黃河三角洲國家可持續發展實驗區發展機制研究

李 鵬

(中共山東省委組織部，山東 濟南250001)

2010年3月，山東省黃河三角洲區域獲批國家可持續發展實驗區，成為我國第一個跨行政區域的國家級可持續發展實驗區。山東黃河三角洲可持續發展實驗區(以下簡稱實驗區)包括山東省東營市和濱州市全部，以及與其相毗鄰、自然環境條件相似的濰坊市寒亭區、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣和煙臺萊州市，范圍覆蓋6個設區的市，共19個縣(市、區)，土地總面積2．65萬km2，占山東全省的六分之一，區內總人口和地區生產總值分別占山東全省的十分之一和七分之一，是山東省拓展經濟發展空間，實現經濟文化強省新跨越的優勢和潛力所在。

黃河三角洲要實現高效生態經濟發展模式，必須走可持續發展之路，建設可持續發展實驗區就成為一種必然選擇。國家可持續發展實驗區是經國務院同意，由國家科技部、國家發改委等18個政府部門共同推動的一項地方性可持續發展綜合示范試點工作，旨在依靠科技進步、機制創新和制度建設，全面提高實驗區的可持續發展能力，探索不同類型地區的經濟、社會和資源環境協調發展的機制和模式，為不同類型地區實施可持續發展戰略提供示范。創建黃河三角洲國家可持續發展實驗區既符合國家戰略目標，又符合山東省委、省政府“一體三帶”發展的格局，非常必要。

實驗區建設通過解決制約黃河三角洲可持續發展的突出科技問題，從高效生態經濟角度推進技術創新示范，建設一個高水平研究開發平臺，突破一批核心技術，建立一批高效生態經濟技術示范基地，培育一批“低能耗、低(零)污染、低資源依賴”的“三低”科技企業，建立一個區域可持續發展產業技術創新戰略聯盟，強化科技創新、機制創新和體制創新，加強突破、示范和推廣，將生態經濟、循環經濟、低碳經濟、可持續發展等內容統一到黃河三角洲高效生態經濟建設中。

黃河三角洲國家可持續發展實驗區是科技部與山東省政府“省部會商”的重要議題，是科技戰線貫徹落實國務院批復的《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》［1］的重要舉措。加快實驗區發展是一項跨地區、跨部門、跨行業的系統工程，管理體制、運行機制是關鍵，本文重點研究加快黃河三角洲國家可持續發展實驗區的機制創新問題。

1 加快實驗區發展的機制創新必須考慮環境和體制等制約因素的影響

1．1 生態因素對運行機制的設計有重要影響

黃河三角洲與長江三角洲、珠江三角洲并列稱為我國三大河口三角洲，是國務院批準上升到國家戰略的最后一個待開發大河三角洲，也是發展藍色經濟的主戰場，實驗區區域范圍與國務院批復的黃河三角洲區域范圍吻合。建立促進實驗區加快發展的運行機制，必須突出“高效”和“生態”。高效和生態是建立實驗區的本質要求、意義所在，在一定程度上，又是制約因素。各級政府特別是實驗區所在地方政府更期望發展高效經濟，而現有工業基礎又多是對環境有影響的，因此，今后在引進項目的機制上，必須堅持生態優先的發展原則，充分考慮黃河三角洲自然環境既寬松可塑，又十分脆弱的問題。

1．2 區域協調問題對運行機制影響尤為突出

區域合作的關鍵是建立健全合作的體制和機制。實驗區涵蓋6市19縣(市、區)，要建立協調一致的開放型運行機制，面臨諸多問題:一是區際行政壁壘較多，既有設區的市，又有縣(市、區)，還有中央駐魯單位。例如，東營市河口區除當地的河口區人民政府外，還有濟南軍區黃河三角洲生產基地、勝利油田管理局、東營港經濟開發區管理局，性質、級別、職能均不相同，協調聯動、資源整合難度比較大。二是部分縣(市、區)高耗能、高污染的工業項目偏多，現有化工、紡織、造紙、機械等產業節能減排的壓力較大，不符合高效生態的發展要求，必須有一種機制來實現節能減排。三是各縣(市、區)之間存在重復開發、重復建設等問題，也需要建立一種聯動機制，既避免惡性競爭，又促進形成產業鏈條。通過建立實驗區，建立并完善協調與聯動機制，明確責任，形成合力，共促發展，既是迫切需要，也是現實選擇。

