論體育權利均等化——兼論《全民健身條例》配套制度設計的價值重心

汪習根 唐 勇

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

權利范疇是構建法律體系和深化法學研究的基石，因此，體育法的制度設計和學科建設都離不開對體育權利的探索。在后奧運時期，國家體育建設的側重點將從以“奧運爭光計劃”為代表的競技體育，轉向在繼續發展競技體育的同時，全面推進以“全民健身計劃”為代表的社會體育建設。在《全民健身條例》配套制度的設計過程中，宣告并保障公民的體育權利，實現體育權利均等化是和諧社會體育法制建設的根本指導思想。筆者擬針對體育資源配置不均衡的現狀，探索體育權利均等化的法哲學基礎，揭示體育權利在主體、客體和空間三種維度上的均等化要求，并以此為價值重心，指導《全民健身條例》的配套制度設計。

一、體育權利實現面臨的困境

隨著社會經濟的發展以及人類利益訴求的多樣化，新興權利樣式將不斷為學界所證立，并進而得到主權國家乃至國際社會的認可與保護。體育權利就是一項上世紀中葉以降逐步為學界所認可的新興權利，其基本含義可以界定為人們參與體育活動，追求并享受從事體育活動所獲利益的權利。

從規范性文件的文本角度看，聯合國的兩個國際人權公約并沒有直接使用“體育權利”或“體育人權”等類似的術語，換言之，體育權利尚未在國際強行法上予以普遍地承認。在軟法的意義上，《奧林匹克憲章》宣稱“從事體育運動是一項人權（human right）”。1《體育運動國際憲章》作出更加明確地表述：“參加體育運動是所有人的一項基本權利（fundamental right）”，“每個人具有從事體育運動的基本權利，這為充分發展其個性所必需。通過體育運動發展體質、心智與道德力量的自由必須從教育體制和社會生活的其他方面加以保證?！?在國內法的層面上，中國《憲法》也沒有直接使用“體育權利”這個法律概念，只是在總綱里規定了“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”（第21條第2款）。在現行的中央立法中，只有2009年8月國務院頒布的《全民健身條例》直接以權利宣告的方式規定體育權利，該條例第4條第1款規定“公民有依法參加全民健身活動的權利”。由此可見，體育權利的制度化建設尚處于一個起步階段，有必要通過構建《全民健身條例》的配套制度體系來促進體育權利的實現?！度窠∩碛媱潱?011-2015年）》已經提出了“加快制定《全民健身條例》配套實施方案和政策措施，完善全民健身法規體系”的要求。

從規范性文件的實施角度看，現實社會中的不協調、不和諧因素使得公民的體育權利難以有效實現，體育權利從法定權利向實然權利的躍遷依然面臨障礙和挑戰。除了體育資源在城鄉之間和區域之間配置不均衡之外，還存在兩種體育領域特有的失衡形式。其一，體育的商業性與公益性關系緊張。體育產業的市場化確實能夠促進建筑、食品、旅游、交通等其他產業的聯動發展，調動體育參與者的積極性，使投資具有高于各行業平均水平的回報率，但是商業化的運作有可能忽略甚至侵害體育的公益性目標?！鞍▕W運會在內的體育商業化運作在把運動精英變成演員的同時，把大眾變成了觀眾；在把運動精英變成可出售的商品的同時，把大眾變成這種產品的消費者”。3其二，體育的職業性與全民性關系緊張。職業運動員的培養，特別是重大賽事的承辦和獎牌數量的增加，確實能夠彰顯一個國家體育水平的提高。然而，體育作為科教文衛等社會事業的重要一環，發揮著強健體魄、培育人格的作用?！绑w育如何能更加促進人類幸福、社會進步，就不是競技勝負那么簡單的問題了，而這恰恰是體育更加本質的內容”。4這兩種失衡最終導致體育權利在主體上發生異化：作為體育活動直接參與者的運動員被物化為生產獎牌的機器，進而滋生了服興奮劑、踢假球、吹黑哨等一系列非法行為；而大眾在直接參與體育活動層面上的缺席，背離了公民身份所蘊含的資格平等的內容。馬歇爾在《公民身份和社會階級》一文中指出：“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權利與義務上都是平等的。”5因此，矯正體育領域資源配置的不平等，就需要樹立體育權利均等化的價值理念。

二、體育權利均等化的法哲學基礎

體育權利均等化是針對體育權利在當前實現的障礙而提出的一種價值理念，強調不同的社會主體在參與體育活動上機會均等，公平地享受體育發展的成果。這種價值追求并不是一個孤立的觀念，而是具有深刻的法哲學基礎。

