基于縣級城市的城鄉一體化是我國城市化道路的一種政策選擇

殷廣衛，薄文廣

(1.華東理工大學經濟學系 經濟發展研究所，上海 200237;2.南開大學經濟研究所，天津 300071)

基于縣級城市的城鄉一體化是我國城市化道路的一種政策選擇

殷廣衛1，薄文廣2

(1.華東理工大學經濟學系 經濟發展研究所，上海 200237;2.南開大學經濟研究所，天津 300071)

現階段嚴重的收入和地區不平等、大城市具備良好的自我發展能力、城市傾向的制度根深蒂固等現實決定了以大城市作為城市化的“政策主導”既不應該也無必要，否則既不公平也很危險;不以大城市作為“政策主導”并不否定大城市的“主導地位”;小城鎮發展的實踐、人多地少的國情和小城鎮缺乏集聚經濟、規模經濟等因素決定了以小城鎮為“政策主導”也不可行;縣級城市作為聯系城鄉的關鍵節點和兼顧城市化與城鄉一體化、兼顧效率與公平的重要切入點，應當得到政策上的重點傾斜，這具有多方面的優勢，適宜在政策上成為“十二五”時期中國城市化道路的一項戰略選擇，但同時也應避免“一刀切”，注意具體措施的因時、因地制宜。

縣級城市;城市化;城鄉一體化;“十二五”

一、引 言

城市化發展戰略不同于城市發展戰略，它是鄉村發展戰略、城市發展戰略、城鄉關系發展戰略的有機結合(高珮義，1991)［1］。新中國的城市化經歷了諸多曲折。改革開放前的城市化形成了城鄉之間相互隔離和封閉的“二元結構”，這種結果與我國當時面臨的國際環境、選擇的經濟發展戰略和采取的計劃經濟體制等因素密切相關。改革開放以來，學術界對中國城市化道路的討論一直沒有停止過，討論的焦點基本繞不開以何種規模的城市為“政策主導”(重點支持、優先發展)這一問題。小城市(鎮)、大城市①本文中的“大城市”是一般意義上的不確指的概念，即并非過去通常特指的50－100萬人口的城市。、中等城市都曾被主張作為重點支持的對象并對政策產生重要影響。但是，到目前為止，破解城鄉“二元結構”的實踐效果總體上離人們的期望還相距甚遠。雖然過去30多年里，中國是世界上城市化平均速度最高的國家之一，特別是在2000到2010年間，城市化率年均提高1.13個百分點。但是，城市化的總體質量卻不高，所謂的“偽城市化”、“半城市化”或“淺城市化”現象日益凸顯，土地的城市化遠快于農民的城市化。近年來城鄉和地區差距持續擴大，效率與公平的關系及其可能引發的問題越來越引起理論界的關注。這種局面形成的根源可能在于急功近利，太渴望擺脫城市化滯后的局面，太渴望城市化率的提高和經濟增長，太渴望實現GDP的趕超，其后果令人堪憂。對于中國城市化道路的選擇問題，在經歷了農村工業化和農村城鎮化道路的失敗之后，盡管學術界更多地從經濟效率角度出發主張以大城市為“政策主導”，但是中央一直強調的是“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”、“統籌城鄉發展”和“區域協調發展”。那么，是否還有必要提出以某種規模的城市在政策上作為主導推進城市化并如何提高城市化的質量呢?本文提出應以縣級城市作為政策重點來推動我國的城市化進程，成為在“十二五”時期就進入實施的戰略選擇，并把城鄉一體化特別是基本公共服務的均等化提高到同等重要的地位。

二、為什么現階段城市化不宜以大城市作為“政策主導”

(一)大城市的增長和發展無需刻意扶持

我們主張我國當前的城市化不以大城市作為“政策主導”絲毫不意味著要人為抑制大城市的發展，關鍵原因在于大城市具有超前或超先增長的規律，這是國內城市經濟學理論界很早就總結出來的一條基本結論，也是國內外普遍存在的經驗事實(謝文惠和鄧衛，1996［2］;蔡孝箴等，1998［3］)。過去，大城市的發展盡管長時間受到限制，但仍然實現了超前增長和快速發展。考慮到我國當前收入不均等和城鄉、地區差距相當嚴重的現實，大城市超前增長規律決定了大城市的增長和發展在現階段無需特別或刻意扶持。

大城市之所以超前增長，謝文惠和鄧衛(1996)［2］、蔡孝箴(1998)［3］、饒會林等(2008)［4］從多個角度給出了有說服力的解釋。按空間經濟學、新經濟地理學的觀點，總之是與大城市歷史基礎好、早期規模大、多樣化程度高、創新能力強、具有先發優勢等多種因素促進其規模報酬進一步遞增有關。在當前我國城市化仍處于初中期階段的條件下，大城市自身增強其集聚能力的循環累積因果機制仍在起作用，交通和信息技術進步使大城市能夠從越來越大的區域空間范圍內吸納人才和其他各種要素，因此大城市的超前增長仍在繼續。與此同時，城市規模本身在技術和制度不斷進步的條件下一直也沒有出現上限②饒會林(2008)指出:“有哪一座大城市會遵守‘經驗’的極限標準而不再增長?沒有。最早，人們習慣把10萬、20萬人口的城市稱為大城市、大都會、大商埠，但是現在人們把它看成小城市了。在人們把50萬人口以上城市稱為大城市的時候，沒想到超過100萬人口的城市很快出現了，于是人們賦予100萬人口以上的城市為‘特大城市’的稱號。但是，沒想到這樣的等級劃分還是‘跟不上形勢’。因為，人口超過1000萬的城市在世界各地又陸續出現了。人們只好稱這些城市為‘超級城市’。根據專家們的估計，這種城市規模不斷擴張的趨勢，還會在一定時限內繼續下去。”。

