可再生能源激勵政策效果比較分析

文/俞萍萍

可再生能源激勵政策效果比較分析

文/俞萍萍

強制性政策在激勵可再生能源發展方面比自愿性政策更為有效。世界各國雖廣泛采用了自愿性政策，但發展可再生能源的主要政策仍以強制性政策占主導

自 20世紀90年代以來，世界各國已制定或實施了多種可再生能源激勵政策，可再生能源激勵政策可采用多種方式進行劃分，本文則采用以發電企業或電力購買者所承擔的義務的標準將其劃分為強制性政策和自愿性政策兩大類。前者是通過政府制定的法律、法規和政策等要求發電企業或電力購買者承擔一定的強制性義務，主要包括三種政策，即固定上網電價制政策、配額制政策和招標制政策；后者則通過補貼或電力購買者的自愿購買來推動可再生能源的發展，主要包括補貼政策和綠色電力營銷政策。本文首先構建評價可再生能源激勵政降低風險效果的評價標準，然后對強制性和自愿性政策的效果進行比較，并進一步比較分析三種不同的強制性激勵政策。

激勵政策效果的評價標準

從降低投資風險及最大化社會收益的角度出發，可再生能源激勵政策效果評價標準應包含以下五個方面：第一，激勵政策對于可再生能源發電投資者的風險降低效果。只有降低可再生能源投資者的預期風險，才能夠有效地增加可再生能源發電項目的開發。降低投資者風險主要包括投資初期可以獲得的低成本資金支持的數量以及保證電網接入等。

第二，激勵政策是否可以提高可再生能源電力的價格競爭力。只有將可再生能源電力的價格降低至與普通電力價格相近的程度上，才能使可再生能源電力在發展初期得到市場接受。同時伴隨著可再生能源技術的不斷改進或是通過對技術運用熟練程度的提高（學習效應），使可再生能源發電技術最終可以與傳統發電技術在市場上進行競爭。

第三，激勵政策對于可再生能源發電容量（包括裝機容量和總發電容量）增加速度的影響。評價激勵政策有效性的一個標準是政策實施后利用可再生能源發電的規模，而這一規模主要體現在發電量的增加速度。這一增加速度可以從裝機容量、發電容量以及可再生能源占總發電容量的比例來體現。

第四，激勵政策對于可再生能源發電技術多樣化和持續發展的影響。激勵政策除了對可再生能源應用障礙的降低或消除方面的作用以外，還需保證可再生能源發電技術的社會效益得到體現。其中較為重要的是可再生能源發電技術是否具備可持續性，同時還要考慮發電技術的多樣化，防止因為過于依賴某一種能源技術導致能源供應危機。

最后，可再生能源激勵政策的社會效益成本。在現有發電技術水平下，單純從經濟成本的角度考慮，可再生能源發電技術與傳統能源技術相比較還是高成本的，但可再生能源發電技術能夠提供一定的社會效益。因此，可以認為鼓勵可再生能源發電技術發展的激勵政策所體現的就是通過各種方式以高于市場價格的水平購買可再生能源電力，從而保證其社會效益得到體現。

強制性政策和自愿性政策的比較分析

強制性政策和自愿性政策的主要區別在于供電企業或是消費者對于可再生能源電力的采購或消費是否具有選擇權。一般來說，強制性政策主要針對的是供電企業或電網企業，如配額制政策對供電企業的可再生能源電力在電力供給總量中所占的份額進行強制性規定。對于可再生能源電力的發展，這兩大類激勵政策的效果是不同的。

首先，在降低可再生能源投資風險方面，強制性政策是非常有效的，而自愿性政策則基本無效。對于投資者來說，由于存在不確定性，如政府采用單一的自愿性政策，無論是補貼還是消費者自愿購買方式，都不足以保證其未來的發展前景，也就不足以激勵投資者對可再生能源項目的投資。

第二，在提高可再生能源發電技術的價格競爭力方面，這兩類政策都有一定的效率。強制性和自愿性政策基本上都可以保證可再生能源電力價格與傳統發電技術電力價格相近，具有較好的價格競爭力。但是兩者作用方式不同，強制政策比較直接，或者是直接提高采購價格（固定上網電價制），或者是采用銷售綠色證書收入（配額制），因此可再生能源發電企業可以較快的獲得收入。自愿性政策中的綠色營銷基本可以達到強制購買政策的效果，可再生電力高于市場價格的部分由消費者支付，但其收入有波動且規模有限，而補貼政策對于收入的確認有滯后性，且對中小規模的發電企業效果不佳。

