重視海關特殊監管區整合發展

■ 高國力

作者系國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副所長

海關特殊監管區作為一種特殊類型經濟區，在我國發展加工貿易、保稅物流、港區聯動、體制創新等方面發揮了重要的載體和窗口作用，對于我國的國際經貿合作和對外開放具有重要的探索和示范意義。系統分析我國海關特殊監管區的發展狀況、區域分布以及存在的問題，厘清新形勢下整合發展的思路，對于今后海關特殊監管區的健康和可持續發展非常重要。

我國各類海關特殊監管區的發展狀況及分布特點

上世紀90年代以來，為了適應對外開放水平不斷提高的新要求，我國借鑒國際上成熟的經驗和模式，相繼設立了數十家不同類型的海關特殊監管區，對于我國利用外資、出口加工、創造就業等方面發揮了重要作用。目前我國海關特殊監管區的類型主要包括國務院批準設立的保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區，以及國家海關總署批準設立的保稅物流中心、進口保稅倉庫、出口監管倉庫等。本文重點分析國務院批準設立的各類海關特殊監管區(本文暫不包括珠澳跨境工業區、中哈霍爾果斯邊境合作區兩個海關特殊監管區)。

（一）保稅區的設立和發展

1990年5月，國務院批準設立全國第一個保稅區上海外高橋保稅區，隨后相繼設立14個保稅區，迄今我國保稅區數量一直維持在15個，全部分布在東部地區，除了河北省之外的東部其他省（直轄市）均有分布，數量最多的廣東省有6個，其次是福建省，有2個，其余各省均只有1個。

保稅區的主要功能包括出口加工、進口保稅倉儲、國際貿易、商品展示等方面，享受“免證、免稅、保稅”的政策，實行“進口貨物二線管理，出口貨物一線管理”的監管模式。保稅區作為我國最早設立的海關特殊監管區，對于當時我國擴大國際貿易發揮了積極作用。但是，保稅區沒有出口退稅功能，貨物只有在實際離境之后才能進行出口退稅，一定程度上不利于進出口貿易的平衡發展和便捷運作，這也是后來國務院停止批準新設立保稅區的重要原因。

（二）出口加工區的設立和發展

2000年10月，國務院批準設立全國第一個出口加工區昆山出口加工區，隨后一直陸續審批設立出口加工區，今年設立的井岡山出口加工區于3月獲得國務院批準。目前全國共有出口加工區64個，分布在四大區域、23個省（市、自治區），東部、中部、西部和東北四大區域出口加工區的數量分別是43、9、8和4個，布局的主體是在東部地區。東部地區除海南省以外均有出口加工區分布，江蘇省數量最多，有16個；其次是上海和山東，分別有6個和5個。中部地區除山西省外均有出口加工區分布，江西省數量最多，有4個，其他省份均有1個。西部地區除甘肅、寧夏、青海、貴州、西藏5個省區外，其他省區均有出口加工區設立，并且數量分布比較平均，多數省份只有1個，只有四川省有2個。東北地區遼寧有3個，吉林1個，黑龍江尚未設立出口加工區。

出口加工區具有保稅加工功能，享受“免證、免稅、保稅、入區退稅、區內交易不征增值稅和消費稅”的政策，實行“一線放開、二線管理”的監管模式。出口加工區的設立有效促進了我國加工貿易的發展，對于擴大進出口貿易、出口創匯、引進外資、技術和管理、創造就業等方面發揮了重要作用，當前仍然是我國穩定和擴大外需的有效載體，這也是國務院迄今仍然陸續批準設立出口加工區的原因所在。

（三）保稅物流園區的設立和發展

2003年12月，國務院批準設立第一個保稅物流園區上海外高橋保稅物流園區。截至目前，全國共有9個保稅物流園區，全部分布在東部沿海地區，東部地區除北京、河北、海南3省市外均設立了保稅物流園區，廣東、福建各有2個，其他5省市各有1個。

保稅物流園區大多設立在保稅區內或者毗鄰保稅區的特定港區內，重點發展現代國際物流業，主要功能以物流倉儲和簡單加工為主。保稅物流園區實行“進出口貨物一線放開、二線管理”的監管模式，實施“免證、免稅、保稅、入區退稅、區內交易不征增值稅和消費稅”等政策。保稅物流園區設立的目的是促進現代國際物流業的發展，園區內不得開展加工貿易業務，不得開展商業零售、加工制造、翻新、拆解及其他與園區無關的業務。保稅物流園區的設立對于促進我國現代物流業特別是國際物流的發展發揮了積極作用。

