流域環(huán)境保護(hù)中的中央地方關(guān)系

張千帆

流域環(huán)境保護(hù)中的中央地方關(guān)系

張千帆

流域環(huán)境保護(hù)事關(guān)中華民族的基本生存，也是中央與地方關(guān)系調(diào)節(jié)的重要領(lǐng)域。中央有義務(wù)規(guī)定流域統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及其地方實(shí)施義務(wù)，并通過(guò)司法訴訟等機(jī)制讓地方義務(wù)落到實(shí)處。由于地方選民是流域環(huán)境污染首當(dāng)其沖的受害者，所以流域環(huán)境保護(hù)首先要依靠地方選舉制度的力量，讓地方行政執(zhí)法直接對(duì)當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)，從源頭上遏制企業(yè)的污染行為。在此基礎(chǔ)上，中央通過(guò)行政和司法監(jiān)督糾正流域環(huán)境污染的外部效應(yīng)，迫使地方政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法負(fù)責(zé)。只有這樣，中國(guó)才能遏制流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)。

中央與地方關(guān)系;流域環(huán)境保護(hù);地方自治

一、引言

據(jù)網(wǎng)民和記者調(diào)查，云南省曲靖市一些不法工業(yè)長(zhǎng)年大量?jī)A倒鉻渣而不修建任何防護(hù)設(shè)施，造成當(dāng)?shù)厮飮?yán)重污染，許多村民罹患各種癌癥，其中死亡時(shí)最小的僅9歲，而村民們獲得的補(bǔ)償卻寥寥無(wú)幾。事實(shí)上近年來(lái)，媒體已多次報(bào)道由此造成的南盤(pán)江水污染事件。2009年10月，南盤(pán)江雷打?yàn)┧畮?kù)突然變黑，569噸魚(yú)死亡，12家養(yǎng)殖戶(hù)損失慘重;2010年6月初，養(yǎng)殖戶(hù)重新投放的20噸魚(yú)苗再次大量死亡，養(yǎng)殖戶(hù)血本無(wú)歸……。①鉻渣因?yàn)楦缓鶅r(jià)鉻而毒性超強(qiáng)且水溶性好，在雨水的沖刷下極易流淌至河中，嚴(yán)重污染水源和土壤，因而含鉻廢物早已被列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》。原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的《鉻渣污染治理環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范》對(duì)鉻渣的挖掘、堆放、運(yùn)輸和貯存都提出了嚴(yán)格要求:有關(guān)企業(yè)應(yīng)采取措施，防止雨水徑流進(jìn)入鉻渣堆放場(chǎng)所;鉻渣的運(yùn)輸路線應(yīng)盡可能避開(kāi)居民聚居點(diǎn)、水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)，運(yùn)輸過(guò)程應(yīng)執(zhí)行《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》，在轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物前須報(bào)批危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這些規(guī)定對(duì)于云南省曲靖市的鉻渣運(yùn)輸和貯存卻形同虛設(shè)，那里鉻渣的存放幾乎沒(méi)有受到任何監(jiān)管，更沒(méi)有實(shí)施危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度。

鉻渣污染事件對(duì)中國(guó)的環(huán)境保護(hù)提出了諸多值得深思的問(wèn)題。首先，云南省曲靖市的鉻渣露天堆放十余年，有的甚至長(zhǎng)達(dá)二十余年，如此高危物質(zhì)在人們眼皮底下存放如此之久，卻在造成大量癌癥和上訪之前無(wú)人問(wèn)津，地方環(huán)保執(zhí)法部門(mén)在哪里?其次，如前文所述，鉻渣存放和運(yùn)輸并非無(wú)法可依，中央對(duì)此早已制定了詳細(xì)規(guī)則，但該規(guī)則為何一直得不到執(zhí)行?中央環(huán)保部門(mén)如何行為，才能有效落實(shí)或督促地方落實(shí)中央立法?再次，部分鉻渣已流入江河并造成流域污染，流出云南的鉻渣對(duì)下游省區(qū)造成了污染，治理污染的成本由這些省區(qū)承擔(dān)不僅有失公正，也不能對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行有效懲處，不能從源頭防治污染。在這種情況下，中央和地方環(huán)保部門(mén)對(duì)防治流域污染各自應(yīng)盡什么義務(wù)?最后，鉻渣污染事件還顯示，環(huán)境污染事件之所以頻繁發(fā)生，部分是因?yàn)槲廴酒髽I(yè)事后不需要為全部治理成本買(mǎi)單。鉻渣污染已在云南省曲靖市造成大量癌癥，污染企業(yè)本來(lái)要為此付出巨大成本，但在現(xiàn)有法律體制下，受害人的訴權(quán)得不到保障，其通過(guò)法律途徑獲得的賠償根本不足以補(bǔ)償其所遭受的傷害和痛苦;有的地方甚至禁止法院受理“敏感”案件，如此不僅引發(fā)大量家庭悲劇和社會(huì)矛盾，也為工業(yè)污染大開(kāi)綠燈。

