基于新制度經濟學視角的“河長制”評析

王書明 蔡萌萌

(中國海洋大學法政學院，山東青島266100)

流域環境治理向來是一個難題，由于涉及眾多的利益主體，所以無論是學界還是政界一般的對策思路都是合作治理，例如張靜、易志斌、張陽等都從不同的角度提出了合作治理的思路與具體設計［1－3］。但學理上很通順的想法，實踐上往往難以落實，這也是一個難題。無錫地方政府在實踐困境中發明的河長制近期效果明顯(長期效果有待觀察)，令人深思。如何理解這一新生事物?有人認為，河長制是走向綠色中國的明道［4］，也有人指出河長制實際上是一種水環境責任承包制。這種承包制很難簡單地看作是一種制度創新［5］。河長制作為地方人民政府對轄區內水環境質量負責的一種形式，雖然在實踐中取得了良好的效果，也廣受贊譽，但如果對其進行理性的反思，就不得不承認它在本質上仍屬于人治，而不是法治。它的推行和實際的效果不是依賴于法律的規定，而是依賴于一個地方的黨政領導是否對水環境保護給予重視，是否愿意當“河長”［6］。我們認為無論是什么樣的治理制度都是為恢復環境功能服務的，不應就制度設計本身抽象談論好壞。鄧拉普等提出自然環境具有居住地、供應站和廢物庫三種功能，并且這三者之間具有競爭性［7］。環境的功能彼此競爭空間，相互碰撞，由此引發很多社會問題。2007年夏天太湖藍藻的突然爆發正是這三方面功能過度競爭的結果。河長制正是地方政府為了重新恢復環境三大功能協調運行而進行的一項有效的實用制度。盡管它不是盡善盡美，卻引起了松花江、淮河、遼河、巢湖流域等地方政府的紛紛效仿，以河長制為藍本，建立了相應的水污染防治責任制［8］。這表明，河長制這項治理制度的創新來源于地方經驗，且簡單易行，很容易形成擴散效應，“中國特色”鮮明，值得研究。本文從恢復環境功能的基本點出發運用新制度經濟學對河長制的優缺點進行了分析。

1 河長制是源于地方政府環境治理制度的創新

由于我國長期形成的金字塔權力結構，制度創新往往來源于中央政府，自上而下推廣、擴散。“河長制”來自地方創新，并形成了平行－上向擴散，值得重視。受無錫的啟發，江蘇全省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領導共同擔任“河長”，“雙河長”分工合作，協調解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮、村的四級“河長”管理體系，層層推進的“河長”實現了對區域內河流的“無縫覆蓋”，建立了一級督辦一級的工作機制［8］。“河長制”不僅動員了行政力量，社會力量也被帶動起來。沿河、沿湖的企業不得不放棄傳統落后的生產方式，力求通過清潔生產、循環經濟來幫助企業生存和發展。實踐表明“河長制”通過深化治理機制的改革創新，提升和強化了法律法規和各項規章制度的執行力，加快了重點流域環境質量的改善，有效破解了河流治污的困局。

1．1 河長制職責歸屬明確，權責清晰

在現實世界中，權利的界定是市場交易的前提。產權的界定與再界定對于一個經濟體系的運行效率有著極為重要的影響，產權界定清晰是一個社會走向富裕的必備前提。根據科斯第二定律，在交易費用不為零的世界中，產權的初始界定會影響經濟效率和產出水平，不同的產權界定會帶來不同效率的資源配置。但是水環境治理屬于公共物品，確立具有公共性的資源與物品的排他性產權非常困難。即使事后進行水環境治理時，政府可以將其承包給私人企業，但是水污染治理“根在岸上”，控制污染源無法由市場操作，需要政府干預。當經由市場界定與調整產權配置資源代價高昂時，由政府直接分配排他性權利、指引資源實現其最優配置就成為合理的選擇。實行“河長制”，就是將每片區域的河流治污權劃給相應的政府部門負責人，明確其權利和義務，取消多頭治理格局，可以有效地提高治理效率。設立“河長制”管理保證金專戶，實施“河長制”管理保證金制度，各“河長制”管理河道責任人(河長)按每條河道個人交納3 000元保證金，在年初上繳區“河長制”管理保證金專戶，同時，區財政劃撥配套資金充實到專戶，專戶資金用于對“河長制”管理工作的開展、推進及獎懲，績效考評期末根據考核結果，水質好轉且達到治理要求的全額返還并等額獎勵，維持現狀的不獎不罰，惡化的則扣除，這不僅保證了治理的經濟基礎，同時對各河長實行獎懲激勵機制，保證了治理過程不間斷。

