俄羅斯檢察監督立法的考察與評價

張艷敏 (海南省廣播電視大學 海南海口 570105)

施源明 (浙江省寧波市鄞州區檢察院副檢察長 浙江寧波 315211) ■文

俄羅斯檢察監督立法的考察與評價

Study and Assessment of Procuratorial Supervision Legislation in Russia

張艷敏 (海南省廣播電視大學 海南海口 570105)

施源明 (浙江省寧波市鄞州區檢察院副檢察長 浙江寧波 315211) ■文

俄羅斯檢察機關承擔著監督法律實施的憲法職能,其檢察監督立法完備而有力。對俄羅斯的相關立法進行考察,有助于我們更好地認識和理解檢察機關法律監督職責的歷史角色和發展軌跡,從而為完善我國的檢察制度拓展視野,啟發思路。

一、俄羅斯檢察監督立法的歷史回顧

將“監督”作為檢察機關的基本屬性定位,俄羅斯是首創,也是迄今最重要的實踐者。在這個問題上,歐美各國與俄羅斯不同。歐美各國深受古希臘羅馬時代的樸素自然法精神和近代以來的自由主義思潮影響,大多在政治模式上貫徹了比較徹底的分權制衡和司法獨立原則。盡管一些歐洲國家的檢察機關在具體職能的某些方面和俄羅斯檢察機關相似,如對法院判決的再審提起權和判決執行的監督權、對行政機關或社會組織的監督權等①如法國法律規定最高檢察長的主要職責是“對國家整體執法活動進行監督”,檢察機關除在刑事訴訟中行使偵查、起訴、支持公訴和指揮刑事裁判的執行等職能外,還對戶政官員、私立教育機構等行使廣泛的監督權。德國檢察機關也具有一定的 “保證國家法律統一實施的職能,除對刑事訴訟的偵查、審判、執行負有廣泛監督權以外,對律師執法活動的合法性,也負有一定的監督職責”。參見王然冀：《當代中國檢察學》,法律出版社 1989年版,第 70頁;中國檢察考察團：《德國的檢察制度》,《人民檢察》1994年第 11期。,但總的來說很少有從法律上將檢察機關直接定位國家法律監督機關的情況。而俄羅斯囿于其特殊的地理環境,受歐洲古代樸素自然法思想以及近代自由主義思潮的影響均不夠深刻,其政治傳統也因此一直有著相對濃厚的集權主義色彩,沙皇的權力一直居于特殊地位,這也深刻影響了其后來的政治生態發展脈絡。

一提到我國的檢察制度深受原蘇聯影響,人們常有意無意地將這一問題和某種意識形態的東西聯系起來,似乎“法律監督”是社會主義蘇聯根據列寧法律監督思想專門創制的,這實際上是一個誤區。事實上將檢察機關定位于法律實施監督者,最早源于 1722年俄羅斯沙皇彼得一世簽署《關于總檢察長職位的命令》。根據這一法令,俄羅斯檢察機關得以建立,總檢察長作為“國家的眼睛”、“國家案件的訴訟代理人”,對當時最高國家機關參議院的活動是否嚴格執行議事規則和皇帝命令,實施直接監督,并擁有要求參議院就法律未調整的問題通過決議的“法律創制建議權”。總檢察長權能僅隸屬于沙皇,各級檢察長還對其他國家機關的活動是否遵守法律實施監督②【 俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 27～28頁。。由此可見,檢察機關在俄羅斯作為法律監督機關的性質定位,從那時就已經開始了。而到十月革命后的蘇俄中央機關于 1922年批準《檢察監督條例》,決定恢復檢察機關,俄羅斯檢察機關的法律監督歷史已經整整走過了兩百年③兩百年間,俄羅斯檢察機關的法律地位和監督職責也幾經變遷,絕非一帆風順。彼得一世死后,檢察機關相當長一段時期內在實質上被停止了活動,直至1741年女皇簽署命令恢復彼得一世時期的檢察機關設置及其職權。此后的葉卡特琳娜女皇時期,檢察機關的法律監督地位進一步確立,對各地方權力機關的監督顯著加強。葉卡特琳娜之后,檢察監督再度被削弱,但其監督地位并未改變,活動仍然積極。1862年國務會議通過的《關于檢察機關的基本規定》,非常明確地規定了檢察機關的使命是“對俄羅斯聯邦境內是否準確和一致地執行法律實施監督”。然而隨著 1864年俄羅斯以學習歐洲各國建立近代訴訟制度為特征的司法條例的通過,檢察機關從監督機關基本上演變為了刑事追訴機關,但其實質上的監督職權仍然不少,如對預審程序實施監督,對法院遵守訴訟程序的情況進行監督,對刑事判決的執行情況和服刑場所遵守法律的情況等進行監督。這一局面,一直持續到 1917年十月革命后俄聯邦蘇維埃撤銷檢察機關。詳細情況請參見【俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 27～38頁。。根據這一條例,新的蘇維埃國家的檢察機關,同樣被鮮明地賦予了法律監督的特殊地位 (從條例的名稱即可看出),其職責也被詳細列舉,即“以國家的名義對一切國家權力機關、經濟機構、社會組織、私人組織和公民的行為是否合法實施監督;對違法的決議和命令提出異議;對違反刑事法律的人提起刑事追訴;對偵查機關的活動實施監督;在法庭上支持國家公訴以及對是否正確羈押被監禁者實施監督”。但該條例并未完全涵蓋關于檢察監督的所有問題,在很長一段時期內,關于檢察機關組織結構、檢察長的職能和權限等問題,基本上是法院組織立法予以調整的④【 俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 32頁。。1922年條例之后,蘇聯又先后通過了多個關于檢察監督的法律文件,如 1929年的《蘇維埃社會主義共和國聯盟最高法院和蘇維埃社會主義共和國聯盟最高法院檢察院條例》、1933年的《蘇維埃社會主義共和國聯盟檢察機關條例》、1955年通過的《蘇聯檢察監督條例》、1966年的《軍事檢察機關條例》,并最終于 1979年通過了具有綜合調整性的全聯盟性立法文件《蘇聯檢察機關法》。這一法律既規定了檢察機關的組織,也規定了檢察機關的活動,包括軍事檢察機關的組織和活動,內容十分全面和具體,實際上也成為了蘇聯解體以后 1992年 1月《俄羅斯聯邦檢察機關法》的歷史文件基礎。