（四）保稅港區的設立和發展

2005年6月，上海洋山保稅港區作為全國第一個保稅港區獲準設立。截至目前，我國共設立14個保稅港區，主要分布在東部地區，有11個；西部2個，東北1個，中部地區尚未設立。東部地區除北京、河北兩省市外均設立了保稅港區，廣東、福建、山東3省各有2個，其他省市分別各有1個。西部地區的廣西、重慶各有1個；東北地區的遼寧大連有1個。

保稅港區一般設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有國際轉口貿易、國際采購、分銷和配送、檢測和售后服務維修、商品展示、研發、加工制造、港口作業等綜合性功能。保稅港區享受保稅區、出口加工區、保稅物流園區所有相關的稅收和外匯管理優惠政策，實行“一線放開、二線管住、區內自由”的監管模式，海關對貨物的手冊管理轉變為對企業實行賬冊管理。保稅港區具備更加綜合的功能，實行更加優惠的政策，是目前海關特殊監管區中開放度、優惠度和便利度最高的區域之一。

（五）綜合保稅區的設立和發展

2006年12月，全國第一個綜合保稅區蘇州工業園綜合保稅區批準設立。截至目前，我國綜合保稅區共計15個，在四大區域均有分布。東部地區9個，河北、浙江、海南3省尚未設立，江蘇設立3個，其他各省市各有1個。西部地區4個，廣西、重慶、四川、陜西4省市各有1個。中部和東北地區各有1個，分別分布在河南和黑龍江。

綜合保稅區具有保稅加工、保稅物流、貨物貿易、服務貿易、采購分銷、金融服務、展示展覽、虛擬口岸等功能，同樣實行“保稅、退稅、免稅、免證”的優惠政策以及“一線放開、二線管理”的監管模式。綜合保稅區整合了現有海關特殊監管區的所有功能政策，是目前國內開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、運作最靈活、通關最便捷的海關特殊監管區。企業在綜合保稅區內不僅可以進行貨物的保稅倉儲和加工制造業務，還可以開展對外貿易等業務，對于推動我國加工貿易轉型升級具有重要作用。

當前我國海關特殊監管區發展存在的問題

我國海關特殊監管區設立20多年以來，在保持快速發展的同時，也出現了一些不容忽視的突出問題，如不引起重視加以解決，既不利于海關特殊監管區的持續健康發展，也將妨礙我國開放型經濟的進一步推動和提升。

（一）類型偏多，功能和政策存在重復和雜亂

我國海關特殊監管區包括國務院和海關總署批準設立的類型近10類，不同類型的海關特殊監管區名稱、功能和實施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清，這既不利于國內外投資者生產經營，也不利于海關等政府部門統一監管。實際上后來設立的各類海關特殊監管區在功能上、政策上逐步趨于雷同，但又具有不同的名稱和位置，已經出現一定程度的重復布局和相互競爭。

（二）數量增長較快，企業入園和產業配套支撐問題突出

目前，國務院批準設立的各類海關特殊監管區近120個，還不包括海關總署批準設立的保稅物流中心、保稅倉庫和出口監管倉庫等。近年來，全國各地競相申報設立各類海關特殊監管區，存在不顧自身條件盲目攀比的現象，使得海關特殊監管區的數量增長很快，但是質量并沒有得到有效保障和提高。部分海關特殊監管區批準設立后由于資金、人員和配套設施的缺乏而不能及時封關運作，入園企業的數量、規模和層次達不到原先期望水平，而且所在城市的產業配套能力不強，不能發揮海關特殊監管區應有的帶動作用。

（三）分布不均衡，過于集中一些城市造成相互間同質競爭

我國海關特殊監管區主要布局在東部沿海地區，這與東部沿海地區的區位優勢和對外開放水平密切相關，符合我國開放型經濟發展的客觀實際。但是，目前東部沿海部分城市，如大連、天津、青島、蘇州、昆山、上海、寧波、廈門、深圳等，幾乎擁有所有類型的海關特殊監管區，一些城市甚至擁有同類海關特殊監管區多個。同一城市不同類型、數量眾多的海關特殊監管區，有些是空間上連接的，有些是空間上分離的，容易在功能分工、招商引資、產業配套、機構設置等方面產生重復布局和同質競爭。

（四）缺少法律保障，不利于依法規范運營和監管

目前，海關總署針對保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區分別制定了管理暫行辦法，國家稅務總局和外匯局專門就各類海關特殊監管區的稅收、外匯等方面也出臺了相關管理辦法，但大多屬于部門性行政規章，存在法律保障層次低、類型數量多、相互間不統一等問題。由于缺少高層次統一的專門性法律法規，導致各地的海關特殊監管區在行政級別設置、海關監管模式、企業入園標準、政策優惠力度等方面存在隨意性，從長遠看不利于海關特殊監管區的規范和穩定發展。