1．2 河長制是合理的路徑依賴基礎上的制度創新

政府解決某一特定問題或事情的過程是一系列公共政策發揮作用的過程。現實生活中，公共政策的變遷與創新是由一系列小幅調整的漸進決策所組成，漸進主義方法使決策者專注于對更熟悉、更精通的經驗分析，大大減少了所需探索政策方案的數量，減少了政策方案分析因素的數量和復雜度。而且，按照新制度經濟學的觀點來看，只有當制度創新或變遷所獲取的收益大于需為此而支付的成本時，制度創新或變遷才有可能發生，正如諾斯所說，如果預期收益超過預期成本，一項制度安排才會被創新。

“河長制”本質上是水環境責任承包制。中央政府早在1989年就開始推行“環境保護目標責任制”，將環境治理情況納入官員的政績考核、實行“一票否決”等規定同樣于數年前已在一些地方實施，“河長制”是這些制度基礎上的一種具體形式的創新。“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度，它有效地落實了地方政府對環境質量負責這一基本制度，為區域和流域水環境治理開辟了一條新路。在水環境治理這一領域，將“環境保護目標責任制”發展為“環境保護目標責任承包制”，實際是將環保責任按照行政交界面具體落實到各級領導干部。細節決定成敗，“河長制”不僅僅是形式創新，更主要的作用是傳達地方政府重視環保、強化責任的鮮明態度，可以有效調動地方政府履行環境監管職責的執政能力，創新體現在通過把河流水質達標責任具體落實到地方黨政領導促使行政手段強化。河長制的創新還體現在“一河一策”，可以具體分析適合不同河流的治理方案，最終制定水環境綜合整治方案，加強流域管理資源的整合。

1．3 河長制鐵腕治污提高治污效率

“河長制”提升了環境治理的行政級別，“生態環境”的行政地位與“經濟發展”開始平等，成為地方黨政負責人的案頭工作，而不僅僅是部門職責。把地方黨政領導設置為第一責任人，最大限度地整合了各級黨委政府的執行力，消除了早先“多頭治水”的弊端，有利于形成全社會治水的良好氛圍，確保治水網絡密而不漏，任何一個環節上都有部門、有專人負責，提高了水環境治理的行政效能。

很多地方在治理水污染方面束手無策。其實，國家并不缺少污染治理方面的法律法規，而是缺少相關法律法規的執行力。而法律法規執行力的不夠很大程度上又是由于缺乏有效的執行制度造成的［4］。河長制有助于提高地方政府履行環境監管職責的行政能力。河流生態環境包羅了生產、生活、管理等眾多領域，涉及河道淤積、企業排污、農業面源污染、居民亂倒垃圾等諸多原因和行為主體，需要綜合管理，但在行政權力系統內部，河流的治理也通常被看作環境、水利等少數部門的事情，而這幾個部門又深受整個權力系統的掣肘，相互之間也常生摩擦，導致監管不力、環境惡化。“河長制”編織的治理管理網絡意味著地方權力的金字塔頂端與環境發生了直接聯系，權力中樞對于環境問題的復雜性和相應職責有了較全面的認識，環境質量的好壞不再只是抽象的“政府”和環保局的責任。由此形成了整個權力系統共同參與治水、相互協調的機制。

