從制度變遷視角淺析轉型期俄羅斯教育管理體制變革

□天津科技大學 李清

從制度變遷視角淺析轉型期俄羅斯教育管理體制變革

□天津科技大學 李清

上世紀90年代蘇聯解體，作為其主要繼承國的俄羅斯經歷了徹底的制度變遷。制度變遷改變了俄羅斯教育辦學體制的穩態、教育輸出的穩態，進而改變了教育管理體制的穩態。從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應及制度本身的力量對教育制度的影響，更加客觀地分析俄羅斯教育改革適應時代變遷的新特征。

制度變遷；俄羅斯；教育管理體制；變革

制度變遷是指創新主體為實現一定的目標而進行的制度重新安排或制度結構的重新調整。它是制度的替代、轉換、交易與創新的過程。變遷是一個中性的概念，制度變遷有的并不是創新，有的可能是制度的移植，也有可能是無效制度的反復。制度變遷從其層次來分，有基礎性制度安排與次級制度安排；從其主體來分，有強制性制度變遷與誘致性制度變遷；從其途徑來分，有制度移植與制度創新；從其方式來分，有漸進式制度變遷與激進式制度變遷。［1］在教育領域，教育制度變遷是一個寬泛、上位的概念，它不僅包括了教育制度創新的意義，還包括了教育制度的轉換、替代的方式。

一、俄羅斯教育管理體制變革的制度環境與特征

1．制度環境——徹底轉軌

（1）經濟體制轉軌

1992年，俄羅斯政府開始著手采集激進的改革措施，如價格全面自由化、國有與市有企業私有化、經濟活動自由化等，全面實施“休克療法”和私有化戰略，主張盡可能最大限度地自由化與私有化。［2］這種激進的改革一度致使市場呈現無政府狀態，國有資產大量流失，并最終導致了嚴重的政治與社會危機。俄羅斯私有制市場經濟體制的確立將幾十年如一日的單一國有制體系變為私有制為主體的多種所有制形式，進而直接導致了俄羅斯教育制度的改革。教育領域開始出現了教育私有化與教育機構非國有化的概念，教育強調多元化發展，面向市場需求，自由競爭等等。

（2）政治體制轉軌

蘇聯解體后，俄羅斯開始實行政治體制民主化改革，徹底否認了蘇聯時期一黨執政、黨政合一的傳統政治模式，引入了西方國家以“總統設制、多黨政治、議會民主、三權分立、自由選舉”等為特征的政治模式，并逐步形成了具有俄羅斯特色的“總統集權制”。俄羅斯政治體制轉軌的過程充滿了尖銳的矛盾和斗爭，引起了劇烈的社會震蕩。目前，俄羅斯政治的民主程度還較低，建設西方式的民主政治是俄羅斯政治制度轉型的終極目的，所以，實現民主社會的努力在教育改革中也深有體現。

2．制度特征——可控性

現階段，俄羅斯基本上完成了大規模的制度變遷，正在努力構建一種與俄羅斯本土價值觀念相適應的制度安排。這種制度安排的基本特點體現在“可控的民主”與“可控的市場”，它們被認為是俄羅斯“可控式”制度安排的主要內容。在俄羅斯，“可控的民主”是相對集權政治模式的一種表現形式，是一種過渡形態。具體說，就是從計劃經濟向市場經濟、從缺乏民主的政治制度向民主政治制度過渡的一種社會管理形態。這種過渡形態何時結束，將以市場經濟的成熟程度、中產階層的人數多寡和作用大小、社會自治的發展水平、司法的獨立性等等作為其基本判定依據。

3．制度影響——改變了穩態

（1）改變了俄羅斯教育辦學體制的穩態

在蘇聯存在的70余年里，一直實行國家單一的辦學體制，各級各類教育學校是清一色的國立型，辦學主體是國家，辦學所需的一切條件均由國家提供。新制度環境下，就是要充分孕育社會和市場的力量，減少國有和集體的成分，激發企業和民間的辦學積極性。國家也積極鼓勵嘗試新的辦學方式，所以辦學方式也呈現多樣化。

（2）改變了俄羅斯教育輸出的穩態

在前蘇聯時期，教育系統的畢業生由國家統一分配，學校只是充當了“生產車間”的角色，學校工作重心是提高人才培養的質量，其任務是培養出合格的人才。學校只是被動的完成了國家下達的培養任務，無權自主培養社會急需人才，也從不擔心學生的就業情況。蘇聯解體后，俄羅斯的經濟生活向市場化轉變，面對變化迅速的勞動力市場，職業和高等院校不得不根據勞動力市場需求的變化趨勢及時調整培養目標。為了扭轉這一狀況，俄羅斯大力發展高等專科學校（Колледж），根據市場需求制定并推行各級各類教育標準，調整專業目錄，拓寬專業口徑。