首先，人的全面發展要求體育權利均等化。人的全面發展要求每一個社會成員在體質、心智和道德力量等諸種層面獲得全面而充分的發展，使之在實踐活動中不斷提升其素質和潛能。這種發展既強調客體意義上各種素質的全面外在化，即獲得并實現經濟、政治、社會和文化等領域的諸種權利；又注重主體意義上的普遍性，即每個社會成員得到平等、充分的保護，使其在參與發展的機會及分享發展的成果上得到公平對待。體育從原始的捕魚、狩獵等生產性身體活動中演化而來，具有改造體質、改善心靈，從而為公民生活做準備的功能。馬克思認為：“未來教育對所有已滿一定年齡的兒童來說，就是生產勞動同智育和體育相結合，它不僅是提高社會生產的一種方法，而且是造就全面發展的人的唯一方法。”6既然社會體育是一種“造就全面發展的人”的手段和方式，并且每個人都有資格參與這個發展過程，那么，體育權利均等化就應構成全民健身法制建設的價值重心。

其次，社會公平正義呼喚體育權利均等化。公平正義作為一種重要的法律價值，要求社會全體成員在機會、利益與資源的分配上獲得公正、平等、均衡的對待。經驗的證據表明，“對所有人的心理健康造成最大影響的因素是不平等程度，而不是家庭、宗教、價值觀、教育程度等其他因素”，“如果要進一步真正提高生活質量，我們需要把注意力從物質水平和經濟增長方面轉移到全社會的心理和健康方面來”。7一個公平正義的社會意味著所有社會成員都有資格獲得均等化的公共服務，實現公共服務領域的平等享有、平等參與、平等保護和平等發展，并且這種資格在法律制度上得以確認和保障。“均等化的公共服務為廣大民眾構筑了相近水準的生活平臺，把社會大多數成員整合在共同的生活場景中，縮小了多元化社會結構不同社會群體之間的差異，為市場經濟條件下的轉型期提供了重要的社會和諧機制”。8社會體育作為公共服務的組成部分，應當在公平的機會平等條件下向所有人開放，并且對弱勢群體作出適當的傾斜。此外，體育所蘊含的公平意識又能夠促進社會公平正義價值觀的生成。這種相互作用的基礎最終在法律層面體現為社會成員公平地擁有并實現體育權利，即實現體育權利的均等化。

最后，法律規范規定體育權利均等化。體育權利均等化的法哲學基礎不僅在價值層面具有合法性的依據，還能夠在實在法的層面找到制度合法性的依據。我國《憲法》第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這種“法律面前的平等”在體育領域以全民健身活動為載體，最終落實為公民在體育權利上的平等性。我國《體育法》第2條規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎，實行普及與提高相結合，促進各類體育協調發展?！痹谶@個法條所使用的語匯中，“全民族”等同于“全國各族人民”，這就意味著國家發展體育事業的最終受惠者是全體人民；“各類體育協調發展”可以被解釋為社會體育、學校體育和競技體育三者的協調發展?！扼w育法》在規范層面上設定了體育權利均等化的基本要求，致力于體育資源在不同領域的平衡配置?！度窠∩項l例》則進一步規定了在開展全民健身活動的過程中，如何保障公民的合法權益的具體規范。

