從援助效應看中非經貿合作區建設*

舒劍超， 黃大熹

(湖南大學政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082)

中非關系在21世紀進入全新階段，中國政府在2006年中非合作論壇北京峰會上宣布了援助非洲的八項政策措施，包括“今后三年內在非洲國家建立3到5個經貿合作區”。這項工作已初見成效，中國企業在非洲設立的贊比亞中國有色工業園、毛里求斯天利經貿合作區、尼日利亞廣東經貿合作區、埃及蘇伊士經貿合作區、尼日利亞萊基自由貿易區、埃塞俄比亞東方工業園相繼開工建設。

一、中非經貿合作區的建設及其特點

在海外建設經貿合作區是新形勢下中國政府鼓勵企業對外直接投資的一種新模式，這一模式可以看作“是我國與其他國家之間關于限定區域內更加緊密的雙邊經濟貿易聯系安排”。［1］21世紀以來我國對外援助方式有所調整和發展，在加強受援國基礎設施建設并給予經濟發展幫助的同時，也開始鼓勵企業對外投資。在筆者看來，對外投資與對外援助之間聯系緊密，可以把對外投資看作是對外援助中經濟技術合作的一個重要組成部分。現實情況看，中國的對非援助側重與經貿結合，建設中非經貿合作區是當前中國在非洲展開的一項獨特的援助活動。中非經貿合作區“有大量的基礎設施建設，并對該地區的經濟發展提供援助，可被識為‘發展援助’”。［2］其實，境外經貿合作區概念與經濟特區密切相關，而經濟特區在中國改革開放30年的市場經濟改革進程中意義非凡。建設中非經貿合作區是在非洲國家的要求下設立的，非洲國家希望通過合作區學習中國發展經濟的成功經驗。

目前，除阿爾及利亞江鈴經貿合作區外，商務部批準的其他6個經貿合作區已經開始建設，與南非和烏干達的經貿合作區也正在籌劃中。部分合作區目前已初步運營，援建項目具備進區條件。據權威報道，早在2008年10月，“已有10家企業在贊比亞經貿合作區投資建廠，9家企業在埃及蘇伊士經貿合作區投資，4家企業入駐尼日利亞萊基合作區，毛里求斯天利經貿合作區、尼日利亞廣東經貿合作區、埃塞俄比亞東方工業園、阿爾及利亞—中國江鈴經貿合作區已不同程度取得階段性進展，招商工作也在進行中”。［3］

就目前中非經貿合作區的商業模式和具體產業定位等來看，我們可以總結出以下特征:一是有多種類型，以發展勞動密集型產業和資源型產業為主，承載著轉移國內剩余產能和促進非洲國家發展經濟等功能。比如，有基于區域市場貿易的毛里求斯天利經貿合作區;基于木材、礦產資源的尼日利亞廣東經貿合作區和贊比亞中國有色工業園;基于邊境綜合貿易加工為主的埃及蘇伊士經貿合作區和埃塞俄比亞東方工業園等。［4］二是以所在國的具體情況和相關優勢進行定位和規劃。比如，贊比亞中國有色工業園以當地的銅礦資源為依托，以發展有色金屬工業為主導，積極拓展相關延伸產業;尼日利亞萊基自由貿易區根據所在地的區位優勢和市場輻射能力，要建設成輻射帶動力強的現代產業聚集區。其首期規劃為“一軸六園區”結構，有交通運輸裝備園、輕工紡織園、家電通訊園、出口加工區、物流倉儲園及生活服務配套園。其產業定位涉及大多數制造業，更有其他商業、房地產開發及旅游休閑等產業。［5］

中非經貿合作區是雙邊經貿關系發展到新的歷史階段的產物，集貿易、投資、生產于一體。與以往的對非援助活動和一般的對非投資辦廠相比，這一投資與援助相結合的新型合作模式有其獨特之處:

一方面，中非經貿合作區基本按市場化要求進行運作。我國的“境外經貿合作區采取的是‘政府為主導，企業為主體，市場化經營為原則’的運作模式，是一種政府扶持下的企業境外投資行為”。［6］在具體運作過程中，中國政府主要執行的是宏觀調控和規劃職能，對主導企業的選擇、項目的實施進行審核和監督。同時，主管部門還提供服務功能和權益保障功能，給予多方的政策支持和扶持措施。對每一經審核授牌的境外經貿合作區，國家都將給予2－3億元人民幣的財政支持和不超過20億元人民幣的中長期貸款。［7］主導企業是經貿合作區的建設主體，我們可以把它看成是一種“企業對政府”的模式。通過投標獲得經營權的主導企業需要直接面對非洲政府，通過與所在國政府簽訂具體的合作協議直接負責在當地建設和經營經貿合作區，“相比傳統模式而言，境外經貿合作區要求企業與政府的網絡關系更加緊密”。［1］

另一方面，中非經貿合作區是一種大企業帶動中小企業的對非投資模式。大企業是中非經貿合作區的開發主體，經濟實力較強，跨國經營經驗豐富，可以有效地為后續企業落腳非洲做好前期鋪墊及后續服務。尼日利亞廣東經貿合作區、尼日利亞萊基自由貿易區和埃塞俄比亞東方工業園的建設主體分別來自經濟強省的廣東和江蘇，有豐富的境外投資、建設和運營經驗。中國有色礦業集團有限公司和山西天利實業集團則分別是贊比亞中國有色工業園和毛里求斯天利經貿合作區的建設主體，它們是在非洲成功經營多年、熟悉當地法規和文化等要素的大型國有企業和實力民營企業。大企業可以向中小企業提供完善的管理和服務，集中爭取非洲國家在土地、稅收等方面的優惠政策，緩解中小企業的投資壓力。中小企業利用合作區的平臺優勢集體對非投資可以形成產業聚集效應。所以，這一模式被認為是大企業帶動中小企業對外投資，二者在業務功能上合理分工的模式。

二、中非經貿合作區建設對非洲的援助效應

經貿合作區發展潛力很大，非洲國家非常看重，并給出了多種相關優惠政策。有非洲學者指出:“如果這些經濟特區(中非經貿合作區)如愿完成，它們就會像基礎走廊一樣，把支離破碎的非洲市場連接起來，而且會對區域性經濟一體化產生積極影響。非洲大陸每設立一個經濟特區，將成為非洲的新的經濟增長點。”［2］經貿合作區可以充分結合中方的資金、技術和產業優勢與非方的資源和市場優勢，將在以下方面有效帶動非洲發展，具有多重援助效應。

(一)幫助非洲脫貧致富

非洲國家，特別是多數撒哈拉以南非洲國家貧困率超過50%，失業人口眾多，是滋生其他社會問題的根源。因為非洲外國投資嚴重不足，制造業幾乎沒有發展起來，難以有效帶動就業，“《非洲發展新伙伴計劃》在涉及生產多樣化時，特別提出應考慮從‘創造就業’出發，開拓新的生產領域”。［8］建設經貿合作區一方面會帶動大量的交通、水電、通訊等基礎設施建設，直接改善當地投資環境，促進民生條件改善;另一方面，可以有效吸引外資企業入住，增加就業崗位。由于經貿合作區強化了中非投資合作的目的性和計劃性，可成規模帶動中國制造型企業對非投資，這將吸收大量勞動力就業。比如，毛里求斯天利經貿合作區擺脫傳統經貿區“以我為主”的發展模式，把經貿合作區的項目和毛里求斯的國家戰略有效對接，這個耗資5億美元的貿易經濟區將為毛里求斯創造大約7500個工作機會，年出口額將達2億多美元。［9］總之，非洲國家將在此機會下獲得大量經濟利益，從長遠來看，經貿合作區必將帶動所在區域的經濟發展，因為經貿合作區的投資不僅是在區內，還延伸到相接的港口及區域性市場。

