違法占用耕地復耕現狀、問題與對策*

陳印軍，方琳娜，易小燕，楊瑞珍

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

1 違法占地查處與復耕狀況

從國土部門的資料看，近年全國各地查處了大量的違法占地，其中部分被勒令復耕。

1.1 2007～2009年全國十省 (區市)違法占地與復耕狀況

2010年5月24日，國土資源部、監察部通報了從2009年11月至2010年3月對河北、山西、遼寧、浙江、安徽、河南、湖南、廣西、重慶、陜西等10個省 (區、市)2007年10月至2009年10月間“未報即用”違法用地清查整改結果［1］:截至2010年3月25日，全國清理出“未報即用”違法用地案件36 872宗，涉及土地總面積4.087萬hm2，其中耕地面積1.813萬hm2;已立案35 479宗，結案30 421宗，共收繳罰款15.67億元，拆除建筑物面積1 470萬m2，沒收建筑物面積3 124萬m2，復耕土地2 280hm2。

1.2 2009年全國150個縣 (市、區)違法占地與復耕狀況

國家土地督察公告［2］(第3號)顯示，2009年國家土地督察機構在全國24個省 (區、市)及3個計劃單列市共150個縣 (市、區、旗)開展的例行督察中，發現土地違法違規問題8514件，涉及土地面積3.86萬hm2，其中耕地面積1.3萬hm2。截至2010年1月18日，有關地方政府已自行糾正1 156件，立案4 744件，結案4 221件;已追繳土地出讓金25.98億元，收繳罰沒款4.24億元，追繳新增建設用地土地有償使用費2 551萬元，追繳耕地開墾費382萬元，發放征地補償費1.49億元;拆除違法建 (構)筑物119.64萬m2，沒收違法建 (構)筑物967.64萬m2;補充耕地1 180hm2，補劃基本農田8 456hm2，復耕土地1 554hm2。

1.3 2010年全國查處違法占地與復耕狀況

國家土地督察公告［3］(第4號)顯示，2010年開展的土地衛片執法檢查，全國共發現違法違規用地3.42萬宗，涉及土地面積4.89萬 hm2，其中耕地1.83萬 hm2，有13個省 (區)違法占用耕地超過666.7hm2。截至2011年2月20日，針對土地衛片執法檢查發現的問題，依法處理違法用地案件3.08萬宗，收繳罰款31.47億元，拆除違法建 (構)筑物及其他設施面積1217.86萬m2，沒收違法建 (構)筑物及其他設施面積7158.2萬m2，復耕土地面積1947hm2。

1.4 2011年上半年全國查出違法占耕地情況

中國國土資源部2011年8月2日發布的數據［4］顯示，2011年上半年全國發現違法用地行為3萬件，涉及土地面積1.85萬hm2，其中耕地0.63萬hm2;立案查處違法用地案件1.56萬件，涉及土地面積1.55萬hm2，其中耕地0.48萬hm2;結案1.16萬件，涉及土地面積1.27萬hm2，其中耕地0.39萬hm2;收回土地0.12萬hm2，罰沒款7.67億元人民幣。

1.5 山西省3個多月查出違法用地1 638hm2，其中復耕0.65hm2

山西省在2009年10月下旬至2010年2月開展的嚴查“未報即用”違法用地工作中［5］，共查出違法用地1 474宗，總面積1 638hm2。對于清查出的案件，已經立案1047件，收繳罰沒款3 566.34萬元，拆除建 (構)筑物71 158.62m2，沒收建 (構)筑物445 986.12m2，政府組織或當事人自行拆除復耕土地面積 6 518.73m2。

1.6 查處廣東清新縣兩產業基地非法征地超過1 333hm2，其中復耕94.7hm2

2010年5月，國土資源部通報了清遠市清新縣云龍、云來兩個產業基地違法征、占土地案件的查處結果。根據通報結果［6-7］，2007年，廣東省清遠市清新縣委、縣政府決定在禾云、龍頸、飛來峽3個鎮設立云龍、云來2個產業基地。2007年5月至2010年2月，3個鎮政府與82個村民小組簽訂了征地補償協議，共協議征地1 577.1hm2，其中已非法征地 1 528.5hm2，非法占地 598.2hm2，非法出讓土地389.1hm2，損毀基本農田79hm2。經處理，拆除了違法建筑面積520m2，沒收違法占用土地上所建建筑物和構筑物48萬m2，對相關企業罰款931萬元，復耕面積94.7hm2，復綠面積350.1hm2。