2 山東省在實驗區管理體制和運行機制上的工作基礎

2．1 黃河三角洲高效生態經濟區管理體制和運行機制設計

《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)中明確提出黃河三角洲高效生態經濟區要創新區域管理模式［1］。山東省委、省政府高度重視黃河三角洲高效生態經濟區發展的體制和機制問題，在《中共山東省委山東省人民政府關于貫徹落實〈黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃〉的實施意見》中規定，一要加強組織領導。省委、省政府成立黃河三角洲高效生態經濟區建設領導小組，負責黃河三角洲發展全局性重大問題的研究決策和組織協調。二要明確各部門各級政府的責任分工。省直有關部門要加強與國家有關部門的溝通銜接，確?！兑巹潯反_定的重大政策的落實和重點項目的實施。按照職能分工加大支持力度，簡政放權、提高效率。三要充分調動各方面積極性。黃河三角洲地區6市、19縣(市、區)要盡快制定詳細規劃和具體方案;創新合作方式，加強與周邊地區特別是天津濱海新區和遼寧沿海經濟帶的緊密合作。省內其他市要主動策應，積極參與;6市之間加強協調配合，協商解決跨市域的重大問題;做好與省直部門的對接，通力合作，協調一致地推進黃河三角洲地區發展。四要加強績效考核。制定黃河三角洲地區發展指標體系及考核辦法，確?！兑巹潯分械哪繕巳蝿蘸凸ぷ髫熑温鋵嵉轿?。五要加強干部隊伍建設。逐步建立適應高效生態經濟發展要求，激發生機和活力的選人用人機制［2］。常務副省長王仁元指出，“實踐證明，加快黃河三角洲高效生態經濟區發展重在體制創新［3］。

2．2 實驗區管理體制與運行機制的路徑選擇與存在的主要問題

實驗區的管理體制和運行機制同樣受到山東省政府高度重視。一是成立山東省黃河三角洲可持續發展實驗區建設領導小組，由分管科技的副省長任組長，科技廳、財政廳為副組長單位。二是通過省政府與國家科技部合作，形成“省部會商”機制，可以更多地得到國家有關部委支持。三是推動形成實驗區與國家大型科研單位合作創新的機制。四是成立“黃河三角洲可持續發展產業技術創新戰略聯盟”，實驗區內六市政府簽訂“共同推進實驗區及產業技術創新戰略聯盟發展協議”，建立聯合推進機制。

實驗區現有管理體制和運行機制仍存在一些問題，主要表現在:一是現有政府推動手段還不能形成自覺聯動機制，主要靠項目將6市19縣(市、區)聯起來，由于財政科研經費不足，很多生態科技問題不能有效組織科技攻關。二是特區不“特”，缺乏區域性推動政策，在項目審批、土地征用、資金匹配等方面，看不出與實驗區外的差別對待。三是地方政府各自為政，為追求本地區經濟利益的最大化，惡性競爭問題依然存在，有些高耗能、高污染、高度資源依賴型項目，甲地不準開工，乙地有可能批準建設。

3 部分跨行政區域發展機制模式淺析

3．1 國外跨行政區域發展機制模式

國外跨行政區域可持續發展機制模式大體上分為三類:一類是制定多國、多區域自愿遵循的規程。例如，聯合國《21世紀議程》第28章要求，全世界大多數地方當局要制定“地方21世紀議程”。二是通過一項計劃，將不同行政區域鏈接在一起，共同推動可持續發展。例如，地方環境行動國際理事會ICLEI與20多個國家組建一個地方21世紀議程行動，其中一部分是一個研究計劃，專門負責研制地方可持續發展規劃的工具與方法。再如，歐洲城市和地區理事會、歐洲城市、健康城市、ICLEI和聯合城鎮組織，在1994年與歐洲委員會聯合成立了歐洲可持續城鎮運動，90多個城鎮承諾實施嚴格的地方21世紀議程工作。三是地方行政管理層設立推動可持續發展的新行政機構或者重組內部機構，創立跨市機構，促進跨部門主義，解決跨地方轄界的問題，改革管理程序，開放市政規劃，便于公眾參與，確保城市公司遵守可持續發展的公共目標［4－5］。