由此可見(jiàn)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)亟待加大監(jiān)管力度，問(wèn)題是中央和地方如何在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行分權(quán)合作。毫無(wú)疑問(wèn)，中央必須介入這一重要領(lǐng)域，但介入程度和方式應(yīng)隨相關(guān)事項(xiàng)的性質(zhì)而有所不同。總的來(lái)說(shuō)，中央在選擇監(jiān)管模式的過(guò)程中應(yīng)考慮以下問(wèn)題:有關(guān)事項(xiàng)是否具有迫切的全國(guó)性利益?全國(guó)性利益在什么程度上可以通過(guò)地方自治獲得保證?全國(guó)性利益通過(guò)什么分權(quán)方式才能獲得最有效保護(hù)?本文擬以流域環(huán)境保護(hù)為例分析這些問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決方案。

二、中央地方分權(quán)的一般原則

為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境等受到公認(rèn)的公共利益，各國(guó)主要采取三種監(jiān)管模式:第一，對(duì)于全國(guó)人民共享的全國(guó)性公共利益，由中央制定保護(hù)性立法并在各地建立分支機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行;第二，對(duì)于屬于特定地方人民的地方性公共利益，由當(dāng)?shù)卣贫ㄟm合地方需要的立法并由地方政府執(zhí)行;第三，為了節(jié)省執(zhí)法成本，某些全國(guó)性公共利益由中央負(fù)責(zé)立法、地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，要有效保護(hù)特定領(lǐng)域的公共利益，首先有必要確定相關(guān)事項(xiàng)的性質(zhì)，并在中央和地方之間適當(dāng)分配立法權(quán)限。劃定中央與地方立法權(quán)限的基本標(biāo)準(zhǔn)是被調(diào)控事項(xiàng)的全國(guó)性或地方性。如Sharma教授指出:“那些嚴(yán)重影響居民生活并允許按照各州的地方條件實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的權(quán)力自然分配給了各州政府，而那些涉及國(guó)家整體的具有全國(guó)重要性的事務(wù)則分配給了中央政府。”②換言之，那些影響全國(guó)性利益的事務(wù)由中央政府管理，僅具有地方性影響的事務(wù)則由地方政府處理。現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)的中央與地方關(guān)系也都把國(guó)防、外交、貨幣、關(guān)稅、郵政、國(guó)籍等事項(xiàng)交由中央政府管理，把地方政府的形成、地方官員選拔、地方稅收等地方性事務(wù)交給或保留給了地方政府。

然而，究竟哪些是“全國(guó)性”事務(wù)、哪些是“地方性”事務(wù)?除了上述有限的基本共識(shí)之外，各國(guó)實(shí)踐在這個(gè)問(wèn)題上似乎并不存在一個(gè)單一模式。如Watts教授在比較諸多國(guó)家的中央和地方分權(quán)之后認(rèn)為:“每個(gè)聯(lián)邦應(yīng)當(dāng)采取那些最適合其特定情況的管理制度，而不是試圖遵循一個(gè)單一的或理論上的模式。”③作為最早的聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)聯(lián)邦憲法中列舉的中央權(quán)力包括征稅、調(diào)節(jié)國(guó)際和州際貿(mào)易、制造錢(qián)幣、國(guó)防等事項(xiàng);德國(guó)《基本法》列舉的中央政府專(zhuān)有立法權(quán)中則有美國(guó)中央政府所沒(méi)有的版權(quán)保護(hù)和出版立法、自由民主的基本秩序之保護(hù)等權(quán)力，其中央和各州的共有立法權(quán)中更有美國(guó)中央政府所沒(méi)有的民事與刑事法的制定及其判決與執(zhí)行、勞工立法、教育等權(quán)力;加拿大則與美、德不同，作為其聯(lián)邦憲法一部分的《1867年英屬北美法案》把婚姻、刑事立法等事項(xiàng)劃入中央政府的專(zhuān)有立法權(quán)中;英國(guó)和法國(guó)的地方政府法也有各自不同的規(guī)定。