2 違法占地查處與復耕中存在的主要問題

2.1 查處面積大，罰沒款多，但復耕面積很小

從上述案例可以看出，全國各地查處的違法用地涉及耕地面積較大，罰沒款較多，但違法占用耕地得到復耕的面積很小。如從國土資源部和監察部于2009年11月至2010年3月對河北、山西、遼寧、浙江、安徽、河南、湖南、廣西、重慶、陜西等10個省 (區、市)2007年10月至2009年10月間“未報即用”違法用地查處結果看，共查處違法占用土地4.087萬hm2，其中占用耕地1.81萬hm2，共收繳罰款15.67億元，但只有2 280hm2耕地得到復耕，僅占查處違法占用耕地面積的12.6%。

從2009年國家土地督察機構對全國150個縣 (市、區、旗)開展的違法用地例行督察查處結果看，共查處違法違規占用土地面積3.86萬hm2，其中耕地面積1.3萬hm2，追繳土地出讓金25.98億元，收繳罰沒款4.24億元，追繳新增建設用地土地有償使用費2 551萬元，追繳耕地開墾費382萬元，但只有1 554hm2耕地得到復耕，僅占查處違法占用耕地面積的12.0%。

從2010年國土部門開展的土地衛片執法檢查處理結果看，共查處違法違規占用土地4.89萬hm2，其中耕地1.83萬hm2，收繳罰款31.47億元，拆除違法建 (構)筑物及其他設施面積1 217.86萬m2，沒收違法建 (構)筑物及其他設施面積7 158.2萬m2，但只有1 947hm2耕地得到復耕，僅占查處違法占用耕地面積的10.6%。

2.2 違法占用耕地復耕中存在各種亂象

從各地反映的情況看，不少復耕土地只是形式上的復耕，其實際耕種價值很低，不少被農民稱之為“假復耕”。

2.2.1 重慶6.67hm2復耕土地因石土混合無法耕種

位于重慶市永川區大安鎮銅鼓村的重慶金進豐實業有限公司6.67hm2違法占地案件是國土資源部2010年5月4日公布的全國9起土地違法案件之一。2008年，由鎮政府招商，重慶金進豐實業有限公司與銅鼓村四個村民小組簽訂了期限為20年的集體土地入股協議 (實際上是一份土地出租合同)，租用11.33hm2土地用于修建軋鋼廠，并于2008年12月進場動工建設，實際占用土地9.13hm2，其中基本農田6.3hm2。2009年9月，永川區國土局責令金永豐停止違法行為，恢復土地原狀，并處罰款53.36萬元;2009年12月30日，重慶市國土局再做出行政處罰，責令停止違法行為，恢復土地原狀，并處罰款76.98萬元。

“罰金已交，土地已復耕。”這是當地國土部門在事情處理完畢后的公告。但當地村民們說，這些耕地已經沒有辦法再耕種了。鎮政府和村委會干部們組織部分村民栽種的油菜，因土層薄，站立不穩。撥開站不住油菜的浮土，看到的是石土混合的土壤，很多地方先在建筑地基的鋼架上鋪上木板，再覆蓋一層薄薄的表土［8］。這樣的土地怎能耕種?這樣的土地怎能稱之為耕地?

2.2.2 路上覆層土就是“退路還田”

安徽省廬江縣住房和城鄉建設局于2010年9月實施了總投資2 300萬元，總長約2.5km，占地2hm2的越城南路建設，于2010年底工程即將完成時，因違法占用耕地問題曝光，被國土部門查處，相關領導被問責，并被要求對違法占用耕地進行復耕。2010年底，縣里下達了對違法占用耕地進行復耕的緊急命令，一夜之間，白天還在修建的馬路突然消失了，即將完成的公路被用土蓋個精光，遠遠看上去與周邊的田地連為一體［9］。表面上看，違法占用的土地被復耕了，但這能叫耕地嗎?另外，在修路時將周邊百姓賴以抗旱的干渠挖斷，農業生產受到干旱威脅。

2.2.3 水泥地上鋪層黃土就算復耕了

在土地變更衛星遙感監測中，發現位于河北省故城縣武官寨鎮東梁莊南側的東方駕校系違法占用一般農田而建，面積達1.15hm2。故城縣國土局對東方駕校的違法行為予以查處，要求對占用農田進行復耕。從2011年8月初故城縣國土局掌握的資料看，東方駕校違法占用的農田已復耕。然而，現場所見到的“恢復地貌”只是在原來的水泥地上鋪了一層厚5～6cm的黃土［10］。在水泥地上鋪層黃土就算是復耕了。