第三，對于可再生能源發電容量的增加及可持續性，自愿性政策是缺乏保障的。由于缺乏既定的目標和手段，自愿性政策無法對可再生能源電力容量給出一定的數量保證，其容量的增加依賴于社會對可再生能源社會效益的認識程度和接受水平，同時也受到其它能源價格以及客戶購買量不穩定的影響。相比較之下，強制性的三個政策雖然對可再生能源容量及發展的影響不盡相同，但由于它們有政策強制力作為依托，可為可再生能源電力的發展提供確定的保障。

第四，自愿性政策在擴大可再生能源社會效益方面是有成效的。通過自愿性政策的宣傳和推廣，讓消費者充分了解可再生能源電力的社會效益。雖然出于成本考慮大多數消費者并不會加入自愿購買行列，但這是推廣可再生能源的一種較好的方法。各種企業客戶通過購買可再生能源電力作為宣傳企業責任的方式，也使得自愿購買成為一種時尚的能源消費行為，這對于可再生能源的推廣是很有利的。此外，由于自愿性政策并不需要對現行的電力監管和規劃模式進行大規模的調整，所需的管理成本較低。而強制性政策大多在發電企業和供電企業之間實施，同時強制性政策需要建立一套新的管理制度，例如配額交易市場，所花費的成本相對較高。

各國的經驗也證明了強制性政策在激勵可再生能源發展方面比自愿性政策更為有效。世界各國雖廣泛采用了自愿性政策，但一般會和強制性政策相結合，并且由于自愿性政策在保障可再生能源發展方面的弱點，目前仍是以輔助性的政策出現，主要側重于發揮其宣傳推廣可再生能源方面的優勢。各國發展可再生能源的主要政策仍以強制性政策占主導。這也是本文更傾向于研究三種強制性激勵政策對可再生能源投資決策的影響的原因。

固定上網電價制、配額制和招標制政策的比較分析

各國采用的強制性激勵政策，即固定上網電價制政策、配額制政策和招標制政策，在促進可再生能源發電投資的作用效果上各有側重，互有優勢。

從降低投資風險的角度來說，固定上網電價制政策最具有保障，招標制下中標以后對投資者也是有保障的，但在投標過程中風險較高，而配額制政策對于降低風險并不十分有效。由于有較為確定的預期利潤作為保障，可再生能源發電的投資者和運營者在招標制和固定上網電價制下的風險都比較低，而且比較容易獲得資金支持。而在配額制下，由于可再生能源的價格完全取決于市場，受到可再生能源電力發展水平和傳統能源電力價格的影響，市場的不確定性使得可再生能源電力的市場價格亦不確定，這會大大增加投資的風險，使可再生能源發電投資者的項目融資變得較為困難，在早期難以獲得足夠的資金支持。

在提高可再生能源發電技術的價格競爭力方面，三種政策各有側重。固定上網電價制政策通過電價補貼保證可再生能源發電企業的利潤，但不影響最終消費者的電價水平。也即在保證發電企業利潤的前提下，并不會造成最終電力價格的上升，但是會加重電網企業的財務負擔。招標制政策通過在投標階段項目發展商之間高度激烈的競爭而推動最終的電力價格更接近市場價格，或者使得政府所負擔的補貼數量下降。該政策主要促使可再生能源發電企業盡量降低發電成本來提高可再生能源電力的價格競爭力。配額制政策則主要通過綠色證書價格對可再生能源電力進行補貼，提高化石能源發電成本，雖然會引起最終電力價格的上漲，但對于電網企業沒有增加額外負擔。可見，這三種政策對于提高可再生能源發電技術的價格競爭力都提供了較好的保障。

就可再生能源發電容量的增加而言，三者之中最為有效的是配額制政策。配額制本身就是以發電量作為政策目標的，由于有強制性的容量要求并附帶懲罰機制，使得配額制政策在促進可再生能源發電容量增長方面最具效果。促進可再生能源發電的可持續性方面，固定上網電價制政策的局限性最為明顯。固定上網電價制政策會給政府和電網企業或電力零售企業帶來巨大的財務負擔，會導致政策的延續性不足。招標制政策也有類似的問題，配額制在運行之初就更為市場化，所以可持續性的問題相對較小。對于可再生能源發電技術多樣化的影響，固定上網電價制政策是最有效的，而配額制政策在促進技術多樣化方面是最低效的。

綜上所述，各種可再生能源激勵政策的效果不盡相同，各有優勢。固定上網電價制政策對可再生能源投資者提供了價格保證，降低了市場競爭程度，因此在可再生能源發電技術處于成長期時，該政策更為有利。配額制政策則在經濟成本上更為有利，適合在可再生能源發電技術成熟的市場上采用，同時需建立較為完善的配額分類體系，減少其對不同可再生能源發電技術的不利影響。

（作者單位：浙江財經學院；本文為杭州市哲學社會科學規劃項目課題成果）