(二)加速非洲工業化進度

多數非洲國家工業落后，制造業水平低下，雖然獨立后大力推行工業化，但效果不佳。建設經貿合作區是非洲推進工業化新的歷史機遇，通過經貿合作區的招商引資，非洲工業化普遍遇到的資金不足和技術短缺問題可以緩解。經貿合作區有大量的基礎設施建設投入，這可以有效改善所在地的投資環境，吸引大量的中國企業及國際企業前來投資。這樣，非洲國家可以有效獲得這些企業的成熟技術，縮短技術轉移周期，也有機會學習國際知名企業的管理經驗，提高企業管理水平。如尼日利亞萊基自由貿易區已與120多家企業簽訂了投資意向協議，其中既有中國的知名企業，也有法國道達爾、荷蘭米塔爾鋼鐵、尼日利亞OBAT石油公司等世界五百強及國際知名企業參與。［10］尼日利亞可從中獲得大量的資金和技術，也可以獲得改善人力資源結構和向國際知名企業學習先進管理經驗的機會。從中非合作的角度，目前我國需要轉出的過剩生產能力正是非洲所需要且有能力接納的，非洲國家可以抓住此機遇進行產業集群，推動產業升級和完善產業鏈條。

(三)發揮非洲國家的資源優勢

許多非洲國家資源豐富，但其開發能力和加工能力均不足，難以有效合理地利用自身的資源優勢。所以非洲國家迫切需要引進外資和技術，并期望在開發過程中增強自主開發能力。中非經貿合作區，特別是資源開發合作區是中非在資源領域投資合作的新方式，是集開發和加工為一體的特殊區域。它有利于將資源開發與所在地發展結合起來，形成以資源業為主，多種經營相結合的綜合開發局面。這種方式更利于非洲國家解決開發資金、獲得技術轉讓，從而將資源優勢轉化為競爭優勢。同時，這種開發模式可以推動相關產業的發展，可以有效解決就業問題，帶給當地群眾實際利益。例如，作為中國在非洲建立的第一個經濟貿易合作區——贊比亞中國有色工業園就已經引進多家有色金屬冶煉和加工企業，開始幫助贊比亞人民將贊比亞豐富的銅、鈷等資源轉化為實實在在的財富。這一合作區將帶動贊比亞機械、建材、輕工、服裝、制藥等行業發展，每年將為贊比亞增加出口5億美元，每年將向贊比亞政府納稅1000多萬美元，為當地提供的就業崗位將增加到6000個，同時還將培養出一大批高素質的當地產業工人。［11］

(四)推動非洲國家自主發展

非洲自我發展及發展能力建設十分重要，是解決諸多難題的關鍵。中國援外工作與時俱進，新時期更加注重受援國發展能力的建設，1995年10月中共中央召開的改革援外工作會議就鼓勵企業“將中國市場化改革的成功經驗運用于對受援國的援助，如在受援國建立經濟開發區”。［12］同時，非洲國家也希望借鑒中國的發展經驗，“中國經濟的快速發展和政治的持續穩定，特別是中國在減貧方面取得的巨大成就，給非洲國家樹立了發展的成功典范，激發了它們學習和效仿的熱情”。［13］尼日利亞前總統奧盧塞貢·奧巴桑喬多次表示希望借鑒中國經濟發展模式，積極推動建立萊基自由貿易區;毛里求斯總理拉姆古蘭也對合作區寄予厚望，希望將合作區的經驗傳遞給整個非洲。正是在中非高層領導的支持下，這種特別合作的方式逐步在非洲展開，這將是非洲國家分享中國發展經驗的一種有效途徑。中非經貿合作區可以起到“授人以漁”的作用，一方面推動非洲國家提升工業發展能力，促成有關技術加快向非洲轉移，“如贊比亞—中國經貿合作區、尼日利亞拉各斯自由貿易區，它們將成為提升經濟技術合作的新動力”。［14］另一方面，通過近距離地分享中國經濟發展的成功經驗，非洲國家可以更新發展理念，調整發展政策與策略，從而找到自己的有效發展途徑。

三、加強中非經貿合作區建設的建議

雖然中非經貿合作區的建立已產生了一定的效應，但這一新型投資合作模式還處于發展階段，金融危機等不確定因素對經貿合作區建設的推進已帶來一定沖擊。同時，由于自身的實力和運營經驗的不足，主導企業在建設過程中也必定會面臨諸多困難。切實辦好中非經貿合作區是有效發揮其援助效應的前提，筆者認為政府與企業應該在尊重經濟規律的前提下加強協調與合作，積極做好政策銜接、產業定位、競爭力打造及本地化等工作。