因此，我們認為大城市發展的動力充足，無需出臺帶有大城市傾向性的扶持政策。大城市面臨的重要問題是優化內部空間結構以充分發揮其規模經濟、集聚經濟優勢，增強其輻射和帶動效應，為中小城市和農村地區的發展提供支持，同時改善大城市本身的城市化質量，減輕大城市地區內部的不均等和城鄉差距，率先實現城鄉一體化。

(二)重點扶持大城市的政策既不公平也很危險

近年來，經濟學界從經濟效率角度出發主張我國以大城市為“政策主導”推動城市化的呼聲一直很高，代表性的文獻例如王小魯(2010)［5］、Au and Henderson(2006)［6］、王 小 魯 和 夏 小 林(1999)［7］等。但是，考慮到我國基尼系數長期處于超過國際公認的警戒線并不斷提高和城鄉、地區差距近年來不斷加劇等背景，如果政策上只重點扶持大城市，這既很不公平，也相當危險。原因在于城市化具有重要的福利經濟學含義。

國內學者對城市化道路問題的討論大多從經濟效率出發，對城市化的福利經濟學含義論述不多，特別欠缺建立在嚴格數理邏輯基礎之上的科學分析，空間經濟學、新經濟地理學的國際研究(經典文獻例如 Krugman，1991;Fujita，Krugman and Venables，1999;Baldwin et al.，2003 等)在深刻揭示城市集聚的微觀基礎從而城市化的微觀動力機制的同時，也清晰地表明了城市化的福利含義:如果任由自由的市場機制發揮作用而不加干預，城市(核心區)與其外圍鄉村(邊緣區)之間的福利水平必定經歷相當迅速的分化過程，從而比較嚴重地損害社會公平，雖然城鄉福利差距最終也會自發地逐步縮小，但不可能在短期內實現，即不可能在短時間內指望通過市場經濟的內在機制修復被損害的社會公平。特別是，在人口遷移受到較多障礙的條件下，城市化引起城鄉福利差距擴大的效應更顯著。

我國大城市的超前增長在提高總體經濟效率的同時也嚴重損害了社會公平。可以說，大城市超前增長是近三十年來地區差距和城鄉差距同時擴大的重要原因。社會公平的過度損害可能導致嚴重后果，例如引發社會動蕩，使經濟建設的成果毀于一旦。社會公平問題引發社會動蕩的要害之一在于“不患寡，而患不均”。

陸銘和陳釗(2004)［8］認為:在追求經濟增長的同時漠視收入不平等問題，其結果可能就是像拉美國家那樣的社會動蕩。他們綜述相關文獻(World Bank，1997;Yao and Zhu，1998;Khan and Riskin，1998;趙人偉等，1999;Yang，1999;Kanbur and Zhang，1999;李實，2003)指出:從統計上看，中國已經成為收入不均等狀況最為嚴重的國家之一;巨大的收入差距與中國地區間和城鄉間日益擴大的收入差距有關;而收入差距分解的結果顯示，地區間的收入差距本身就與中國巨大的城鄉收入差距有關。

王新志和樊祥成(2010)［9］綜述指出:2000－2008年，城鄉居民人均收入差距由2.79∶1擴大到3.31∶1;2004年以來，農民收入保持了較快的增長速度，但年實際增長率仍比城鎮居民低約3個百分點;而且，從發展現狀和發展態勢看，城鎮居民收入仍將以比農民收入更快的速度增長。

叢亞平和李長久(2010)［10］指出:國際上通常認為，基尼系數0.4是警戒線，一旦基尼系數超過0.4，表明財富已過度集中于少數人，該國社會處于可能發生動亂的“危險”狀態，而我國基尼系數已從改革開放初的0.28上升到2007年的0.48，近年來不斷上升，實際已超過了0.5。另據2007年8月亞洲開發銀行的研究報告《亞洲的分配不均》，在22個納入亞行研究范圍的國家中，中國的貧富差距最大，從1993到2004年，中國的基尼系數從0.407擴大到0.473。

因此，值得警醒的是，推進城市化必須同時兼顧城鄉一體化，當前二者應當具有同等重要的地位，城市化的質量必需得到切實重視，而更關鍵的是相應的政策需要。

(三)制度上難以克服的城市傾向有利于大城市發展

制度進而政策上的城市傾向在各國的經濟發展實踐中有其內在的必然性。早期的發展經濟學家如利普頓、科布納基、托達羅等對此多有論述(郝壽義和安虎森，1999)［11］。我國從計劃經濟時代開始，城市傾向的政策與重工業偏向的政策兩位一體，導致了固化的城鄉二元結構，改革開放后盡管一直在努力破解這種二元結構，但城市傾向的制度和政策其實仍在自我強化，反映到經濟、社會生活的各個方面。