三、體育權利均等化的具體內容

體育權利均等化在其內容上就是要實現體育權利在主體、客體和空間上的公平配置，特別是對處于劣勢地位的個人、項目和區域給予特殊的政策性傾斜。

（一）體育權利在主體維度的均等化

體育權利均等化首先體現在權利主體的層面，即體育權利的享有者不分性別、宗教、體質、職業、社會地位等任何區別而得以充分參與體育活動，增強體育運動能力，并享受由此產生的利益。體育運動是人人享有的一項權利，那么，每個公民在參與體育的資格上應當是均等的，并有權享受法律的平等保護。主體維度的均等化除了資格平等之外，還應當涵蓋機會均等和針對不同情況的區別對待問題。在競技體育領域，男女運動員已經獲得了參與體育競賽的機會平等；在學校體育領域，男女學生也能夠無差別地接受體育教育，平等地分享由學校提供的體育資源。但是，在社會體育領域中，女性的參與率遠遠低于男性，2000年我國16歲以上的體育人口中，男性體育人口占62.5％，女性占37.5％。9在農村家庭中，經濟收入、教育程度和話語地位的性別差距，致使女性家庭成員在支配家庭財產、獲得自主空間、參與社會交往等各方面的能力均低于男性家庭成員。這種“男主外、女主內”的傳統家庭模式成為農村婦女參與群體性體育運動的最大障礙。在城市家庭中，女性家庭成員在兼顧事業和家庭之余，鮮有充分的休閑時間來參與體育活動。抽樣調查顯示，上海市體育人口的男女性別比為161.75％，高出上海市總人口性別比60.5個百分點；其中26歲至35歲年齡組體育人口的性別比高達340.60％，這說明女性人口在結婚和生育后一度中斷了體育活動。10因此，參與體育活動的機會在性別上的均等化是主體維度最凸顯的問題。全國人民代表大會常務委員會早在1980年9月29日就批準通過了聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》，該公約第10（g）條規定：“締約各國應采取一切適當措施，消除對婦女的歧視，并保證婦女在教育方面享有與男子平等的權利，特別是在男女平等的基礎上保證積極參加運動和體育的機會相同?！痹谛詣e意義上，體育權利的均等化要求著力提升婦女的體育行為能力，通過推廣瑜伽、有氧鍛煉、健步走等適合婦女生理機能的運動項目，培育婦女參與體育活動的社會氛圍，逐步擴大婦女在體育領域的參與面。根據《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》（第1號），全國60歲及以上人口占13.26％，比2000年人口普查上升2.93個百分點，老齡化進程逐步加快。11體育運動對改善老年人體質，緩解慢性疾病，以及保持心理健康發揮著積極的作用。雖然我國老年人體育參與率高于全國平均水平，但是老年人通過市場方式獲得體育資源的能力薄弱，主要依靠居住社區附近的體育活動站點和自治性組織來進行體育鍛煉。因此，老年人體育權利實現的對應義務人主要是作為公共物品提供者的政府，而不是作為體育服務銷售商的平等民商事主體，這就需要在體育權利均等化進程中予以區別對待。與此類似，殘疾人和農民工等特殊群體在參與體育運動的體質和能力上相對薄弱，也應當予以特別關注。例如，《國家人權行動計劃》（2009-2010年）專門規定了針對殘疾人的體育政策：保障殘疾人的文化體育權利，繼續推動公共文化、體育設施對殘疾人優惠開放，開展殘疾人群眾性體育健身活動和殘奧、特奧、聾奧運動。

（二）體育權利在客體維度的均等化

體育權利的客體是指體育權利賴以存在的載體和權利所指的對象，系體育權利所內涵的利益要素。這種利益是主體在從事體育活動，使用并消費體育資源要素的過程中產生的。因此，體育權利在客體維度的均等化，意味著體育資源要素得到公平配置。這些資源具體包括人力資源（從事體育工作的專業工作者）、資金（投向體育的資金）、體育設施（體育活動的場所和器材）、閑暇時間（用于體育活動的可支配時間）和信息（有關技術指導、經營管理、政策法規的信息）等等。12一方面，體育資源要素需要在社會體育、學校體育和競技體育之間實現均衡配置。相對于后兩者而言，社會體育無論在資金投入還是人均體育設施占有水平上都呈現嚴重不足，尤其是在全面建設小康社會的戰略部署下，人們對休閑娛樂需求的提升，社會體育資源的供需缺口將進一步擴大。向社會公眾開放學校和職業運動的體育場館是公認的解決之道。另一方面，體育資源要素需要在不同的體育活動項目之間實現平衡配置。從事不同的體育活動項目，所獲得的利益是有差別的，例如，橋牌和游泳都屬于廣義的體育活動范疇，但兩者帶來的身心享受明顯不同。依靠市場手段進行資源配置往往偏重投資回報率高的項目，最終排斥了沒有消費能力的大多數人口，海南島不花錢難進公共海灘、高爾夫球場遍地開花便是典型。而老牌體育強國的民眾在參與體育活動項目上分布很廣，例如2008年美國體育鍛煉參與者最感興趣的前15項運動，其中14項的參與人數在千萬人以上，只有籃球這種集體活動參與者在767.2萬人；2000年法國參與者在千萬人以上的項目包括自行車、游泳、慢跑、保齡球，參與者在四百萬人以上的項目包括體操、釣魚、乒乓球、足球、健美等等。13因此，我國有必要采用法律和行政的手段，引導、規范和調控市場行為，打破體育資源的富人壟斷，保障社會成員在體育消費上的平等性。

