和完善干警思想動態定期分析制度的暫行辦法》，全面搜集掌握警察的思想動態，定期分析排查廉政風險。這些舉措的實施，極大地增強了反腐倡廉制度建設的針對性。

(二)提高制度建設的質量和水平。胡錦濤同志提出，要“按照內容科學、程序嚴密、配套完善、有效管用的要求，完善反腐倡廉制度體系，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行的程序化和公開透明”?！秾嵤┚V要》要求，“完善對權力制約和監督的制度”。作為司法行政機關，首先，要完善黨內民主和監督制度。重點是加強民主集中制建設，健全分工負責制。完善決策機制和議事規則。健全黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見制度。健全領導干部述職述廉、有關事項報告和收入申報制度等等。其次，完善重點環節工作制度。按照法律法規規章的規定，嚴密各個執法環節的實體性和程序性制度，健全權責明確、行為規范、監督有效的執法工作機制。完善干部選拔任用和管理監督制度，完善財務管理、項目管理和國有資產監管制度等等。北京市監獄局將監獄執法工作分為六個方面70個環節591個項目，制定了《對建議減刑、假釋、保外就醫等重點執法環節監督辦法》、《關于建立監獄執法監督體系的實施意見》等制度，細化了執法標準 理順了執法關系 落實了崗位職責 強化了監督機制，為推進執法監督打下了堅實基礎。第三，根據法律法規規章和形勢任務的變化，及時做好制度的立、改、費工作，及時堵塞制度漏洞。河北省司法廳圍繞中心工作加大制度建設力度，近年來廢止規范性文件50件，修訂57件，新制定89件，在全省司法行政系統形成嚴密的反腐倡廉制度體系。

(三)嚴格貫徹執行反腐倡廉各項制度。要加大制度的執行力，使反腐倡廉各項制度真正落到實處。制定制度的目的是執行制度、規范工作，如果制度不能得到執行或不能正確執行，那么不僅所定制度成為一紙空文，還很有可能給工作造成嚴重的后果。因此，一定要在執行上下工夫。一是對廣大干警特別是各級領導干部加強制度教育，使他們在熟悉、理解各項制度的同時，能自覺地在工作中嚴格執行各項制度，達到制度的最終目的。二是加強對制度執行情況的監督檢查，建立執法崗位責任制，明確每項制度檢查落實的主體、責任和具體要求，督促各單位和廣大干警及時、有效地落實各項制度。三是建立健全責任追究制度，對不落實或不嚴格落實各項制度的單位和個人及時進行責任追究，對由此造成嚴重后果的有關單位和個人，依據有關法律法規堅決給予黨紀政紀處分，或移交司法機關。要建立健全符合司法行政特點的執法過錯責任追究體系，建立健全執法檔案制度，努力形成系統、科學、規范、完善的執法監管體系。

三、加強對權力運行的制約和監督，建立“不敢腐敗”的防范機制

監督是關鍵。英國歷史學家阿克頓勛爵說過，“權力趨于腐敗，絕對的權力趨于絕對的腐敗”。實踐反復證明，如果權力得不到有效監督，擁有權力的人就有可能、有機會、有條件運用公共權力謀取私人或集團利益?？梢哉f，權力是產生腐敗的根源，擁有權力是產生腐敗的條件，利用權力是產生腐敗的途徑，濫用權力是產生腐敗的本質。只有正確運用權力，正確行使權力，正確掌握權力，才能杜絕腐敗現象的產生，而達到這些要求的途徑之一，就是使權力得到有效監督。

(一)合理配置權力，以體制保證權力監督。實踐證明，權力過分集中，極易導致對權力的濫用，產生權力腐敗。根據權力制約原理，以權制權，通過在司法行政機關內部的部門之間合理地配置權力，構筑合理的權力結構，使權力適當分解和制衡，形成權力制約關系，可以防止權力過分集中，達到權力合理配置、防止權力腐敗的目的。以體制保證權力監督的出發點是要強化源頭治腐，使掌權人運用和使用權力置于監督之下，防止越權、超權和權力濫用，防止權力腐敗。比如，“適當分解‘一把手’的權力，在監獄勞教單位實行‘兩長制’，黨委書記和行政首長分立，劃定職權范圍，進行相互制約;實行‘一把手’不直接分管人事、財務、基建、采購、執法等若干個不直接分管，增強層級分權和制約，增加腐敗成本”。