王新志和樊祥成(2010)［9］綜述指出:“中國在實行了數十年的計劃經濟體制以后，在政治、經濟、社會、文化等方面都有了加深和固化城鄉二元分割的各種條例、政策、法規甚至是法律，形成了中國特有的城鄉二元經濟社會結構的格局;由戶籍、社會保障、就業、財政稅收、教育、醫療衛生、投資等制度所構成的二元經濟社會體制，造成了城市偏向的城鄉交易制度，城鄉之間的要素流動、資源分配以及政治權利的安排等一系列關系都被扭曲了。盡管中國為改革城鄉二元經濟社會體制做出了很多努力，但二元結構的制度性框架仍然存在，更為重要的是，多年來形成的城鄉分治體制的慣性在社會各個領域仍在延續。……特別是戶籍制度已經成為當前統籌城鄉發展繞不過去的問題……其巨大的慣性作用對人口流動的限制依然存在，依附在戶籍上的其他功能仍未完全消除。”我們認為:戶籍制度以及與戶籍掛鉤的社會保障等一系列內容是城市傾向的政策在制度層面的典型反映。

方輝振(2010)［13］認為:長期以來，城鄉發展規劃、產業政策、財政金融政策及各種制度設計都是由城市單方面決定的，農民不僅沒有話語權，更沒有決定權，甚至連知情權、參與權都沒有;要真正做到城鄉規劃建設一體化、政策制度實施一體化，從而形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，就必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規劃和政策制度的格局。

陸銘和陳釗(2004)［8］基于 1987 －2001 年間省級面板數據的估計結果表明，中國持續擴大的城鄉收入差距與地方政府實施的帶有城市傾向的經濟政策有關。曾國安和胡晶晶(2007)［14］認為1985年以后城鄉收入差距長期擴大的主要原因在于經濟結構的二元性、政府推行的城市偏向的制度和政策、城市偏向的經濟發展戰略和政治權力的不平衡，以及經濟體制改革造成的機會不平等。

2003年國家發改委曾派出考察團專門考察美國和巴西的城鎮化，考察團在報告(發表于《中國農村經濟》2004年第1期，以下簡稱(考察團，2004)［15］)中指出:“中國的大城市在投入方面得到政府太多的傾斜，以致于大城市不惜花巨資搞各種形象工程，越建越豪華;而大部分中小城市(鎮)很少獲得上一級政府的投資，不要說是大發展，就是維持現狀都困難。國外有人形象地說，中國的大城市像歐洲，小城鎮和農村像非洲。”也有不少學者(如蔡昉和楊濤，2000;蔡昉、都陽和王美艷，2001;溫嬌秀，2007;胡琳琳和胡鞍鋼，2003)［16－18］關注到制度、教育、衛生等更多方面的城鄉差距或不平等并與經濟相聯系，客觀上很好地揭示了制度方面形成城市傾向的諸多原因。

(四)不以大城市作為城市化的“政策主導”并不否定大城市的“主導地位”

不可否認，大城市的規模經濟效應、集聚經濟效應明顯優于中小城市(鎮)，很多大城市特別是超大、特大城市往往是地區經濟的“發動機”、“領頭羊”和“增長極”，能在較大的區域范圍內更有效地組織要素資源，承擔著作為技術進步和先進文明的創造和擴散中心的作用，對中小城市具有輻射作用和示范效應。

這樣，大城市在城市化進程中的主導地位是由其客觀條件和自身能力及其對制度的重要影響決定的，也不容否認、不可忽視。盡管城市化特別是大城市的增長客觀上至少在短期內具有擴大收入不均等和加劇城鄉、地區差距從而損害社會公平的后果，但是，顯然不能通過犧牲效率、抑制城市化、抑制大城市的增長和發展來避免上述后果，而應該“另辟蹊徑”，這就是對相關的后進地區、后進群體進行補償和補貼，其方式當然很多，但政策無疑是其中的重要一項，同時城市反哺農村、工業反哺農業也是應有之義，這又需要充分利用大城市的主導地位。

因此，不以大城市作為城市化的“政策主導”并不否定大城市在城市化進程中的“主導地位”，而是強調政策不應刻意向大城市傾斜，并且，現階段恰恰要利用大城市的主導地位促進中小城市(鎮)發展。

三、為什么城市化不宜以小城鎮作為“政策主導”

(一)中國農村工業化和農村城鎮化道路實踐的失敗

上世紀80年代中期開始，鄉鎮企業“異軍突起”，“蘇南模式”和廣東、浙江的民營經濟、產業集群等現象盛況空前，小城鎮①“小城鎮”這個概念通常也包括縣級小城市，但更多地具有“鎮”而不是“城”的內涵，其主體是鄉鎮的中心區。發展如火如荼，帶動了大量農村剩余勞動力就地轉移，政府因此著力推動小城市(鎮)建設，同時因害怕“城市病”等原因而嚴格控制大城市規模。鄉鎮企業和小城鎮的興起雖然是體制改革解放農村生產力的結果，但也是相關經濟主體在當時舊體制的改革滯后于現實需要和城鄉二元結構禁錮條件下的無奈選擇，而當時的賣方市場(短缺經濟)條件正好提供了較好機遇。然而，由于小城鎮的集聚經濟和鄉鎮工業的規模經濟都無法與大中城市相提并論，隨著市場的進一步開放、勞動力和生產要素的流動逐步自由、買方市場時代到來、鄉鎮工業污染嚴重的問題不斷暴露，小城鎮的增長和發展在總體上歸于平淡，資源、環境和生態付出了很大代價，急功近利還導致不少地方政府認為勞動力轉移可以直接規劃并組織實施，通過行政命令大搞小城鎮建設，結果勞民傷財。