3．2 國內跨行政區域發展機制模式

國內跨行政區域可持續發展機制還沒有形成，黃河三角洲是國家科技部批準的第一個跨行政區域實驗區，正在進行相關研究與實踐。經調查，珠江三角洲和長江三角洲這兩個區域的發展類型與黃河三角洲高效生態經濟不同，沒有統一的協調機構。只是在某些領域成立了松散型的協作網絡，如長江三角洲區域科研儀器設備協作網。華東地區設有可持續發展聯席會議，每年由一個省組織召開一次研討會，基本上不涉及實質性合作。

4 加快跨行政區域實驗區發展的機制探索

黃河三角洲未來五年的新型工業化發展方面，將堅持“新能源、新材料、新醫藥、新信息和海洋開發及高端裝備制造”的“四新一?！睉鹇?。戰略性新興產業是知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力巨大的產業，正符合黃河三角洲“高效”、“生態”的建設原則［6］。因此，探討實驗區快速發展機制問題，應既考慮產業的戰略定位，又結合當地特點，形成開放型多層聯動的促進機制模式。

4．1 政府推動機制

根據實驗區跨地區、跨部門、跨行業的特點，強化政府主導，建立完善的政府推動的組織協調機制。一是必須建立跨市的統一協調機構，加強組織領導。根據《國家可持續發展實驗區管理辦法》的有關要求，成立由省政府領導任組長，省有關部門和各相關市主要領導參加的實驗區建設領導小組，負責實驗區建設綜合決策，統一部署重大事項，指導地區和部門協調行動，實行重大資源統一管理、重大設施統一規劃、重大項目協調布局。按照歸口管理的原則，實驗區領導小組辦公室設在省科技行政部門，負責實驗區建設日常工作。黃河三角洲區域的各級政府也要設立相應的上下聯動協調機構。建立市縣政府聯席會議制度，通過實驗區研討會、高層論壇等多種形式，加強各市間多層次的交流協作，形成優勢互補、有效對接、共建共享的利益協調機制。

4．2 決策咨詢機制

實驗區建設涉及眾多行業和專業，跨多個學科門類，必須組建由國內外知名專家組成的實驗區建設專家指導委員會，匯聚高層專家作為決策體系，負責頂層設計、戰略咨詢和重點項目論證。建立健全開放式、技術性的決策咨詢支持系統，組成大網絡、高水平、交叉學科的決策咨詢體系，為實驗區相關決策和管理提供決策支持和參考。應用高科技手段，開發數據層瀏覽、多條件查詢、統計分析、聲像資料、模擬演示、規劃與決策輸入、方案輸出等模塊，建立黃河三角洲建設和發展決策支持系統，重大問題必須啟動決策咨詢機制。

4．3 開放式聯動機制

實驗區各地要根據各自的產業特點，突出自身特色和發展高效生態經濟主線，圍繞實驗區的開發建設，探索各市間實行融資拆借、互相擔保、采購讓利、基礎設施和基礎平臺共享共用以及對外集約化采購的多種運轉模式，實現六市市場利益的最大化。實驗區必須啟動6市19縣(市、區)聯動機制，確保不重復上項目，不上高耗能、高污染、高度資源依賴型項目，確保形成技術鏈與產業鏈相銜接的產業群。經市政府授權，實驗區可以指定鼓勵發展的產業技術目錄、限制發展的產品目錄和禁止發展的產品目錄，強制實驗區所有的地方都執行。6市19縣(市、區)還要共同加強對外開放，形成共同招商引資的機制。建立新型區域技術創新機制，組織所在地的有關企業、高等院校、科研機構或其他組織機構，成立以高效生態為特色的產業技術創新聯盟，以實驗區和聯盟發展需求和各市共同利益為基礎，以提升實驗區和聯盟產業技術創新能力為目標，優化各自資源配置，共同申報國家和省經濟、社會發展與科技計劃項目，形成聯合開發、優勢互補、利益共享、風險共擔的區域技術創新機制。