二、俄羅斯職業教育管理體制變革

俄羅斯教育管理體制改革的目標是根本改變前蘇聯時期國家對教育管理過分中央集權化、包攬一切和單純依靠行政命令的管理模式，以適應新的政治經濟體制的需要。

1．管理體制民主化

調整教育管理機構，轉變聯邦職教管理機關的管理職能，為分級分權式管理打好基礎。1992年《教育法》頒布之后，俄羅斯確立了聯邦、地區和地方三級教育管理體制，將過去由中央集中統一管理改為聯邦、地區、地方三級管理。中央把管理的一些行政職權下放到地方職教管理機關，將教育管理“地方化”，同時賦予學校更大的辦學自主權，學校的主體地位得到了突顯。在宏觀管理中，國家的重要教育政策都是與各共和國、邊疆區（州、自治州、自治區）政府及職教管理機關共同商議制定的，充分聽取和采納了地方的意見和建議。在微觀管理上，現階段學校內部管理體制體現了民主化原則。學校實行校長負責制，最高權力機關是由教師、學生、家長和社會各界人士組成的校務委員會，有自主權和審議權。學校的權利主要包括：專業設置權，即各類職業院校和高校可以根據地區發展要求以及市場狀況設置專業或對原有專業進行重新調整；招生權，國家不再以行政指令硬性規定學校的具體招生指標，學校可以根據社會需求和市場的反饋以及國家的宏觀規劃自主決定。

2．辦學模式和投資體制多元化

1992年《俄羅斯聯邦教育法》規定，教育機構的創辦者可以是國家政權機構，地方自治機構；本國和國外各種所有制形式的組織和聯合體；本國和國外的民間和私人基金會；俄聯邦境內注冊登記的社會和宗教組織；俄聯邦公民以及外國公民。另外，國家還鼓勵社會和私人辦學。這種政策旨在形成一種國家、社會和個人多主體辦學、多渠道投資、更廣泛使用預算外投資的混合型辦學模式。在這一宏觀政策的引導下，近幾年來，俄羅斯職業教育的辦學形式日益多樣化，非傳統的新型學校不斷涌現，數量逐年上升。如高等?？茖W校（Колледж）、非國立學校（Негосударственное учебное заведение）等。各類教育多層次結構的建立、教育管理的民主化和地方化、賦予學校自主辦學權和私立學校的出現，使教育管理機關必須加大教育質量管理的力度。

三、俄羅斯教育管理變革的制度變遷分析

1．從制度變遷的層次來看，俄羅斯管理體制變革屬基礎性制度安排

基礎性制度安排是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。基礎性制度安排也可稱之為制度環境，是一國的基本制度規定。根據不同時期政治、經濟變化，俄羅斯當局制定了一系列相應制度安排來支持和保障改革的順利開展。《俄羅斯聯邦教育法》（1992）、《俄羅斯聯邦教育發展綱要》（2000年）確定了教育系統優先發展的戰略及其實施措施，依法確立了教育優先發展的戰略地位。進入新世紀后俄羅斯又陸續頒布了《2010年前俄羅斯教育現代化構想》（2002）、最新修改版《聯邦教育法》（2004）等法律法規。2008年11月俄總理普京批準了《2020年前俄羅斯聯邦社會經濟長期發展構想》，確立了2020年前俄羅斯教育適應創新經濟的發展需要的戰略目標。這一系列政策法規的頒布為俄羅斯教育發展提供了絕對的政策導向與法律保障。

2．從制度變遷的主體來看，俄羅斯教育管理體制變革屬強制性制度變遷

強制性制度變遷的概念是由林毅夫提出來的，他認為：“不是所有的制度變遷都是自發產生的，為了對不同的利益集團進行收入再分配，必須通過政府的命令和法律，這些命令和法律所構成的新的規則，就是強制性的制度變遷。”［3］在制度需求大于供給的時代，國家在制度實施及其組織成本方面有優勢，政府作為理性主體能有效校正制度安排的不足。所以，往往是國家通過教育法律等形式確立有利于占支配地位行為主體的教育制度安排，從而導致教育制度創新。

3．從制度變遷的途徑來看，俄羅斯教育管理體制變革屬制度移植基礎上的制度變通

所謂制度移植就是制度（或規則）從一個國家或地區向另一個國家或地區的推廣或引入。為了提高制度移植的效率，必須注意完善制度環境，注重非正式規則的完善及思想觀念的轉變，加強制度移植后的配套建設和對制度本身的改良與變通。俄羅斯推行教育管理體制變革，也是與其傳統相互碰撞、相互融合的過程。其間也表現出了強大的路徑依賴。在俄羅斯實行了幾十年的計劃經濟模式已經根深蒂固地扎根于俄羅斯的整個教育體制甚至每個俄羅斯人的心中。其教育管理的改革是在保留傳統的基礎上，對移植制度進行改良或變通。

4．從制度變遷的方式來看，教育管理體制變革屬漸進式制度變遷過程

從與政治經濟領域的“休克療法”相比，俄羅斯在教育領域的改革舉措是審慎的。職教管理體制變革也是漸進式的制度變遷。教育管理體制改革方面的一個重要措施就是重新劃分中央、地方、學校在教育上的權限。并明確規定，國家對職教管理由直接管理向間接管理過渡，由事無巨細的微觀管理向宏觀管理轉變。適當擴大地方、尤其是學校的權利。國家主要是通過法律、政策、信息、經濟手段對職業教育進行宏觀調控。

從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應及制度本身的力量對教育制度的影響，更加客觀地分析俄羅斯教育改革適應時代變遷的新特征。通過分析可以看到，蘇聯解體后雖然俄羅斯整個社會制度急劇轉型，但教育領域進行的不是徹底的革命，而是揚棄性的變革，這對我國新時期教育改革與發展具有一定的借鑒和啟示作用。

[1]盧現祥.論制度變遷中的四大問題[J].湖北經濟學院學報，2003（6）．

[2]約瑟夫·R·布拉西．克里姆林宮的經濟私有化[M]．上海：上海遠東出版社，1999：28-72．

[3]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[M].上海：上海三聯書店，1989．

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