總的來看，對農村工業化和農村城鎮化的批評首先歸結為對舊有城鄉分割體制的批評，認為農村工業化從而農村城鎮化完全是被城鄉分割體制逼出來的，農村城市化實際上是以犧牲應有的集聚經濟為代價的一條彎路。更多的具體批評則集中在它的集聚效益差、達不到規模經濟、對第三產業特別是現代服務業帶動作用小、資源浪費嚴重、耕地面積減少、水土流失、生態環境破壞嚴重、假冒偽劣商品泛濫、精神文明建設不配套等方面。因此，盡管小城鎮的發展自有其不可抹殺的歷史功績，但是，一度影響甚大、呼聲很高的以農村工業化和農村城鎮化實現城市化實際上是一條行不通并且在本世紀之初就已經失敗的道路。以下一些觀點是這方面的有代表性的認識。

在2000年11月的“農村城市化與鄉鎮企業的改革和發展”理論研討會上，南京大學洪銀興教授提出:現代化所突出的是城市化而不是小城鎮化(陳寶敏和孫寧華，2000)［19］。《中國農村經濟》2001年第12期甚至發表了《小城鎮道路:中國城市化的妄想癥》這樣的標題帶有強烈感情色彩的文章。朱鐵臻(2002)［20］針對小城鎮的不經濟和污染問題指出:“城市病”要避免，但“農村病”更可怕。陳雯(2003)［21］指出:鄉村工業化發展并沒有及時走向城市化，非農化的鄉村地域沒有轉變為真正意義上的城市地域，城鄉功能分工不清，出現了許多“城不城，鄉不鄉”的地域。程必定(2003)［22］認為:長期以來，我國的區域經濟實際上是農村主導型的增長模式，“三農”問題的出現，表明這種模式在我國已走到了盡頭，必須向城市主導型區域增長模式轉變。馮云廷(2006)［23］分析認為:鄉鎮工業的城鎮化模式……不可能全面帶動中國城市化，而那種“村村點火、戶戶冒煙”式的農村工業化本質上是一種非城市化現象，其后果必然是取一時之效，留長遠之患②農村工業化和農村城鎮化的內涵顯然與“村村點火、戶戶冒煙”相去甚遠，但我們認同其“取一時之效，留長遠之患”的后果。。

(二)小城鎮與最優城市規模相距甚遠

空間上的集中或集聚是城市經濟最顯著的特征之一。由于技術、制度的不斷進步，城市規模的上限也被不斷突破。但是，世界上很多國家都有大城市深受交通擁擠、空氣污染、貧民窟蔓延、治安惡化等“大城市病”的困擾。城市經濟學和空間經濟學的基本理論一直強調城市規模是集聚經濟與集聚不經濟達成均衡的結果。學術界長期以來關于最優城市規模的理論和實證研究也一直未曾中斷，以阿朗索(W.Alonso)為代表的西方學者很早就建立了最優城市規模理論。但是，“最優”二字卻立足于價值判斷，其標準是主觀的。正如巴頓(K.J.Button)早在1976年即已指出的那樣:“從個人的觀點看，并沒有什么單一的最佳城市規模可言，而是取決于這個人是議員，還是現有居民，還是將要遷來的移民。如果我們探討其他人群的傾向的話，這個情況還將更為復雜。”［24］

但是，如果不從個人或少數特定類型群體的立場出發，而是從總體的經濟效率角度看，或者，從勞動力和其他各類生產要素投入的總體產出效率來看，在特定的階段和國家(相當于假定技術、制度條件固定)，通過實證研究尋找到城市規模大致的最優值(一般以人口數量衡量)還是可能的。事實上很多學者也是這樣做的。

王小魯和夏小林(1999)［7］對中國666個城市的數據進行計量經濟學分析的結論為:“規模過小的城市，規模收益很低而由政府負擔的外部成本很高，經濟效益較差。……在100－400萬人之間時城市的凈規模收益最大……這一區間的城市可以稱為最佳規模的城市。”Au and Henderson(2006)［6］基于中國數據的計量分析與王小魯和夏小林(1999)［7］的研究結論基本一致，他們發現:城市的凈聚集效應首先隨著城市規模上升而急劇上升，達到峰值后緩慢下降;中國城市的最優人口規模大致在250－380萬人之間。

小城鎮明顯缺乏集聚經濟和規模經濟，與大城市形成強烈反差。王小魯和夏小林(1999)［7］發現規模小于10萬人的城市不存在凈規模收益。朱鐵臻(2002)［20］指出:小城鎮不僅距正常發揮城市聚集效應還有較大距離，而且建制鎮因缺乏資金或投資效益太低，基礎設施仍很落后，大部分小城鎮還處于一種準城市化水平，除主要受地區經濟發展水平制約外，還受到農村集體所有制、戶籍制度和有關政策的三重制約。

(三)中國人多地少的國情與國際經驗借鑒

一些發達國家早就基本完成了城市化進程，我國的城市化目前經歷的過程、遇到的種種問題這些發達國家曾經多有經歷，中國非常有必要借鑒其經驗、吸取其教訓。在相同或近似的時代背景、技術進步等條件下，一些城市化進程或領先或同步于中國的發展中國家的城市化歷程同樣值得我們關注。借鑒這些國際經驗時必須注意認識、比較各自的國情或相關客觀條件。