（三）體育權利在空間維度的均等化

體育權利均等化在空間維度的展開就是要實現區域公平和城鄉公平。以2008年各地區城鎮居民家庭平均每人全年文化娛樂開支（不含教育）的統計數據為例，作為典型東部地區的江蘇、浙江、福建三省分別為1048.78元、1017.03元和766.83元，為全國平均水平的1.42倍、1.38倍和1.04倍；作為典型西部地區的四川、貴州、云南分別為524.95元、498.49元和438.66元，只達到全國平均水平的71.3％、67.7％、59.6％。14自1959年以來，四年一屆的全國運動會分別在北京、上海、廣州、南京、濟南舉行，無一例外地屬于東部城市。雖然全運會屬于競技體育范疇，但其場館建設、配套設施、文化宣傳都推動了這些城市的社會體育發展。在欠發達地區的開發方面，國家采取減少貧困人口的比例、援助國家級貧困縣、制定民族地區特殊政策等經濟措施的同時，需要把中西部地區的體育產業發展納入總體規劃，以政府主導和民間參與相結合的形式提高體育權利的實現水平。此外，農村地區面臨財政資金不足的經濟困難，體育場館輻射人口有限的社會困難，以及強身健體意識薄弱的文化困難。這些現實問題不僅導致農村人口實際享受的體育權利低于城市人口，而且使得農村人口對體育權利的訴求難以生成?！秶窠洕蜕鐣l展十二五規劃綱要》提出要“繼續實施農民體育健身工程”。因此，農村人口體育權利均等化的實現要以村級公共體育場地建設為重點；利用傳統節日和農閑季節，組織開展體育下鄉活動；依托農村學校體育的發展，以學生的體育活動帶動家長參與，以學校的場地設施服務群眾性活動，以教師的宣傳指導培育農村的全民健身意識?？傊w育權利在空間維度的均等化是一個分步驟、分區域，逐步推廣的進程。

四、體育權利均等化的制度設計

《全民健身條例》旨在促進全民健身活動的開展，保障公民在全民健身活動中的合法權益，提高公民身體素質。以社會體育關系為主要調整對象的《全民健身條例》，其價值重心應當定位于體育權利均等化，并以此作為根本指導思想來設計、制定和實施配套制度，從而構建基于公平正義的全民健身法治模式。需要說明的是，在實然操作的層面上，由于我國體育資源的總量受經濟發展水平的制約，公民體育權利的均等依然是相對均等，不可能完全均等。當前國家亟需制定的配套制度應當包含以下幾方面內容。

第一，體育權利的資源配置制度。體育權利的實現必須要有相應的資源作為保障，這些資源配置公正與否直接影響到體育權利能否得到公平的實現。僅僅依靠社會力量和商業活動無法保證資源分配的均等，因此，政府在體育資源配置的政策性平衡上起主導作用?！秶窠洕蜕鐣l展十二五規劃綱要》將政府在全民健身促進工作上的職能表述為：“大力發展公共體育事業，加強公共體育設施建設，廣泛開展全民健身運動，提升廣大群眾特別是青少年的體育健身意識和健康水平。”其具體而言包含以下幾個方面：（1）改革體育管理體制，充分發揮服務功能。各級體育主管部門需要從體育事業的管理者轉變為體育產業的服務者，為各類自治性體育組織提供制度性保障，優化體育資源市場環境，提高體育資源的使用效率。（2）縮小城鄉資源差距，增加農村資金投入。相對于城市體育產業的市場化運作而言，農村體育資源配置的政府依存度更高。《全民健身條例》第5條規定：“縣級以上地方體育主管部門負責本行政區域內的全民健身工作，鄉鎮層級的社會體育建設還是要落實在縣級體育主管部門。”因此，縣級體育主管部門不僅要把農村體育工作納入國民經濟和社會發展規劃，還要通過財政撥付、信息指導、設施建設等方式建立健全村鎮文化體育站（室），采取多種措施組織群眾健身活動。（3）增加資源有效供給，調動體育健身需求。我國從體育大國向體育強國的邁進過程中，必須從制度上確保體育資源的有效供給。重復投資開發高端健身娛樂產品導致體育消費品的供給僅針對富人，既浪費了體育資源，又擴大了不同消費群體之間的福利差別，因此，制度設計應當有利于促進體育資源供給的多元化、民族化、社會化，特別是要為老年人、殘疾人和農民工提供有效的參與機會和項目，從而調動全民參與體育活動的熱情，實現不同群體之間的均等化。具體地說，國家應當鼓勵建立特殊群體的體育組織，培養社會體育指導員隊伍，創新適合特殊群體的體育健身項目和方法，以及建造適合特殊群體體育活動的場館和設施。