二、當代俄羅斯檢察監督立法

1992年 1月通過且至今生效的《俄羅斯聯邦檢察機關法》,是調整當代俄羅斯檢察機關組織體系和職能活動的全面性法典。法典共計 7編 54條,7編分別是：總則、俄羅斯聯邦檢察機關的體系和組織、檢察監督、檢察長參與法院審理案件、檢察機關的干部和機構、軍事檢察機關各級機關組織和活動保障的特點、檢察機關組織和活動的其他問題。雖然條文數量看似不多,但實際上每個條文下面的內容十分豐富,層層羅列,面面俱到,因此其法典總規模的漢譯本,有洋洋灑灑兩萬余字數,堪稱翔實和厚重。法典第一編“總則”規定的是檢察機關的法律地位和基本權限等問題,其第一條第一款開宗明義地規定“俄羅斯聯邦檢察機關是以俄羅斯聯邦的名義,對俄羅斯聯邦憲法的遵守情況和俄羅斯聯邦境內現行法律的執行情況實施監督的聯邦集中統一的機關體系”,第二條則具體規定了檢察機關的九種具體職能⑤具 體包括對國家機關及其公職人員、社會組織管理機構及其領導人員執行法律和頒布法律文件的合法性監督,對上述機關、組織及其人員恪守人和公民權利與自由情況的監督,對實施偵查搜查、初步調查和預審活動的機關執行法律情況的監督,對司法警察執行法律情況的監督,對刑罰和法院指定執行強制措施的機關的行政部門、羈押監禁場所的行政部門執行法律情況的監督,依據刑事訴訟法的賦權進行刑事追訴,協調護法機關反犯罪斗爭的活動,以及按照其他訴訟立法的規定參加法院審理并對與法律抵觸的民事、刑事等裁判和決定提出抗訴,俄羅斯聯邦檢察機關還可以參加法的創制活動。參考文獻同前。。法典第三編“檢察監督”是對檢察機關法律監督職能的集中規定,用四章分別規定了檢察機關的四種主要監督職責及其行使程序和權限,即“對國家機關和有關社會組織及其人員執行法律情況的監督”,“對公民權利與自由被尊重和保護情況的監督”,“對偵查搜查、初步調查和預審活動執行法律情況的監督”,以及“對刑罰執行機關、羈押監禁部門執行法律情況的監督”,內容非常具體,也充分照顧了與各訴訟法等其他法律的關聯性,可操作性很強。