2.2.4 水泥地種蔬菜

位于湖北襄陽市襄州區雙溝鎮的雙溝工業園占地3km2，在2010年10月啟動的全國土地衛星遙感圖片執法大檢查中，違法占地問題被發現，并被要求對違法占地進行復耕。為了落實上級復耕指示，雙溝工業園新修的幾條公路一夜之間“消失”了，地方政府派人在路面上填上土，鋪上薄膜，撒下種子用來種菜［11］。當地農民心疼地說:“這樣的地也能長出菜來，誰相信?這不是糟蹋老百姓的錢嗎?”。

2.2.5 水泥地上種玉米

2009年，河北省遷安市市場建設服務中心以每666.7m2每年900～1200元的價格租用扣莊鄉蘭若院村25.75hm2肥沃的耕地，用于建設大型鋼材流通市場。2009年10月，在未取得用地審批手續的情況下便開始施工，土地上蓋起了房子，硬化了路面。2010年3月份鋼材市場建好不久，違法占地行為被國土資源部門查處，并被勒令復耕。2010年4月，鋼材市場被強制拆除。拆除后，水泥硬化路面并沒有完全破掉，只在上面鋪了20cm的土，5月到了種晚玉米的季節，在緊挨路邊的地里播下了玉米。連片肥沃的良田變成了布滿沙石的空地，遠遠望去，除了路邊有20m寬的地方種上了玉米，其他高低不平的地上連草都沒有長出幾根［12］。當地村民諷刺地說:如果這也叫耕地，那大馬路就能種田。

2.2.6 一塊土地一年內兩次復耕

河北省香河縣五百戶鎮十百戶村一塊土地在一年內兩次復耕，很是讓人感到驚奇。五百戶鎮十百戶村位于香河縣城南，自2008年開始，在城鄉統籌、建設新農村的旗號下，千畝耕地陸續通過“以租代征”等方式，從農民手中流向政府和企業，用于開發。為了應付2010年度全國土地變更調查與遙感監測檢查，于2010年8月將部分地上建筑物拆除，將部分建筑材料運走或就地掩埋，稍加平整后，種上了不可能成熟的玉米，算是復耕了。土地遙感監測檢查一過，“復耕”后的土地上很快又搭建起了建筑物。2011年4～5月，香河縣違法占地事件被曝光后，部分復建的建筑物再次被拆除，經稍加平整、旋耕后，再次種上了玉米。

從2010年5月至2011年6月，五百戶鎮十百戶村的部分耕地經歷了“被占用搭建建筑物→拆除建筑物復耕→搭建建筑物→拆除建筑物復耕”4個過程，包括兩次搭建建筑物和兩次復耕。經過幾次折騰，原來肥沃的土壤變成了磚石土混合物，原來用于灌溉供電的變壓器被拆走了，埋于地下的灌溉管道也被毀了，現在的“耕地”已難以耕種。

2.2.7 突擊“復墾”涉嫌系列造假

2011年4月下旬，香河縣蔣辛屯鎮土地流轉后閑置的現象被某媒體曝光后，一場突擊“復墾”的行動在香河縣迅速鋪開，許多土地在閑置了1～5年之后突然被耕，播上了玉米粒。但在一些地方，扒開土壤，結果發現，許多耕地看似已經播種，實際并沒有種子;有些地塊，除了地頭有一些裸露在外的玉米粒外，其他地方幾乎見不到玉米粒;即便有玉米粒的地方，玉米大多是干癟或殘缺的，間距通常在0.5m左右。在香河縣錢旺鄉一片大約超過33.33hm2的耕地上，已難看到完整的電線和電線桿，地上甚至還能看到被毀壞電線桿上的水泥塊;機井或者被填埋，或者已經枯了，在這里“沒有水灌溉，根本產不了糧食”;在安平鎮東莊村，村民提起地里突然被種上的玉米就想笑，因為即使有玉米粒的地方，玉米粒的間距也大都在 0.5m 以上［13］。

3 對策建議

3.1 強化事前預警工作，避免違法占用耕地行為的發生

從各地反映的情況看，每年均有大量的耕地被違法占用;全國各地除了被國土部門查處的違法占用耕地外，還有大量的違法占用耕地未被查處。盡管近年國家強化了對違法占用耕地的查處力度，但從查處結果看，原來的耕地一旦被違法占用，除了拆除和沒收大量的違法建 (構)筑物與大量罰沒款外，得到復耕的面積很小。因此，耕地一旦被違法占用，很難再被恢復。