(二)加強對重點人和重點部位權力行使的監督。首先，加強對領導干部特別是“一把手”的監督。司法行政各級機關特別是監獄勞教所的主管領導大都是集行政管理和黨委負責人于一身，具有執法權、財務主管權、干警考核獎懲權、人事任免權等多重職權 因而客觀上成為權力監督的真空助長了“一把手”權力自信和權力膨脹的意識;權力高度集中，使一些領導職務“一肩挑”、花錢“一支筆”、用人“一句話”、決策“一拍手”，這種高度集權式權力配置方式客觀上為權力腐敗創造了條件。因此，要通過完善黨委民主生活會、領導干部述職述廉、個人重大事項報告、經濟責任審計等制度，加強對領導干部特別是“一把手”行使權力的監督。其次，要加強對重點部位權力運行的監督。嚴格按照有關法律法規，加強對減刑、假釋、保外就醫等執法活動的監督，加強對直接從事罪犯管理、改造工作、警察日常執法工作的監督，加強對干部選拔任用工作的監督，加強對國有資金、資產運行的監督，使各項權力在“陽光下運行”。

(三)充分發揮各監督主體的積極作用，提高監督的整體效能。一是加強黨內監督。完善黨委會議制度、民主生活會制度，完善集體領導下的分工負責制，不搞個人說了算。推進黨務公開，尊重黨員主體地位，落實黨員在黨內監督中的責任和權力。貫徹《中國共產黨黨員權利保障條例》，切實保障黨員的批評、建議、檢舉等權利。二是加強行政監督。完善廳 (局、監獄、勞教所)長辦公會制度，規范領導班子內部工作的運行機制，強化上下級的行政監督作用。健全警務督察工作機制，對監獄勞教人民警察違規違紀違法行為及時進行查究。加強審計監督，逐步完善任期審計、任中審計、重大項目審計。三是充分發揮紀檢監察機構的監督職能。在健全組織機構，配齊配強人員的基礎上，充分發揮紀檢監察機關的職能作用，使他們更好地履行監督職能，以保障廣大黨員干警嚴格遵守黨紀，認真執行法律法規和各項制度。四是自覺接受社會監督。在自覺接受檢察機關的法律監督，接受人大監督和政協民主監督的同時，大力推進“陽光執法”，深化政務公開、獄所務公開，除法律規定不能公開的事項外，執法依據、程序、流程、結果都要公開，接受公眾監督。

(四)嚴格懲處違紀違法人員，發揮查辦案件的治本功能。胡錦濤同志提出，要“始終保持查辦案件的強勁勢頭，不論什么人，不論在何時何地，只要搞腐敗，就要堅決懲處”。博弈理論認為，人的行為具有選擇性，選擇的標準是趨利避害。重獎廉潔奉公者，嚴懲腐敗者，對腐敗者通過剝奪其物質上的、精神上的和榮譽上的利益，加大違法腐敗成本，也起到警示廣大干警自我抑制違法腐敗的作用。在嚴格依紀依法查處違紀違法人員的同時，還要針對案件中暴露出的問題，深入剖析，舉一反三，查找機制制度方面的原因，建章立制，堵塞漏洞，逐步鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。

司法行政機關的黨風廉政建設和反腐敗工作內容涵蓋較廣，情況比較復雜，既涉及到執法領域，又涉及到企業經營領域，既涉及行政權、人事權，又涉及財務管理、工程建設等問題，因此，司法行政機關的懲治和預防腐敗體系建設的任務既繁重且艱巨。以上，只是我們在學習、借鑒和實際工作中積累的一點體會，但愿能為實踐者和研究者提供一點點參考。

課題組成員：賈麗群 李寧 李圣飛

(見習編輯 遲 洋)