國家發改委的報告(考察團，2004)［15］指出:2000年前后美國和巴西的城市化率分別高達85%和81%以上，兩國在城市化方面都取得了重要成就，但也出現了一些不合理趨勢并導致一系列突出問題;美國的問題主要是過度郊區化，而巴西的問題則是過度城市化;過度郊區化是指星羅棋布的居住區圍繞中心城市向四周無限蔓延，而工作、學習、娛樂仍然留在市中心，這種狀況導致了產業和人口的擴散和分散，削弱了城市的經濟基礎，帶來了失業增加和貧困化問題;過度城市化給巴西帶來城市人口過度膨脹、城市失業問題嚴重、城市貧困化加劇、收入分配兩極分化、城市環境惡化等一系列問題。

汪冬梅(2003)［25］對日本和美國的城市化進行了比較研究，從中探索中國可以得到的啟示。作者指出:注重把城市化的一般規律與本國的國情相結合，制定適中、可行的城市化方略是日、美兩國城市化成功的原因之一;美、日兩國的自然地理特點不同，城市化的具體模式因而有所差異;美國人少地多(1998年的人口密度為每平方公里29.5人)，所以美國可以大手大腳地使用土地，從而形成了一種以中小城市為主體的城市等級序列，并在長期發展中形成了以中小城市為主體的城市化模式①實際上是以小城鎮為主體的模式，參見考察團(2004)給出的如下數據:美國共有51個州，3043個縣(郡)，35153個市、鎮。其中，300萬以上人口的城市有13個，20萬到100萬人口的城市有78個，10萬到20萬人口的城市有131個，3萬到10萬人口的城市878個，幾千到3萬人口的小城市(鎮)達34000多個;10萬人口以下的小城市(鎮)居多，大約占城市總數的99．3%。小城鎮主要承擔的是居住和生活功能，而生產功能主要仍然由大中城市承擔。;日本人多地少(1997年的人口密度為每平方公里333.9人)，由于國土狹窄、地價昂貴，區域集中是經濟發展的一種內在需求，由此形成了一種以三大都市圈為主、以大中城市為主、高度緊湊的城市布局和以大中城市為主體的城市化模式。作者特別強調了日本與中國有著諸多相似之處，因此日本的城市化模式是中國很好的參照樣本。

根據《中國統計年鑒2009》的數據，2008年底中國大陸地區有地級以上(含地級)城市287個、縣級城市1948個(其中縣級市368個，縣1463個，自治縣117個)、鄉鎮34301個(其中鎮19234個，鄉15067個)。對比美國、巴西、日本的情況，中國人多地少，絕大部分人口集中分布于東部沿海與中部地區，廣袤的西部地區的自然地理條件不適宜人口集中居住，這些客觀事實意味著美國的模式在中國根本行不通，巴西的教訓更值得中國警惕，中國城市化的遠景幾乎注定與日本相似。

綜上，中國顯然不宜以小城鎮作為“政策主導”推動城市化。在大城市超前增長、大城市進一步發展的動力充足、既不應該也無必要以大城市作為“政策主導”的背景下，我們認為當前中國城市化道路的最優選擇是政策重點向縣級城市傾斜，這有利于在推進城市化的同時兼顧城鄉一體化，全面提高城市化的總體質量。下面進一步說明。

三、通過以縣級城市為政策重點的城鄉一體化推動城市化

(一)部分發達大城市地區縣級城市的發展實踐

目前，以狹義的珠三角和長三角為代表的很多大城市地區的城市化水平已相當高，城市群、城市連綿帶、大都市圈等現象得到學術界和政府的高度關注，近年來這方面的文獻不可勝數。不僅東部沿海的多個核心地區，而且中部的武漢、長株潭、鄭州、合肥和西部的重慶、成都、西安等省會和其他大城市地區以及東北的類似地區，都已經在切實考慮城鄉一體化發展，關于城鄉一體化和統籌城鄉發展的理論和經驗研究也主要以這些地區為研究對象。相關文獻表明縣級城市要么實際上已經成為這些地區城鄉一體化的主導，要么多被有關學者建議為城鄉一體化的主導。南京大學商學院洪銀興教授等的研究很有代表性。

洪銀興(2007)［26］認為:達到全面小康社會水平的蘇南和其他長三角地區，劉易斯“轉折點”已經到來，已經進入了工業化的中后期階段和工業、城市全面反哺農業、農村的階段;長三角地區正在推進的城市化，不僅包括人口的城市化，也包括原來屬于農村的地域的城市化;城市反哺農村具有城鄉一體化統籌協調發展的特征;反哺的實施中心需要轉到地方政府，雖然鄉鎮政府仍然需要發揮作用，但縣級政府越來越成為實施反哺的中心;以政府特別是縣級政府為中心進行反哺，也就是由政府集中區域內企業的財力反哺農業和農村，其效果最為明顯。