這種制度實質就是領導干部的“分片包干”［5］。“河長制”以及之前在全國一些領域屢試不爽的主要領導“承包”責任制，其創造性在于把責任制與中國當下的現實結合在一起，從而產生積極的效果。在這種制度下，責任不但是非常明確，而且完全對應到人，工作效率更高，執行力度更大，更容易在短期內出成績，因而屢出“奇效”。因此，針對“河長制”的“人治”和“法治”之爭雖然有其理論意義，但是必須要考慮到當下中國的社會現實，首先解決棘手的環境污染問題之后，在環境治理的過程中逐漸探索制度完善的途徑。

1．4 河長制的擴散機制值得提倡

河長制始于地方政府的創新，只有地方政府因地制宜一河一策，才能對癥解決不同地方的流域污染問題。這種創新執行模式很大程度上可以保證“交易成本”最小化。河長制的擴散機制值得提倡。以往的創新推廣機制是首先將地方創新成果上升到中央政府部門，然后實行中央行政命令式制度變遷方式，號召其他地方政府學習效仿，這不僅貽誤治污時機，而且這種被動式的制度變遷方式無法產生效益最大化的結果。而河長制的傳播擴散機制是由無錫政府創新成功后，其他地方政府直接學習消化，減少中間環節大大提高了效率。表明地方政府的學習和創新能力正在增強，這種趨勢必須提倡并加以保護。只有各地政府思想解放走在前面，中國的環境治理制度創新才會出現百花齊放的繁榮景象。

2 河長制本身存在制度缺陷

“河長制”的缺陷在于行政權依賴，它的核心是當某地環境污染沉疴難返，一些人便開始期待地方主要領導批示或親自過問，以待問題的最終解決，類似于“現場辦公”。目前，社會對政府普遍存在著過度依賴心理，認為地方政府是污染企業的天敵，是挽救環境危局的最終倚靠。實際上，政府的功能具有兩面性，在某些地方以問題解決者面目出現的“行政權力”往往也是環境麻煩的制造者。

2．1 河長制無法根除委托－代理問題

委托－代理關系存在于任何包含有兩人或兩人以上的組織和合作努力中。只要一個人依賴另一個人的行動，那么委托－代理關系就存在，在這一關系中，委托代理雙方都是效用最大化者，且其效用函數不同，一系列的委托－代理問題便會產生。如果委托－代理雙方都追求效用最大化，那么就有充分的理由相信，代理人不會總以委托人的最大利益來行動，也就是說，雙方的效用函數是不一致的，代理人并不一定為委托人的利益服務，甚而不惜以犧牲委托人的利益為代價來謀取私利。簡單地說，所謂委托－代理問題就是代理人偏離委托人的利益行事的問題［4］在環境治理過程中也存在著委托—代理關系，委托人是廣義的市民，代理人是政府及其他相關機構。由于政府官員利益目標的存在(薪金、額外津貼等貨幣目標和政績、榮譽和在職消費等非貨幣性目標)，因此，在委托人(市民)和代理人(政府)對信息占有不對稱的情況下，政府官員可以利用其信息優勢采取機會主義行為，從而導致了代理成本的產生。

盡管委托人通過對代理人進行適當的激勵，以及通過承擔用來約束代理人越軌活動的監督費用等就可以使其利益偏差有限制，但是，要確保代理人始終做出對委托人利益最優的決策和行為選擇一般是不可能的［9］。對于地方政府而言，比治水責任更沉重的責任是“經濟發展”，較河流環境這“一票”更具份量的是經濟增長這一票。當“增長”涉及權力的合法性、“保八”關系到社會穩定，不難想象“雙肩挑”——左肩挑著COD(削減)、右肩挑著GDP(增長)——的地方主政者終究會撂下其中的哪一副挑子［5］。一些曾經卡殼的高污染、高能耗項目擱淺后又再次上馬就是典型例證。因此，要“河長制”效用最大化的進一步設計是引導地方政府維護環境的三項功能間建立平衡。總之，只有真正做到環保優先的“河長制”才是實質性的制度創新。否則，運動式的治理盡管可以短期消除河流的黑臭，卻難以換來可持續發展的健康未來。

