維護國家糧食安全需建立糧食主產區利益補償制度

文/潘 剛

農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個省區，是我國傳統的糧食主產區，具備自然條件優越、生產規模較大、生產經驗豐富、產業發展潛力巨大的優勢。然而，面對今后人口增長、糧食需求增加而糧食作物播種面積逐年減少的現實，糧食主產區的生產壓力將會加大。

問題：糧食生產短板不容小覷

耕地面積減少。耕地面積減少嚴重制約糧食生產持續發展。近些年來，隨著工業化、城鎮化的推進，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。全國已有660多個縣（區）人均耕地低于聯合國確定的人均0.795畝的警戒線。盡管國家實行嚴格的耕地保護制度，并采取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴格的耕地保護制度沒有落實到位，“紅線”變“虛線”問題突出，守住18億畝耕地的任務艱巨。

土壤肥力下降。在耕地面積減少的同時，耕地質量也在下降。目前中低產田已占2/3，耕地土壤有機物含量平均僅為1.8%，比歐洲同類土壤低1.5—3個百分點。

水資源短缺。水資源短缺是我國糧食生產發展的重要制約因素。目前農業年用水缺口達300億立方米，有一半以上耕地得不到有效灌溉。從水資源利用率看，農業灌溉用水利用率平均不到50%。根據國家水資源發展規劃，到2030年我國農業用水需求量還將增加，但灌溉用水供給仍將保持在3600億立方米左右，農業用水供求缺口進一步拉大，農業用水矛盾更加突出。據專家分析，每年因干旱而損失的糧食占各種農業自然災害損失糧食的60%。

農田水利設施基礎薄弱。據調查，農田水利在我國糧食主產區發展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少實現灌溉，仍然處于靠天吃飯的狀態。

家庭經營規模化進程緩慢。糧食主產區比其他省份糧食單位產出量要高，但與發達國家相比還有很大差距，造成這種情況主要有兩方面原因：一是家庭經營規模較小。我國糧食主產區多是人口較多的省份，農業人口比例較高，除了黑龍江等省份農業機械化水平較高外，多數省份仍以家庭小規模經營為主，嚴重制約了糧食增產、農民增收。二是生產成本較高。一家一戶的簡單經營達不到規模生產的高度，必然導致各種生產成本增加。

國家統計局發布的數據顯示，2008年底我國總人口達13.3億，比上年增加673萬人。人口增加意味著對糧食需求的增加。按現有全國糧食人均占有量381公斤計算，年增加673萬人，就要增加糧食需求256.4萬噸。到2030年，中國人口總數達到峰值14.5億時，就需要增加糧食5715萬噸，相當于現在黑龍江和吉林兩省糧食年產量之和。在耕地不增加的情況下，全國糧食畝產量要增加31.75公斤。

糧食生產社會化服務程度低。從總體上看，我國糧食生產社會化服務程度較低。一是服務內容單一。各級各類服務組織所提供的服務項目非常少，質量也不夠高，很難滿足農民生產、生活的需要。二是服務缺乏針對性。有些部門和組織向農民提供的服務內容比較空泛，缺少針對性。三是服務不夠及時。農民生產經營活動難以及時得到新品種、新項目的支持。

糧食成本較高。這里所指的糧食成本不僅包括生產成本，還包括糧食的運輸、儲存等成本。從糧食生產到成品糧上市，各種成本不斷升高，直接影響我國糧食的市場競爭力。據調查，國內糧食從生產區運到銷售區的流通費用，占糧食銷售價格的30%到35%，而國外，如加拿大則是20%到25%。過高的流通費用以及小農生產等綜合因素作用的結果，形成了目前中國糧食價格平均高于國際市場價格的局面。

對策：利益補償勢在必行

由于各種原因，糧食主產區大多是經濟比較落后的地區，二、三產業欠發達。建立糧食主產區利益補償機制，可以保證糧食主產區不因經濟虧空而減少糧食生產，充分調動農民種糧積極性。為此應采取多方面舉措。

建立中央財政統一安排的糧食風險基金制度。應本著突出重點、集中財力辦大事的原則，建立中央財政統一安排的糧食風險基金制度。一是繼續對種糧農民進行直補，但補貼的依據應當改為按糧食產量、商品量給予補貼，并提高補貼標準。二是要有足夠的糧食風險基金，以用于按國家建立儲備糧油規模規定數量的利息費用補貼。三是用于糧食流通體制和企業改革，使流通體制真正步入市場化，成為國家進行糧食宏觀調控的載體，為糧食經濟的發展做出貢獻。

建立健全政策性糧食自然災害保險制度。農業保險是世界貿易組織規則中的“綠箱”政策之一，是支持和保護糧食主產區農民種糧積極性的重要手段。一是建立適合糧食主產區的政策性糧食保險機制和發展模式。建立政策性糧食保險制度，必須由政府決定糧食保險供給的方向和數量，制定統一的制度框架。二是中央財政負擔糧食保險費用。三是加快建立糧食再保險和巨災風險分散機制。對因重大自然災害形成的大額賠付，由風險基金給予一定比例的補償，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。

建立健全國家耕地保護補償制度。我國耕地保護制度對耕地減少起到了巨大作用。要加強利用經濟手段來進行耕地保護，用國家轉讓非農建設用地資金、中央財政建立耕地保護基金，用于地方政府和農民對耕地保護的經濟補償。

建立健全糧食生產大戶補貼制度。農業直補政策實施以來，雖然取得了較好的政策效果，但這項政策本身需要進一步完善。隨著農村種糧勞動力的逐年減少，種糧大戶的貢獻越來越大。因此，要對種糧大戶實施獎勵政策。重點增加對“核心糧農”的補貼，在現有基礎上，中央財政要逐年較大幅度增加對農民種糧的補貼規模，提高補貼標準，并在信貸、科技推廣、農業機械作業等方面給予重點扶持，充分發揮糧食直接補貼政策對糧食生產的激勵效應。

建立健全普惠型農村金融制度。農民種糧缺少資金投入是十分普遍的現象。為解決農民種地資金緊張狀況，要加快建立普惠型農村金融體系。明確各類正規涉農金融機構職能，強化銀行業金融機構的支農責任；放寬農村金融機構準入政策，規范發展多種形式的新型農村金融機構；鼓勵發展適合農村特點和需要的小額信貸和微型金融服務。在加強管理和規范的基礎上，繼續扶持村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款服務公司等新型農村金融機構。

健全財政支農扶持制度。我國糧食主產區的產糧大縣，人均財力水平較低，為調動糧食主產區的積極性，應取消糧食主產區地方財政糧食風險基金配套部分，減免糧食風險基金借款，幫助消化糧食財務掛賬；取消產糧大縣中央各種涉農投入要求的地方配套資金。中央財政增加對糧食主產區一般性轉移支付力度，完善支農資金分配和財政轉移支付機制。要重點扶持一批核心糧食主產縣區，給予這些縣區優惠政策扶持，統籌支農資金，形成政策、資金、技術等方面的合力，全方位支持糧食主產區建設。

健全國家糧食安全價格制度。盡管國家相應提高了糧食最低收購價，但總體上糧食價格仍處于較低水平，種糧效益較低，農戶仍擔心糧價下跌。面對不斷上漲的勞動力價格和生產資料價格，農民不敢大幅增加投入，影響了農民種糧積極性。因此，國家要進一步健全糧食最低收購價制度，根據糧食供求變化和市場價格情況，合理確定糧食最低收購價格水平。

建立比較完善的糧食主產區利益補償制度，是穩定糧食生產的治本措施，對確保國家糧食安全具有深遠意義。