第二，體育權利的實現指標制度。體育權利均等化還意味著體育權利在不同主體、客體和空間之間具有數量意義上的可比較性。判斷體育權利是否得到均等的實現，不僅是定性的觀察過程，還需要依托具有強制性法律效力的指標體系。在人權法的實踐中，減貧措施最早采用了指標制度，如美國官方設定的貧困線是社會保障局在1964年確立的。當時的調查數據表明，大約三分之一的家庭收入用于購買食物。因此，貧困線按照美國農業部預設的年度最低食物預算開支的3倍計算，這種方法一直持續至今。15體育權利的實現指標制度設計應當包含公共指標和個人指標兩個大類：（1）公共指標，指特定行政區劃內，轄區人口共同享有體育權利狀況的參數與標準，包括體育自治組織機構數、體育系統從業人數、體育場館數、政府體育財政支出、體育領域全社會固定資產投資、全民健身志愿服務狀況等等，這些指標宜采用城鄉分別設計的方式；（2）個人指標，指家庭或家庭成員個別享有體育權利狀況的參數和標準，包括每周體育活動頻度、每次體育活動持續時間、全年體育產品消費性支出、全年體育服務消費性支出等等。這些指標能夠真實地反映個人體育權利真實享有的狀況。

第三，體育權利的法律責任制度。從人權的角度審視體育權利，必然將義務人確定為國家。當人民成為體育權利的享受者時，國家（政府）是保障體育權利的義務主體。《全民健身條例》在第4章中設定了政府的義務，具體包括資金投入（第26條）、對學校開放體育設施的支持（第28條）、健身器材的提供（第29條）、對社會體育指導人員的培訓（第31條）、對經營高危險性體育項目的審批和監督檢查（第32條、第34條）；而其第5章僅僅規定政府工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊所承擔的法律責任（第39條）。由此可見，《全民健身條例》中政府的義務和責任并不完全對應：當出現政府投資不到位、拒不對學校提供相應的支持、不修建必要的場館、管理不合要求乃至缺失等行為時，均缺乏對應的法律責任追究制度。政府在全民健身工作中的不作為勢必導致體育權利難以充分實現均等化，而我國《行政復議法》又沒有將政府履行保護體育權利的不作為納入行政復議的范圍。責任體系的構建是一部法律獲得法律實效的最后屏障。國家體育總局在《體育事業發展“十二五”規劃》中指出要“界定執法權限，明確執法機構、崗位、人員和責任，細化執法流程，規范執法行為”，“嚴格落實行政執法責任制”。因此，《全民健身條例》配套的法律責任制度宜設計為上級對下級體育主管部門的監督機制，即當下級體育主管部門怠于履行相關義務時，由上級機關責令限期投入資金、給予支持或提供服務，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。當然，由于上下級之間的監督力度遠不及外部監督，這種責任追究機制的效果是有限的。所以，在條件成熟后應不失時機地將政府的體育管理行為納入行政復議和行政訴訟的受理范圍，建立能夠給予公民以多樣化方式監督并敦促政府履行相關義務的機制。

注：

1 International Olympic Commit tee.Olympic Chapter.Switzer land,2007,p.11.

2 UNESCO.International Charter of Physical Education and Spor t.Paris,1978.p.2.

3鄭小九：《誰的奧林匹克？》，《讀書》2008年第2期。

4唐科：《奧運金牌與諾貝爾獎》，《讀書》2010年第3期。

5郭忠華、劉訓練編：《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社2007年版，第15頁。

6《馬克思恩格斯選集》（第2卷），人民出版社1995年版，第212頁。

7[英]威爾金·皮克特：《不平等的痛苦：收入差距如何導致社會問題》，安鵬譯，新華出版社2010年版，第5頁。

8南振聲：《以公共服務均等化推動社會公平》，《解放日報》2011年2月27日，第6版。

9中國群眾體育現狀調查課題組：《中國群眾體育現狀調查與研究》，北京體育大學出版社2005年版，第204頁。

10徐箐等：《上海市人口與體育人口性別結構的基本特征研究》，《哈爾濱體育學院學報》2006年第6期。

11國家統計局2011年4月28日公布，參加http://www.stats.gov.cn/t j fx/jdfx/t20110428_402722253.htm，2011年5月1日訪問。

12參見任海等：《論體育資源配置模式——社會經濟條件變革下的中國體育改革（一）》，《天津體育學院學報》2001年第6期。

13“體育大國向體育強國邁進的理論與實踐研究”課題組：《體育強國戰略研究》，人民體育出版社2010年版，第202-203頁、第218頁。

14數據來源：國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/t jsj/ndsj/2009/indexch.htm，2010年6月8日訪問。

15 Karen Seccombe.“Fami lies in Poverty in the 1990s：Trends,Causes,Consequences,and Lessons Learned”.Journal of Mar riage and Family,Vol.62,No.4（Nov.,2000）,p.1096.