2．1．1 河長制信息不對稱缺乏透明的監督機制

“河長制”的政績考核是社會對河長們的工作進行檢驗的途徑，也是向社會公布治河信息的途徑。但現有的考核都是自上而下的體制內“自考”，并形成了以“表揚和自我表揚”為主的特征，真正的“一票否決”幾乎未見。雖然不應否定考核本身的重要性，但確定由誰來考核更為重要。假如公布的考核數據經過修飾，相關的政績考核也就成了皆大歡喜的權力游戲。權力系統內部聯合隱瞞信息，而社會大眾又缺乏有效的信息獲取渠道，信息不對稱必然產生，從而產生道德風險。代理人借事后信息的非對稱性、不確定性以及契約的不完全性而采取的不利于委托人的行為因委托人觀測監督困難(監管部門精力有限、人手不夠、財力拮據)而不被發現，敗德行為形成惡性循環。所以信息不對稱使部門缺乏足夠的動機和利益刺激將整個社會的利益作為出發點，把實現社會利益最大化作為自己的工作目標，從而對政策執行的有效性產生不良影響。

一般認為，對于道德風險問題，關鍵是設計一個最優的激勵契約使代理人選擇委托人所希望的行動，使代理人在追求自身利益最大化的同時，實現委托人的效用最大化。對于委托－代理問題，一個容易想到的解決辦法是加強對代理人的監督和激勵，抑制代理人的機會主義動機。新制度經濟學認為，對于存在這一問題的科層組織，效率的高低關鍵在于能否設計一套有效的監督激勵契約以誘導每個代理人的行為，包括真實透露其私人信息、選擇更高的努力水平等，從而將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內，達到“激勵相容”，使代理人在追求自身效用最大化的同時，實現委托人的效用最大化［9］。“河長制”的完善僅僅依靠行政問責制尚不到位，除了行政系統內部監督、法律監督外，還需要在政府等治理主體之外引入第三方監督機制，因此必須要聯合廣大市民在內的團體建立起強大的監督機制，設定一系列硬性指標，并且全力保證貫徹落實。在此基礎上，對治污減排目標完不成的相關負責人采取行政懲罰措施。

2．1．2 河長制容易出現利益合謀

商家通過與競爭者的產品進行特性比較來為消費者廉價地提供其決策所需的信息，河長治理績效也可以采取橫向比較的辦法，并以此作為決定個人工資水準與升遷的依據。但是，如果處于競爭關系的河長們意識到他們之間具有強大的共同利益時就很可能會聯合起來“合謀”對付他們的委托人，這樣利用競爭來顯示私人信息便難以奏效，代理人有可能會聯合起來降低治理河流污染的效率。

在充滿風險和不確定性的現實世界里，當人們面臨的是統計上相互獨立的風險時，通過一種在所有人之間分擔風險的適當安排即“風險分享”可以大大降低各自承受風險的成本。要制定一個有效的激勵契約理論，必須考慮當事人對待風險的態度以及相應的風險分擔。從風險有效分擔的角度看，在一個集體中，相對其他成員來說，對風險回避程度越高的成員，在該集體中所分擔的風險份額應越小［9］。據此，可由每個河長自行設定其治理目標(但是必須在有一個基準達標點基礎上)，相同質量的河流任命處于相同等級的行政官員擔任河長，在他們之間開展競爭，使其治理成果和公務系統內部的晉升、工資等掛鉤。視河長們期末達到的治理成績高于其期初制定的治理標準的程度而定，它的存在使得河長努力工作，以期其收入高于敗德情況下的所得。

但同時也應注意的是，“河長制”雖按行政交界面劃分并落實了各級領導干部的治水責任，但一條河的治理需要上下游共同配合，所設計的激勵制度必須既激勵各市(縣)區展開治水成果競爭，又鼓勵各市(縣)區上下游聯動、協調配合。因此，就需要在采取有效的激勵競爭措施的同時采取促進合作的機制，力求達到“共贏”。例如，在獎金等激勵上實行片區治理成果聯動評價機制，設定一個整體流域治理目標，以此為參照確定獎懲金額。