(一)加強政府與企業的協調與合作

境外經貿合作區是一種政府指導下的，大企業與中小企業在業務功能上存在分工合作的模式，需要處理好政府與企業的關系。對于經貿合作區的定位，企業和政府相關部門必然存在或多或少的認識偏差，會造成企業對支持政策的訴求與政府相應政策的支持程度產生不一致的情況，這就需要雙方在開發過程中加強協調。投資境外開發區屬于長線項目，所在國的投資環境和投資政策等和國內大不相同，這也需要中國政府給予企業必要的扶持。雙方政府在政策銜接、戰略規劃等方面搞好對話與合作也十分重要，因為非洲國家的優惠政策也有留在紙面而沒有及時落實的情況，這就要求企業加強與所在地政府的溝通，必要時需借助本國政府與當地政府協調以有效落實相關政策。

(二)產業定位上突出特色

經貿合作區的產業定位至關重要，合乎經濟規律、清晰準確的定位才能突出合作區的優勢，才能使經貿合作區聚集起核心資源和優勢產業。中非經貿合作區在推進過程中，一定要結合企業的既定優勢、合作區所在地資源及所能輻射的國際市場特征等，就園區產業方向和商務功能做出具體定位。首先，產業選擇不能過雜。應從產業經濟學的角度仔細評估合作區的主導產業，走專注型產業發展道路，這樣才可有效發揮所在地的資源或者市場需求優勢。其次，合作區的未來產業方向和商務功能定位要具體。具體而有特色的定位才有助于投資企業有效結合其出口范圍、產品特性等選擇對口的合作區，從而有效帶動所在地的經濟發展。此外，主導企業在運營過程中也要注重與招商對象溝通，及時了解招商對象的經營狀況和實際要求，以便對合作區的定位作必要調整。

(三)切實面向中小企業

經貿合作區的主要招商對象應定位為希望“走出去”的中國企業，特別是中小企業。當前大量中小企業所在的成熟勞動密集型產業需要加快轉移，而非洲有很大的投資發展空間，中小企業所在的行業、所擁有的技術水平更適合非洲的經濟現狀，開拓非洲也是我國中小企業多元化發展的現實需要。［15］中非經貿合作區應努力為中小企業投資非洲搭建平臺，幫助中小企業改變對非投資效果不理想的狀況。為此，合作區的建設標準、規劃標準要量力而行，切實從中小企業的投資能力與發展潛力出發，使中小企業有能力入住，有發展機會。中小企業才可以有效利用當地的勞動力、自然資源及優惠政策，從而促進非洲國家引進適合其發展階段的勞動密集型企業，有效解決就業等問題。

(四)著力打造產業鏈優勢

發展中非經貿合作區的要點之一應是實現對某些產業的整體打造。一方面可以有效提升中國企業的海外市場競爭力，“在境外設立經貿開發區最大好處就是可以讓中資形成海外產業鏈優勢，通過抱團出擊海外市場，以增加競爭優勢”;［16］另一方面，非洲國家可以借此產業集群效應大量承接相關產業，從而有效推動非洲國家完善產業鏈條和升級產業。所以中非經貿合作區應實現對某些產業的整體打造，提升合作區的競爭力。為此，中非經貿合作區要在規劃、定位、經營各環節著力為企業集群發展提供條件，為上下游產業鏈上的企業找到發展機會以有效提升綜合競爭力，保證相近產品企業可以相互合作以集群效應來延伸產業鏈。

(五)積極推動企業本地化，促進非洲自主發展

走好本地化路線至關重要，“在非洲投資，本地化更有利于控制成本、提高競爭力、加強目標市場控制”。［17］本地化工作也是帶動所在地經濟發展和提高非洲國家自主發展能力的要點之一。經貿合作區首先要在規劃和定位上充分結合所在國的經濟和社會發展需求，充分發揮當地資源優勢，這是本地化工作必須考慮的。在經營上，經貿合作區的開發、運營、招商等各環節要積極與當地企業保持合作，任用本地化人才。只有當地企業參與建設后，合作區的發展才能與非洲國家的自身發展密切結合起來。本土化人才更加熟悉當地政策與運作規則，與當地各類部門和機構打交道時可以有效推進工作的開展。此外，經貿合作區要履行必要的社會責任，積極投身當地的公益事業。企業責任無國界，經貿合作區在開發建設上也要保護好當地環境，這是保持非洲國家可持續發展所不可忽略的。

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