今后我國海關特殊監管區的發展思路

在新的國際和國內政治經濟環境下，我國海關特殊監管區發展面臨新的重要機遇和挑戰，應該堅持近期與長遠并重、增量規范與存量調整相結合的基本原則，明確未來一段時期我國海關特殊監管區的發展思路。

（一）嚴格控制和審批新增海關特殊監管區的數量、類型和布局

國務院和海關總署應進一步從嚴審批海關特殊監管區的設立，適當放緩海關特殊監管區數量的增長，更加重視已經批準設立的各類海關特殊監管區的發展質量。要綜合考慮自然區位、基礎設施、開放水平、產業基礎以及配套能力等多方面因素，合理確定新增海關特殊監管區的類型和布局。著眼于經濟全球化趨勢，今后應重點審批設立與國際接軌的多功能、綜合性、現代化的海關特殊監管區，主要布局在沿海、臨空、沿江、沿邊等中心城市。

（二）建立和完善海關特殊監管區的考核、評估和淘汰退出機制

國務院要責成海關總署制定和細化海關特殊監管區的動態考核和評估辦法，加強短期和中期相結合的目標任務和指標考評，明確各級海關和地方政府的責任分工。制定實施引導性和約束性相結合的獎懲辦法，激勵和支持發展好的海關特殊監管區，對于長期達不到考評要求的海關特殊監管區應逐步建立淘汰和退出機制，探索實行黃牌警告、末位淘汰、強制摘牌等管理辦法。

（三）適當合并整合同一城市的不同類型海關特殊監管區

對于部分東部沿海地區同一城市設立的同類或各類海關特殊監管區，特別是一類園區位于另外一類園區之內的，以及地理位置相連或相臨的不同類型海關特殊監管區，應明確選擇保留具有比較優勢、發展潛力和國際接軌的海關特殊監管區類型。對于其他類型海關特殊監管區，從空間上、名稱上和管理機構上適當加以整合歸并，明確整合后海關特殊監管區的類型、范圍、功能和分工，設立集中統一的海關監管和地方政府管理機構，統一出臺專門的管理政策。

（四）強化海關特殊監管區作為自由貿易園區的功能定位

綜合考察國際上各類海關特殊監管區的發展模式和經驗，為了區別于國家和國家之間宏觀尺度的自由貿易區，應明確將我國海關特殊監管區定位為微觀尺度的自由貿易園區，實行“境內關外”便捷高效的海關監管模式，賦予稅收、外匯、信貸等方面的特殊優惠政策，加快與國外自由貿易園區在報關通關、財務結算、保稅退稅、統計核算等多領域的全面對接。

（五）理順和統一各類海關特殊監管區的政策體系

針對目前不同類型海關特殊監管區政策上存在的雜亂、不統一和惡性競爭問題，應隨著各類海關特殊監管區的整合，逐步清理和統一有關的各類政策。中央政府對于各類海關特殊監管區在外匯、稅收、海關等方面的政策應逐步趨于統一，便于海關特殊監管區吸引國內外投資者和加快與國際接軌步伐。國務院責成海關總署明確地方政府對于海關特殊監管區的政策優惠標準，嚴格控制地方政府隨意給予海關特殊監管區在土地、基礎設施建設、信貸、投融資等方面過多的優惠政策，避免地方政府相互間的盲目攀比和惡性競爭。

（六）加強加工貿易和服務貿易并重的產業支撐

加強海關特殊監管區的先進制造業提升和產業集群培育，促進與所在城市的產業配套和支撐。進一步提高加工貿易的層次和水平，著力發展自主創新、自主知識產權、自有品牌的出口加工，爭做帶動全國加工貿易轉型升級的先行區和示范區。拓展和提升倉儲、物流、金融、貿易、信息、展示、營銷等現代服務業業態層次，積極培育一批跨國采購中心、營運中心、國際性技術展示和產品推廣綜合平臺，促進海關特殊監管區成為匯集物流、資金流和信息流的全球產業鏈和供應鏈的重要節點，帶動全國服務貿易的規模擴大和結構優化。

（七）加快制定和完善海關特殊監管區的法律法規

依托《中華人民共和國海關法》及國家海關總署頒布的關于不同類型海關特殊監管區的部門規章，借鑒國際上關于自由貿易園區的有關法律法規，加大對現有部門規章的整合和提升，首先由國務院出臺統一的針對所有海關特殊監管區的行政法規或條例，對海關特殊監管區的功能、性質、范圍、審批及監管模式等基本特性進行界定。隨著各類海關特殊監管區的整合發展，推動全國人大盡早出臺與國際接軌、適應我國國情的自由貿易園區專門法律，為我國海關特殊監管區持續健康發展提供法制保障。