應當提到的是,蘇聯解體后俄羅斯社會關于檢察監督何去何從的問題,曾經發生過激烈爭論,并反映到立法活動中來。現行《俄羅斯聯邦檢察機關法》的最初頒布時間要早于其現行憲法,當時的過渡色彩明顯 (目前的文本是經由日后的多次修正而來)。因此在隨后制定俄羅斯聯邦憲法時,關于廢除檢察機關一般監督權、將檢察機關變為刑事追訴機關的聲音一度甚囂塵上,但在聯邦總檢察長和反對限制檢察權的力量的據理力爭下,上述要求最終沒有被憲法吸收。憲法通過后,俄羅斯社會關于檢察機關的地位和作用問題依然分歧嚴重,激進改革派主張按照西方模式重構檢察機關,但遭到強烈反對,最后雙方妥協,通過 1995年的修正法案和1999年至 2005年間每年至少一個的修正法案,對俄羅斯檢察機關的地位、職權包括其法律監督職能進行了調整,從而形成了今天《俄羅斯聯邦檢察機關法》的法律面貌。根據法律修正的內容,俄羅斯檢察機關一般監督權 (如立法倡議權、對法院審判活動的一般性監督權等)被弱化,但對憲法和法律執行的監督權、對聯邦和聯邦主體權力機關及其人員的一般監督權、對偵查活動和刑罰執行、監禁活動的監督權、對法院裁判的抗訴權、對部分案件的直接偵查權等得以保留,并增加了關于保護人權免受非法侵害等新的檢察監督職責。⑥參見樊崇義、吳宏耀、種松志主編：《域外檢察制度研究》,中國人民公安大學出版社 2008年版,第 297～300頁。從這一意義上看,檢察機關的監督權雖然有所“舍”,實際上也有所“得”,在被取消部分權力的同時,也擴張了自己的監督范圍,實現了新的發展。

三、對俄羅斯檢察監督立法的評價

俄羅斯學者對其檢察制度和檢察立法的歷史演進有過這樣的論斷：“自俄羅斯設立檢察機關之時起,檢察監督立法得到不斷地發展。檢察監督立法的發展,同時又促進了檢察機關組織和活動的完善,促使在俄羅斯確立高效的檢察監督。”應當說,上述論斷是符合歷史事實的,俄羅斯檢察監督立法的發展演變過程也確實有很多地方令人矚目。

(一)俄羅斯檢察監督立法典型地體現了法律發展的連續性和歷史繼承性,其對業已形成的制度經驗的合理保留與完善,值得肯定。

從俄羅斯檢察監督立法乃至其整個檢察制度發展演變的歷史看,雖然先后歷經了沙皇專制時期、資產階級民主革命時期、蘇聯時期和當代俄羅斯時期等多次劇烈的社會政治震蕩與轉型,其自身也屢經挫折,尤其是蘇聯解體后檢察監督法律地位問題曾受到嚴重沖擊,但總體而言俄羅斯的檢察監督仍是朝著不斷肯認、不斷調整、不斷完善的方向發展的。這無疑表明俄羅斯社會對檢察監督制度與其歷史傳統和現實國情的契合性,有著深深的認同與共識。從另外一個角度看,俄羅斯在國家轉型過程中,其間許多的社會矛盾是不可能通過搬用西方制度模式加以解決的,相對而言其自身業已成型并有豐厚歷史經驗的某些制度,反而更加有用,檢察監督權或許就是個例子。如曾經飽受激進改革派攻擊的檢察機關一般監督權問題。雖然蘇聯解體后新的俄羅斯檢察機關法中檢察監督權的內容有不小變動,但一般監督權的許多內容包括對憲法和法律實施情況的監督權、對聯邦和聯邦主體權力機關及其人員的監督權等,還是得以保留,這實際上也是在蘇聯解體后俄羅斯改革轉型過程中,對西方民主模式無法立即有效解決的具體的權力制約問題的一種現實回應。從客觀上看,俄羅斯是個地域遼闊、民族眾多、分離主義活動猖獗的國家,在國家其他權力制度和軍事力量的保障之外,賦予檢察機關以一定的法律實施活動監督權也有其特殊意義。由于監督對象和監督內容的特殊性,一般監督被認為是“對國家各種執法活動最有效、最徹底的檢查形式”,“俄羅斯檢察院一般監督的宗旨對保障真正符合俄聯邦主體各主權國家活動條件、預防分離主義傾向有直接關系。一般監督對社會政治、經濟產生了實質性影響,促進俄羅斯改革進程中因其法律的不完善而伴隨產生的消極現象的中立化”⑦樊 崇義、吳宏耀、種松志主編：《域外檢察制度研究》,中國人民公安大學出版社 2008年版,第 307頁。。