張建華和洪銀興(2007)［27］指出:長三角、珠三角、京津冀是我國正在形成的三大都市圈，近幾年不少地區也都開始規劃自己的都市圈，如南京都市圈、武漢都市圈等等。他們認為:都市圈是城市化的主體形式，城鄉一體化總是發生在都市圈內，都市圈形成的過程也就是城鄉一體化的過程(我們對此觀點持保留意見)。他們還明確強調:在已有城鎮、特別是縣(市)城的基礎上提升城市化水平，使城鎮與城市銜接，增強現代化要素的聚集和向農村擴散的能力，使之成為服務農村的商貿、服務中心，是都市圈城鄉一體化的關鍵。盡管我們并不完全贊同他們的觀點，但他們對長三角地區城市化事實的分析以及相關觀點顯然有力地表明:大城市地區以縣級城市為主導推動城市化和城鄉一體化的條件最為成熟，特別需要政策的及時跟進。

(二)縣級城市作為聯系城鄉的關鍵節點具有承上啟下的重要作用

縣級城市在大城市地區越來越凸顯其重要性，切實承擔起”承上啟下“的重要作用。不僅如此，即使在其他不發達或落后地區，縣級城市同樣擔負著“承上啟下”的重任。實際上，在某些發達地區，有些建制鎮已經起到相當于縣級城市的作用，有的甚至超越了縣級城市①2010年9月1日，一則標題為“浙江山東相繼試點‘鎮級市’，強鎮擴權獲中央肯定”的新聞引起諸多關注，多家媒體競相轉載(也有報道以“浙江山東部分地區相繼啟動鎮級市試點”為題)。而早在此前的4月1日，《浙江日報》曾有題為“溫州五強鎮擴權引熱議——‘鎮級市’意味著什么”的相關討論。。因此，在相對不發達或落后地區，縣級城市的作用可能更顯重要。

王新志和樊祥成(2010)［9］在辨析“城鄉統籌”、“城鄉一體化”和“縣域經濟”這三個概念的關系時認為:“縣域經濟作為一種行政區劃型的以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟，是宏觀與微觀、工業與農業、城市與農村的交匯點，是統籌城鄉經濟社會發展戰略的切入點和基本操作平臺，也是城鄉統籌制度創新的重要載體。”作者在論述中進一步強調:“縣域是城鄉之間的結合部，是統籌城鄉經濟社會發展的最佳結合點。發展縣域經濟能夠直接帶動農民就業和增收，推動農村經濟發展。”作者還指出:“相對落后地區城鄉差距反而更大，因此，要特別支持欠發達地區縣域經濟發展”。該篇綜述的標題為“加快縣域經濟發展推動城鄉一體化進程”，與本文以縣級城市為政策重點同時推動城市化和城鄉一體化的主張相當一致。

李全勝 (2007)［28］提出:我國總體上進入了以工促農、以城帶鄉的工業化中期發展階段，推進城鄉經濟社會發展一體化的時機已經成熟;實現城鄉經濟社會發展一體化，城鄉統籌是關鍵，發展縣域經濟是基礎，加強城鄉基礎設施建設是重要措施，加快發展各項社會事業是需要解決的突出問題，深化農村改革是重要途徑。

縣級城市是城鄉聯結、交匯的重要節點，這種特性是縣級城市在經濟發展中承上啟下的關鍵。在人口遷移制度和政策及社會保障等方面尚未積累起質的變化的背景下，城鄉差距的持續擴大容易阻礙農村勞動力的向外遷移，因為遷移需要足夠的遷移成本，這可能固化城鄉二元結構。以縣級城市為政策重點或“政策主導”推動城市化和城鄉一體化，有利于生產要素的就近集聚，特別是有利于勞動力的就近遷移。盡管很多大城市充斥著來自遙遠農村的農民工，大量農民工也確實幾乎常年工作、居住、生活在大城市，成為統計意義上的大城市的常住人口(居住半年以上)，但無論是從經濟生活(如住房、消費水平、消費方式、醫院保險、社會保障等)還是從社會心理(如歸屬感、認同感、社會地位、戶籍身份等)等方面來看，這些農民工群體都不屬于他們所在的大城市，無法真正融入，他們達到一定年齡或年老力衰后的歸宿只能是返回遷出地。因此，真正完全、徹底地實現了向大城市遷移的農村居民少之又少，在跨越遙遠的空間距離的同時又跨越經濟和社會距離何其艱難!這也正是中國社科院財政與貿易經濟研究所最新發布的《中國財政政策報告2010/2011》指出當前的城鎮化更多地是一種“偽城鎮化”的內涵所在。與“偽城鎮化”相伴的現象是大量農村婦女、兒童和老人留守農村，被迫與她(他)們的丈夫、父母、兒女長期分離，這一現象造成的嚴重社會后果恐怕還難以全面估量。

以縣級城市作為“政策主導”組織要素集聚和人口集中不但經濟成本低，而且制度阻力小，易于人口集聚后的社會融合，因而社會成本也低。就區域經濟中勞動力的遷移意向而言，隨著所考慮區域的范圍越大，勞動力的跨區遷移通常越少，這可以從我們根據2000年全國人口普查數據的計算得到證實:全國大陸地區按現住地、戶口登記地類型劃分的遷移人口(跨鄉及以遠，統計的時間間隔為5年)占全國總人口的11.6%，在所有遷移中，70.6%為省內遷移，人口的省際遷移率遠遠低于省內。即使是跨省遷移，就近遷移仍然是一個基本特征。我們根據1990年人口普查數據的計算顯示:1985－1990年遷入廣東的外省人口中有近60%來自鄰近的廣西(31.8%)、湖南(18.2%)、江西(4.5%)、福建(4.3%)四省，而廣西跨省遷出的人口中則有68%流向廣東。由此不難預料，如果縣級城市的基礎設施在現有基礎上得到明顯改善(包括質量和數量兩方面)，并培育出具有鮮明地方特色、有潛在優勢的主導產業和支柱產業，縣級城市將在整個縣域特別是鄰近范圍內大量吸納農村剩余勞動力和其他生產要素，這必然迅速加快本地的城市化進程。農村剩余勞動力就近向縣城大量轉移將提高縣域剩余農業人口的人均農業資源擁有量，更有利于機械化耕作和規模化經營，農業生產效率將大為提高，這又將大大促進城鄉一體化。