2．2 河長制忽視了社會力量

在環保領域，政府同樣應該充當“守夜人”角色，盡量少地直接干預環保執法工作，應該代表公眾的利益對環境污染進行有利于環境保護的政府宏觀干預。尊重媒體對企業環境行為的監督，擴大公民對環境的知情權、監督權和環境公益訴訟，提高公民的環境意識和參與能力，鼓勵和規范公眾參與，以維護公民的環境權，可以通過如明確各部門的職責、合理確定最優污染水平和排污費的收費標準、調整產業結構保護環境、促進企業節能減排走集約化生產之路、恰當定價合理使用自然資源、明晰產權以合理利用資源等方式。而“河長制”的一個明顯缺陷在于完成了對行政權力系統內部的動員，但并未意識到對當地社會的動員，因而也就沒有啟動這一動員，政府應急社會旁觀形成鮮明對比。

2．2．1 沒有調動公民參與的積極性

縱觀世界其他地區的河流治理經驗，河流治理的成功經驗都來自充分有效地調動社會團體的力量。例如，英國通過不斷改革與調整，逐步形成的由政府宏觀引導，公共管理機構監管，水務公司市場運作，社會利益團體參與的水管理體制。日本近年頻發滸苔事件，政府通過啟動滸苔治理工程，開展市民參與活動:以市民自治團體為主導，以周邊海岸環境問題為中心的地域居民參加型社會，地域性市民滸苔清理運動，市民參加型滸苔問題研討會，當地小學的海洋環境教育，滸苔活動的社區激勵制度，尋求社會各界支持，推動滸苔治理的產業化進程等措施有效治理了滸苔問題。

作為巨大的社會系統工程，“治水”顯然不可能僅靠權力系統效能的提高加以解決。每一個社會成員都是實在的污染者，通過耐心宣教和精細管理來塑造具有良好的環境意識和自律行為的公民是當務之急。動員與河流朝夕相處的河邊居民成為日常的管理者，調動他們的積極性和責任感，可以收到事半功倍的效果。但在“河長制”框架下這些力量都缺乏發揮作用的空間。不僅如此，雖然政府提倡公眾參與已有多年，但在包括實施了“河長制”地區的地方層面，權力抑制權利、政治警惕社會的現象依然存在，有的地方甚至出現了將執著的污染舉報者視為“麻煩制造者”予以打擊的現象。總之，“河長制”依然是一個封閉的環境治理系統。

社會與公眾的缺位又直接影響到政績考核與問責的真實效果。就我國政府官員的產生而言，政府官員經過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問責的主體也應是人民群眾。“河長制”的問責，無論是被免職，還是引咎辭職，不能只是在行政層面進行，而應該依據專門的問責制法律做出。行政問責制雖然在一定程度上體現了責任政府理念，但由于沒有相應的法律制度做支撐，導致在執行過程中存在不確定性。所有相關人員責任、所受處罰及問責程序怎樣進行，都應該公之于眾。缺乏公民參與的程序公開與公正的“問責”不但難以確保問責的實效，而且也與依法行政的要求背道而馳。

2．2．2 民間環保組織的積極性被忽視

中國為數不多的民間環保組織、民間環保人士都有關注水的強烈意識，因此，民間環保組織可以成為來自公眾的“河長”。然而，在這樣一個積極的環境下，河長制并沒有因勢利導，僅僅依靠各地區的行政長官，行政力量雖強大，但是行政手段的執行有時可能會產生負面效果，沒有借助民眾和民間環保組織的積極力量，即使實現治理目標，時間成本將會非常巨大。