從近年來的實際情況看，對于違法占用耕地光靠強化事后處理是不夠的。必須強化事前預警，做到事前預知、事前處理，避免違法占用耕地行為的發生。違法占地，尤其是大規模的違法占地行為往往具有明顯的征兆。如某地政府規劃新建某開發區，或新建某園區，或新建某物流服務中心，或新建某休閑廣場，或引入某家企業搞聯合開發等。不管建設什么項目，均需要占用土地［14］，均有可能發生違法占地行為。只要對可能發生違法占地的預設項目進行跟蹤，就可以對違法占地行為做出預警，就可以避免違法占地現象的發生。

3.2 強化對復耕土地的監督管理，避免假復耕現象的發生

從全國各地反映的情況看，每年均有部分違法占地得到復耕。盡管一些復耕土地的耕地質量得到了恢復，但的確有不少復耕土地的質量很差，難以耕種，尤其是“假復耕”現象在各地違法占地中相當普遍。不少違法占地只是形式上的復耕，實際上已無法耕種，已不能稱之為耕地。

為了保障違法占地得到真正復耕，必須強化對復耕土地的跟蹤監管:根據相關條例，參考當地土地質量，制定復耕標準;組織相關部門，定期對復耕項目的施工情況進行巡查;委托專業機構對復耕后的土地質量進行評價，對未達到標準的，責令整改并加以處罰;廣泛接受社會監督;加大對復耕土地的保養力度等。只有從多方位對復耕土地進行監管，才能保證復耕后的土地質量，實現真正意義上的復耕。

3.3 將查處的違法占用耕地及時退還于農民或農業生產組織

從對違法占用耕地查處情況看，有一部分返還了農民，但不少并未退還給農民，也未還給農業生產組織，而仍然由原征用企業，或地方基層政府掌握。由于他們缺乏耕作的積極性和主動性，很難真正地去耕作土地，而是等待時機一旦成熟，再次進行非農開發。

為了使被查處的違法占用耕地真正得到復耕利用，應將查處的違法占用耕地及時退還于農民或農業生產組織。由于違法占用耕地現象更多的是發生在城鎮周邊地區，在這些地區非農產業一般較為發達，多數中青年農民已轉向非農產業，而不愿從事農業生產;即使一些中老年農民愿意耕種，但因缺乏生產裝備和生產技術，土地生產效益與效率也會受到影響［15］。為了保障被違法占用的耕地真正回到農業，真正得到高效化利用，宜將這部分土地轉包給農業生產大戶，或農業生產專業戶，或農業生產組織。

1 王立彬.全國已清查出未報即用違法用地逾61萬畝，新華網，2010年05月24日

2 國家土地總督察辦公室.國家土地督察公告 (第3號)，2010年5月1日

3 國家土地總督察辦公室.國家土地督察公告 (第4號)，2011年4月14日

4 中華人民共和國國土資源部.2011年上半年國土資源有關統計數據，中華人民共和國國土資源部網站.http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201108/t20110802_914867.htm)，2011年8月2日

5 邢云鵬，王紅杰，薄云山.山西嚴查“未報即用”違法用地，中國國土資源報，2010年2月22日

6 趙楊.廣東通報清新違法用地縣委書記人大常委會主任被撤，南方日報，2010年6月9日

7 豐雪.廣東清新縣兩產業基地非法征地2萬余畝，廣州日報，2010年5月4日

8 21世紀經濟報道.重慶百余畝土地被違規出租 村民告到國土資源部，2010年05月12日.http://news.sina.com.cn/c/2010-05-12/020820250971.shtml

9 周然，蘇恒.路上覆層土就是“退路還田”?安徽廬江縣玩“躲貓貓”，人民網，2011年7月19日

10 孟憲峰.河北一違法占地企業在水泥地上鋪黃土躲過衛星監測，燕趙都市網，2011年8月11日

11 田建軍.襄陽市雙溝工業園占地造假事件調查:水泥路上種菜，新華網，2011年07月20日

12 秦培錄.河北遷安出怪事:水泥路上種莊稼土地被指假復耕，中國聯合商報，2010年9月25日

13 歐陽艷琴.河北香河土地增減掛鉤亂象調查，中國經濟時報，2011年5月9日

14 陳印軍，肖碧林，陳京香.我國耕地“占補平衡”與土地開發整理效果分析與建議.中國農業資源與區劃，2010，31(1):1～6

15 易小燕，陳印軍，肖碧林，等.城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題與建議.中國農業資源與區劃，2011，32(1):10～13