(三)縣級城市是兼顧經濟效率和城鄉公平的最佳切入點

黨國英(2009)［29］指出:有一種不大對頭的觀念，以為大量人口住在農村，特別是大量過剩勞動力儲備在農村是一種政治穩定因素，并把“土地是農民的社會保障”作為支撐這種觀念的基礎。作者在批評這種觀念后提出城鄉經濟社會一體化應該確立兩項基本目標:一是在農業現代化基礎上主要依靠農民家庭經營收入的增長，使農民收入基本接近城市居民，否則，單靠國家財政的轉移支付不可能實現;二是城鄉之間實現基本公共服務的均等化，這是社會公正的要求，盡管有難度，但實現它的條件已經越來越充分。作者強調農村不應再是勞動力的“蓄水池”，農業應該只是國民經濟的一個行業，而不應再承載過多的公共職能，農村的公共事業應該由政府承擔責任。

如果以縣級城市作為中央政府在政策上的“抓手”，在財政、稅收、金融等方面的政策上對縣級城市給予重點傾斜，并在產業發展方面給予引導和扶持①關于產業發展問題，黨國英(2009)指出:從農民工分布的區域結構看，地級以上城市農民工的集中度在持續提高，而縣級以下城鎮農民工的集中度在下降，這可能反映了我國城市化政策設計或執行的某種缺陷;大城市的綜合產業規劃政策造成了“大而全”的產業結構，擠壓了小城市的產業成長空間。，無疑最有利于達成上述目標，既能避免小城鎮遍地開花的效率低下及其帶來的嚴重生態環境問題，又能避免以大城市為“政策主導”可能導致的高度社會風險，基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務資源在縣級城市的大規模擴張既易于為農村居民所分享，也不降低大城市居民的現有福利水平。

(四)政策向縣級城市重點傾斜的城鄉一體化長期更有利于大城市地區發展

我們分析1990和2000年兩次人口普查的人口遷移數據發現，在劃分出城市等級體系的條件下，人口的永久遷移具有明顯的逐級遷移和同級遷移的特征，或者說，就人口遷移而言，從某個等級的城市向更高一級的城市遷移或相同等級城市之間的遷移更容易發生(遷移率高)。這顯然是容易理解的，因為遷移跨越的城市等級越多，遷移者需要跨越的空間距離、經濟距離、社會距離就越遠，需要支付的遷移成本或者遇到的遷移阻力自然也就越大，遷移越難以發生。

由上容易推測:如果政策重點支持縣級城市發展，從長期來看，發展壯大后的縣級城市將可以為更大規模的城市輸送更多高質量的人才，或者反過來說，大城市將可以從縣級城市吸納到更多高素質的勞動力，這顯然非常有利于大城市地區未來的高質量發展。另一方面，大量的農村人口由于就近向縣級城市遷移，自然也就減少了向大城市的流動和遷移，這將有助于減輕“偽城市化”，緩解大城市交通擁擠和棚戶區或貧民窟蔓延等現象的危害，提高大城市發展的質量。此外，從西方國家的經驗看，大城市在經歷高度發展后，常常又面臨人口和產業向外遷移，出現“空心化”的局面，以縣級城市作為“政策主導”推動城市化和城鄉一體化將有助于避免這種可能性在中國的出現。

四、結語

綜上所述，城市化本身不是目標，促進增長、提高經濟效率、實現可持續發展和社會公平才是目標，在追求城市化帶來的經濟增長和效率的同時不能忽視城鄉一體化所包含的城市化的質量和社會公平。我們不能被動等待高度城市化后城鄉一體化的自動到來，這樣做的結果可能相當危險，城鄉差距和社會不公可能引發社會動亂而葬送既有成果。長期以來，地方政府有意無意地忽視、放任了城鄉差距的擴大，在土地問題上很多地方政府對城鄉差距的擴大起到了推波助瀾的作用。大城市的超前增長規律及其進一步集聚的趨勢和現階段的城鄉差距持續擴大、收入兩極分化、制度上的城市傾向難以克服等現實決定了既不應該也無必要以大城市作為城市化的“政策主導”。

過去，小城鎮也曾一度被作為同時實現城市化和城鄉一體化的“政策主導”，但實踐宣告了這一道路的失敗，小城鎮的增長明顯具有粗放特征，達不到合意的規模經濟和集聚經濟效果，還造成嚴重的環境污染和生態破壞，也不宜成為城市化的“政策主導”。選擇推動城市化和城鄉一體化的“政策主導”不能只算經濟賬，還要算政治賬、社會賬。長期被忽視的中間層級即縣級城市應該成為現階段中國城市化道路的戰略性選擇，作為中央政府在政策上的“抓手”，給予重點傾斜或支持，并亟需從“十二五”時期開始立即組織實施并長期堅持。