4．4 績效考核評價機制

探索建立績效考核評價機制，緊密結合實驗區建設實際，對實驗區綜合發展情況進行評估，科學設置各項考評指標和權重，突出考評重點，運用多維度測評、定量考核與定性評價相結合等辦法，對實驗區共建單位進行考評，切實將實驗區建設的各項要求具體化，增強針對性和可操作性。強化考評結果的運用，切實發揮考評的激勵導向作用，引導各級積極作為，充分調動和激發當地干部加快實驗區建設的熱情。建立獎懲機制，定期進行總結表彰，對有突出貢獻的科技人員進行表彰，同時設立相應的獎金額度分層次進行獎勵。對破壞資源環境的項目，誰破壞、誰恢復、誰賠償，并對責任人追究法律和行政責任。

4．5 市場機制

在堅持高效生態的原則下，產業發展更多要依靠市場機制進行融資，形成產品市場。依據計劃管理和市場調節相結合、社會效益和經濟效益并重的原則，引入市場機制，實現市場要素在各行政區域間的自由流動。聚集社會力量共同興辦社會事業，逐步把社會發展事業由“公益型”、“福利型”辦成“經營型”、“實業型”，促進社會發展。

4．6 創新型人才跨行政區合作機制

加強實驗區內各市、各單位之間的政策銜接，加強科技人員的交流與合作，暢通人才流動渠道，促進人才智力資源合理流動，推動實驗區內人才一體化發展，增強整體創新活力。探索建立實驗區人才智力信息平臺和高層次人才數據庫，匯集相關人才信息資源，整合優勢科技力量，形成統一開放、暢通共享的人才信息網絡。組織實驗區內各市、各單位與省直有關部門、高等院校、科研機構和大型企業相關人才雙向掛職，有重點地選派優秀人才赴國(境)外進修培訓。積極開展與國內外人才的交流合作，鼓勵國內知名高校和科研機構在實驗區內設立科研創新平臺，對相關重大關鍵技術項目進行攻關，聘請高水平的海外專家和優秀科技人才團隊與實驗區、聯盟開展合作研究、學術交流、技術和創新方法培訓指導，探索建立長效機制，為實驗區產業持續創新提供人才支撐。

(編輯:劉照勝)

References)

［1］國務院批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》［EB/OL］．(2009 －12 －03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 －12/03/content－1479474．htm．［The State Council Ratified the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan［EB/OL］．(2009 －12－ 03)．http://www．gov．cn/jrzg/2009 － 12/03/content－1479474．htm．］

［2］中共山東省委山東省人民政府關于貫徹落實《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》的實施意見［EB/OL］．http://www．shandongbusiness．gov．cn．［Opinions of the Shandong Government on the Issue Concerning the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone Development Plan ［EB/OL］． http://www．shandongbusiness．gov．cn．］

［3］王仁元．加快黃河三角洲高效生態經濟區發展［N/OL］．大眾日報，2010－11 －23．［Wang Renyuan．Speed up the Development of Efficient Ecological Economic Zone in the Yellow River Delta［N/OL］．Dazhong Daily，2010 －11 －23．］

［4］United Nations Conference on Environment and Development(UNCED，1992)．Agenda 21［R/OL］．http://www．un．org/esa/sustdev/documents/agenda21/index．htm．

［5］United Nations World Commission on Environment and Development(WCED，1987)．Our Common Future:Report of the World Commission on Environment and Development［R/OL］．http://www．un-documents．net/wced-ocf．htm．

［6］牛宗起．省黃河三角州高效生態經濟區建設辦公室解讀“十二五”［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 －12/n20101227902_4．html．［Niu Zongqi．Interpretation on the Tenth Five-Year Plan by the Office of the Yellow River Delta Efficient Eco-Economic Zone［EB/OL］．http://hhsjz．dzwww．com/html/jsdt/2010 － 12/n20101227902_4．html．］