(二)俄羅斯高度重視對檢察監督的專門立法工作,在此基礎上形成了包括憲法、檢察機關法和其他部門法在內的“一憲、一專、多點”綜合性檢察監督法律體系。

從俄羅斯關于檢察監督的立法看,檢察監督問題首先是在憲法中予以明確規定,這一模式從 1936年的《蘇聯憲法》一直延續至今。根據 1936年憲法,蘇聯中檢察長被賦予對各部及其主管機構、公職人員以及蘇聯公民是否正確執行法律實施最高監督的權力;檢察機關的統一集中原則和檢察監督獨立原則,也被明確規定。1977年新的《蘇聯憲法》通過,除了上述關于檢察監督法律地位和體制原則問題之外,憲法還首次明確列舉了執行法律情況應當接受檢察監督的國家機關的名單。蘇聯解體后 1993年通過的俄羅斯聯邦現行憲法,也歷史地肯認了上述檢察一體和檢察獨立原則。但從憲法本身作為根本法的角度看,那些具體調整各級檢察長權限、檢察監督組織和活動程序的規范,憲法并未規定,而只是明確了關于這些問題由聯邦法律予以規定的引文條款⑧【 俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 38頁。。這實際就是引伸出了關于檢察監督的專門立法問題。

事實上,俄羅斯一直都很重視關于檢察監督的專門立法,以具體貫徹憲法宏觀性、原則性的規定⑨需 要說明的是,此處的 “專門立法”并非指法典的名稱和內容只有“檢察監督”的法律,如果名稱不是 “檢察監督法”但其內容包含了關于檢察監督的集中性、統一性、專門性規定,而且這些規定作為一個整體在全部法律體系中是獨一無二的,那么該法也屬于我們所稱的“專門立法”范疇,如俄羅斯的檢察機關法。。早 1936年憲法通過后,蘇聯就于 1955年通過了《蘇聯檢察監督條例》,將憲法規定的最高監督職能細化到檢察監督的各個基本領域,規定了實施檢察監督的具體法律手段,如對法院裁判的抗訴、對要求有關機關和社會組織消除違法行為及其原因的提請權,并規定了檢察機關的結構及其工作人員的任命、履職程序等內容。“向任何非法決定提出異議是檢察長最重要的職責之一”這一思想在條例中得以體現,使得這一法律文件被視為是“檢察監督立法進一步發展的重要里程碑”⑩【 俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 34頁。。1977年憲法通過后,蘇聯迅即于 1979年通過了內容全面具體的《蘇聯檢察機關法》。與 1955年條例不同的是,這一法律規定的更為全面和具體,檢察長的權限被明確規定適用于檢察監督各個領域,明確了有關機關對檢察監督文件的審議期限,明確了其他機關對檢察監督決定的執行義務,并首次規定檢察長對于侵犯公民權利和自由的文件提出的異議,以及在法律規定的其他情況下提出的抗訴,可以中止被監督文件的效力?有關內容參見【俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 35頁。。這一保障性規定,在蘇聯解體后俄羅斯聯邦的檢察機關法中繼續得以體現。1992年 1月通過并在日后不斷修正的《俄羅斯聯邦檢察機關法》,很大程度上沿襲了 1979年的檢察機關法。

應當說,檢察監督的專門立法是俄羅斯檢察監督立法的一大特色,也是俄羅斯檢察監督主要的、核心的法律規范依據。但與此同時,俄羅斯涉及檢察監督的具體規范也散見于其他許多立法文件中。如各訴訟法典、《民警局法》、《犯罪嫌疑人和被告人羈押法》、《司法警察法》、《聯邦安全局法》、《偵查搜查活動法》、《執行剝奪自由刑罰的機關和機構法》、《向法院控告侵犯公民權利與自由的行為和決定法》等。在聯邦憲法的統領下,這些“多點分布”的法律規范圍繞著《俄羅斯聯邦檢察機關法》,與之相配套,共同形成了一個具有俄羅斯特色的檢察監督法律體系。在這個“一憲、一專、多點”的綜合性檢察監督法律體系中,憲法的角色是宏觀定位和基本賦權,作為專門法律的《俄羅斯聯邦檢察機關法》則負責監督職責權限的具體設定、監督方式的基本規定和各監督權限、監督程序的總體組織協調,實現檢察監督在規范體系上的“一體化”目標,而各訴訟法和其他部門法,則承擔在本領域或環節對涉及到的檢察監督活動規定具體的程序措施、執行方式等常規性內容的任務。在整個檢察監督法律體系中,專門立法處于樞紐地位,是全部檢察監督權限和監督程序的集散連接點,其重要地位是不言而喻的。