需要特別指出的是，本文強調大城市超前增長規律及其損害社會公平的后果并不否定其種種積極意義，絲毫不意味著要回到不關注總體經濟效率只關注各地區是否平衡發展、平均增長的道路上來，也絲毫不意味著要對大城市的增長、集聚和發展采取人為的抑制措施，否則就是“因噎廢食”。城市化理當速度與質量并重，大城市地區的發展要使其吸納的外來人口享受到公平待遇，率先實現城鄉一體化。不以大城市作為城市化的“政策主導”并不否定大城市在城市化進程中的“主導地位”，而是強調政策不應刻意向大城市傾斜，而是需要向中等規模的縣級城市傾斜，因為大城市在現階段自我發展的動力充足，恰恰要利用大城市的主導地位促進中小城市(鎮)發展。關于在政策上如何對待大城市地區和其他地區，我們既要“錦上添花”，更要“雪中送炭”。“錦上添花”要靠大城市自身良好的增長和發展能力。“雪中送炭”需要大城市的“知恩圖報”和“無私奉獻”，大城市的超前增長和發展實際上得到了廣大中小城市和農村地區長期的“營養”供應。并且，更為重要的是，從長期來看，沒有后者的及時發展，大城市的發展最終將缺乏后勁，縣級城市在其中起到重要的橋梁和紐帶作用。總之，當前選擇中等規模的縣級城市作為政策上的主導或給予重點傾斜將是實現“十二五”規劃綱要關于“同步推進工業化、城鎮化和農業現代化”、“推進基本公共服務均等化”、“扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大趨勢”、“強農惠農，加快社會主義新農村建設”、“完善以工促農、以城帶鄉長效機制”、“推進城鄉經濟社會發展一體化”、“加強農村基礎設施建設和公共服務”、“增強縣域經濟發展活力”等諸多目標的一項重要戰略。

最后還應該強調的是，中國各地區城市化所處的階段、經濟發展水平、人口結構、產業結構等都存在著較大的差異，因而中國的城市化不可能有統一的模式。就我們重點強調的縣級城市而言，不同地區例如沿海與內陸、東中西各部、南部與北部的情況都存在著較大的差異，因而以縣級城市作為“政策主導”應該正視地區差別，不搞“一刀切”，例如東部沿海發達地區的一些縣級城市的經濟發展水平和總人口甚至遠遠超過了內陸地區的一些地級城市，因而這些縣級城市應重點實現城市內部結構的優化以及對周邊城鎮的輻射和帶動，而非一味考慮擴張人口規模，向大城市發展，而一些較小的縣級城市則應在注重產業發展的同時增強公共服務功能，不宜單純考慮承擔大城市的居住功能，應努力實現基本公共服務的均等化，促進與大城市的一體化，這樣既可以有效地提升其對人口和產業的吸引力，又能夠為大城市的發展提供更好的分擔，實現二者的良性互動。總之各地區應該根據客觀實際因時因地制宜研究制定具體政策和措施。實踐中那種認為已經很好地掌握了中國城市化發展規律的自以為是的心態尤其要不得。在過去的小城鎮建設和近期的新農村建設中，急功近利和盲目自大思想都曾導致不少地方政府認為勞動力轉移可以直接規劃并組織實施，結果勞民傷財，“拔苗助長”，欲速不達。在以縣級城市為“政策主導”推動城市化和城鄉一體化的過程中，類似現象一定要全力避免。

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A Strategic Policy Option for Urbanization Path in China:Urban－Rural Integration Based on County－Level Cities

YIN Guang– wei1，BO Wen – Guang2

(1.Department of Economics and Institute of Economic Development，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China;2.Institute of Economics，Nankai University，Tianjin300071，China)

At the present stage，because income inequality and regional disparity are serious，driving force of big cities for self－ development is sufficient，and the biased system in favor of the city especially the big city is deep － rooted，it is neither should nor necessary to choose the big city as policy priority to promote urbanization.Otherwise，it will be both unjustifiable and dangerous for our country.The big city’s not being policy priority does not deny its dominant role.Because of unsuccessful practice of town development，Chinese national condition that the population is large while the land resources are scarce，and that the small city or town lacks of agglomeration economies and economies of scale，the small city or town is unsuitable to be chosen as policy priority to promote urbanization either.Since county－level cities can act as critical nodes between the big city and the rural area，help to both urbanization and urban － rural integration，help to both fairness and efficiency，they deserve the policy priority，which has still some other advantages.This should be a strategic policy option of urbanization path in China during the“Twelfth Five － Year”period.But the detailed measures should depend on local conditions and different periods．

county－level cities;urbanization;urban－rural integration;“Twelfth Five－Year”

F061.5

A

1002－9753(2011)08－0111－11

2010－10－03

2011－07－08

本文得到國家社科基金項目“中國特色的城鎮化道路與策略研究”(08BJY048)、國家社科基金項目“新一輪西部大開發中內陸開放型經濟發展模式與路徑研究”(10XJY0002)、中央高校基本科研業務費專項資金項目“新時期我國區域協調發展的思路和相關政策支撐研究”的資助。

殷廣衛(1973－)，男，江蘇阜寧人，華東理工大學經濟學系、經濟發展研究所講師，經濟學博士，研究方向:空間經濟學。

(本文責編:潤 澤)