政府的環境管理主要是通過環境政策的制定和執行來進行，大多數情況下，環境政策體系也是由政府直接操作為主的，這被稱為“政府直控型環境政策”，理論上雖然行得通，但是在實踐中，政府直控僅在宏觀環境事務管理中占優勢，而在微觀環境管理事務中出現“政府失靈”，這就需要一種能夠自發地發揮作用而幫助實現環境利益協調和均衡的機制或制度，即大量政府力量以外的社會力量從事環境監督和制約，以實現社會內部的相互制衡。公眾參與環境管理，其直接的目的往往是避免或消除所遭受的環境損害，爭取被剝奪的環境權益，但在這一為自身的環境權益展開的斗爭過程中，也一定程度上改變和促進了政府和企業的環境行為，更重要的是作為第三種力量它有利于改變政府與企業所構成的不穩定的“二元”結構，而形成環境管理的“三元結構”，進而使社會中不同環境權益主體的對抗和沖突的格局能夠發生改變，并最終使環境管理逐步從“政府直控”向“社會制衡”轉變。但我國目前的現實是，盡管目前各種社會力量在環境治理及其各利益主體的環境利益沖突的協調中也發揮了一定的作用，社會力量對環境保護的制衡機制目前在我國還只是停留在起步乃至呼吁階段，公眾的環境利益表達目前還很不充分，機制也亟需完善［10］。充分發揮個人、社會團體等社會力量化解環境矛盾、解決環境沖突的作用，構建有機的社會制衡力量迫在眉睫。

2．3 行政問責很難落實

如果河流治理效果并沒有達到預想的結果，這些黨政領導干部們很容易就可以找到一個沒治好的客觀理由，因此必須事前對其責任進行量化，杜絕行政問責時的扯皮現象。從制度發生學的角度，以“長”帶“制”不是沒有可能。但是在現實生活中，各地“河長”“湖長”上馬作為“先進治理手段”的報道頻見報端媒體，卻很少有“河長”們被問責甚至下馬的報道［11］。由誰來“問責”是“河長制”的關鍵問題。就現有“河長制”的實踐來看，問責的主體一般為責任主體的下級(多為環保部門)或責任主體的上級。在行政層級面前，下級要為上級公正評核，其中有很多的利益糾葛，根本無法按照“一票否決制”實行問責。而上級對下級的問責，在上級需要承擔連帶責任的情況時，也難以保證問責結果的公正性。

中國環境保護有法不依、執法不嚴，公眾參與的民主法制機制不足是重要原因，而好的政治理念必須依靠公眾來響應，必須依靠公眾參與來落實，必須依靠一套完善的監督機制來貫徹。將河湖治理之責納入法制化軌道，將“河長制”納入地方法規，可以保證環保問責不再是空頭口號，這可以更有效調動地方政府履行環境監管職責的執政能力和效能。

3 結論

河長制使河清水綠的績效表明它是地方政府環境治理制度創新的成功實踐，綜合考慮了地方環境現實及各項治理成本，明確界定河湖污染治理責任，既繼承了傳統環境責任體制的思想，又創新了體制形式，充分利用行政長官手中的權力帶動地方政府職能轉變，總之，河長制在江蘇無錫成功試點，進而推廣到全國，推動了適應我國國情的擴散型制度變遷步伐。最初被當作權宜之策的“河長制”雖然有急功近利之嫌，但是在目前各種制度不完善、治理工作短期內難見成效的情景下，這種快刀可以有效的斬斷環境污染的亂麻。然而，不可以將河長制視為一項可以長久貫徹的環境管理體制，應該在發展中不斷完善。由于信息不對稱，產生道德風險，委托－代理問題不可避免，同時，由于河長制過分強調各行政長官的責任，忽視了社會力量，不僅治污動力不足，同時缺乏有效的監督力量，導致行政問責問不起來。因此，只有提高地方政府領導干部落實科學發展觀的自覺性，切實將經濟主體型的政府轉變為服務主體型的政府，深刻反思環境管理的制度設計及執行力問題的同時，建立長效的環境管理模式，形成全社會參與環境管理的工作合力，運用多種手段保護環境，才是使環保工作常態化和長效化的根本途徑。

(編輯:劉呈慶)

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