(三)俄羅斯檢察監督立法從立法技術上看有著鮮明的特點,體現了統籌性、適宜性、實用性和協調性的要求,值得研究。

從歷次的檢察監督條例或檢察機關法中我們大體可以看到,俄羅斯的該種法律實際上是囊括了檢察院組織制度、檢察官制度和檢察監督程序等多種內容的“統籌性”法律文件。就 1992年《俄羅斯聯邦檢察機關法》的內容而言,其不但明確規定了檢察機關的法律地位、組織體系、職責權限,規定了檢察監督的具體職責和程序方式,還詳細規定了檢察人員的資格、任免、待遇保障、職業責任約束甚至具體的收入標準、制服配備、休假等問題,以及檢察機關的經費來源保障等。這使得人們在查閱、理解和適用這一法律的過程中,更容易對檢察機關的法律地位及其權力運行過程有全面、直觀和正確的把握。

從檢察機關法關于監督目標實現方式上的規定看,《俄羅斯聯邦檢察機關法》注重 “合理定位、收放結合”。首先是法典沒有空泛的倡導性的法律語言,而是高度重視對檢察機關進行明確直接的監督授權,以賦予其充分有力的程序保障手段,體現了法律的實用性。如在總則中明確強調了 “禁止干涉檢察監督的實施”、“檢察長的要求必須執行”等具有相應強制后果的精神,在“檢察監督”專編中則賦予了檢察長的場所進入權、資料調閱權、傳喚權、禁止實施違法行為的預先警告權、對有權機關發出消除違法行為的提請權、提起行政違法訴訟權、對受害公民的支持訴訟權和提起公益訴訟權,以及在監督刑罰執行和羈押監禁時,對非法紀律處分的撤銷權和對被錯誤關押者的立即釋放決定權,以及可以導致錯誤文件中止效力的異議權等?【俄】Ю.Ε.維諾庫羅夫主編,劉向文譯：《檢察監督》,中國檢察出版社 2009年版,第 437～444頁。。這些有著強烈保障性、制裁性的監督手段,無疑十分有利于其充分開展具體的監督活動。但《俄羅斯聯邦檢察機關法》在細致賦予檢察機關監督保障手段的同時,也恰當地注意到了檢察監督在某些領域的適宜性問題,并沒有一律強調檢察監督的直接介入和單方強制實施。如在一般監督領域,特別是對法律執行情況的監督和對恪守公民權利與自由情況的監督中,檢察機關法在賦予檢察長異議權、提請權、預先警告權、訴訟權等一系列預防性、督促性、制止性權力的同時,也明確規定“在對法律執行情況實施監督的情況下,檢察機關體系的各級機關無權替代其他的國家機關”,“檢察機關體系的各級機關無權替代那些對公民權利和自由恪守情況實施監督的國家機關和公職人員,無權干涉商業組織和非商業組織的業務經營活動”。這實際上表明,在實施檢察監督的過程中,應當充分考慮各國家權力之間以及國家權力與社會組織之間的合理界限問題,注意監督目標實現方式上的合理定位和相互銜接,考量監督的具體可能性和適宜性。檢察機關對具體問題的直接介入并非越廣、越深、越強力,就一定越好,除了直接監督之外,也要強調間接監督的重要性。這一點,對于我們當前關于檢察機關應如何加強對訴訟活動以外某些關聯性執法活動(如行政機關移送刑事案件問題、勞動教養的審批與執行等)的監督的討論,也有一定的啟示意義。

從《俄羅斯聯邦檢察機關法》條文之間的邏輯聯系來看,其在立法技術上也比較注重法律的協調性。雖然該法律的文字規模龐大,但其條文大多只針對檢察機關法律地位、組織結構、職責權限、監督程序方式以及檢察官制度等所有的“該管”事項進行細密規定。而在涉及到檢察機關具體實施某種訴訟行為、行使某項監督權力的內容時,則往往通過授權條款或準用條款,將其引向訴訟法律或其他單行法律,從而避免了重復羅列常規性法律規范,也避免了因多個法律對同一問題均有規定而可能導致的矛盾、沖突問題。如盡管對偵查和羈押活動的監督實際上可能是最經常發生的“監督”情形,但《俄羅斯聯邦檢察機關法》的“檢察監督”專編中“對偵查搜查、初步調查和預審活動執行法律情況的監督”一章,還是充分考慮了此類監督和大量普通刑事訴訟活動的緊密聯系,在“檢察長的權限”條文下直接明確規定“檢察長對偵查搜查、初步調查和預審活動實施機關執行法律情況實施監督方面的權限,由俄羅斯聯邦刑事訴訟立法和其他聯邦法律予以規定”。這實際上也就確保了檢察監督專門立法必要的簡約與協調性,同時也有利于刑事訴訟法和其他法律更加便捷順利的適用問題。

(責任編輯 趙海鷗)