由此可見(jiàn)，籠統(tǒng)的“全國(guó)—地方”分界尚不能提供充分的分權(quán)指南，因?yàn)閺睦碚撋献R(shí)別與界定“全國(guó)性”和“地方性”往往是困難的。工人的工資和工時(shí)標(biāo)準(zhǔn)一般被認(rèn)為是地方性事務(wù)，但各地標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)整個(gè)國(guó)家的貿(mào)易產(chǎn)生重大影響，從而影響一國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展;一種物品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)在地方完成，其消費(fèi)卻是全國(guó)性的。一個(gè)地方的居民自然是當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染首當(dāng)其沖的受害者，但二氧化碳排放導(dǎo)致的溫室效應(yīng)根本沒(méi)有地域邊界;更何況一個(gè)地方的環(huán)境不僅僅由當(dāng)?shù)鼐用癃?dú)享，還由過(guò)路者或外地游客分享。因此，界定中央和地方權(quán)限還必須考慮分權(quán)制度的實(shí)際功能。一般認(rèn)為，中央監(jiān)管的重要功能在于消除地方外部性(externality)及其產(chǎn)生的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma)。一旦特定調(diào)控對(duì)象存在外部性，如流域環(huán)境污染并不局限于特定的省或州，那么局限于特定地區(qū)的民主政治過(guò)程一般不能有效治理這種外部性。在缺乏中央統(tǒng)一規(guī)制的情況下，上游地區(qū)的選民沒(méi)有動(dòng)機(jī)去治理其給下游地區(qū)帶來(lái)的污染，下游地區(qū)則無(wú)法通過(guò)民主選舉迫使上游地區(qū)的政府采取有效防治措施。如果地區(qū)甲無(wú)法控制流經(jīng)本地的空氣或水污染，而本地環(huán)境質(zhì)量和居民健康的改善并不足以彌補(bǔ)本地的環(huán)保投入，那么無(wú)論相鄰地區(qū)乙采取嚴(yán)格還是寬松的環(huán)保措施，地區(qū)甲都會(huì)選擇放任污染;同樣，地區(qū)乙也不會(huì)有動(dòng)機(jī)去選擇成本高昂的防治措施。相反，各地為了吸引企業(yè)、增加稅源，很可能爭(zhēng)先恐后降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從而都自覺(jué)或不自覺(jué)地加入了放任污染的“底線競(jìng)賽”(Race to Bottom)并深陷相互污染的“囚徒困境”之中。在這種情況下，唯有中央統(tǒng)一的環(huán)保規(guī)制才能有效解脫地方“囚徒困境”和“底線競(jìng)賽”壓力。

既然中央與地方分權(quán)的最終目的是實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理，國(guó)家治理的效率就決定了中央與地方的立法分權(quán)。首先，有些事務(wù)之所以留給地方處理，是因?yàn)榈胤降男枰嵌鄻拥模醒氲摹耙坏肚小闭呖赡苁惯@種多樣化的需要得不到尊重;然而，某些事務(wù)雖然具有地方性，但并不具有多樣性，由地方各自處理這些事務(wù)可能增加不必要的重復(fù)成本，因而需要中央政府統(tǒng)一管理。有些事務(wù)之所以留給地方處理，還因?yàn)榈胤秸煜さ胤降男枰醒雽?duì)一些地方性事務(wù)了解很少;但如果某些地方性事務(wù)的信息是中央政府更容易掌握的，如中央政府更容易組織科研力量集中研究某種污染物的危害程度，那么這些地方性事務(wù)就更適合由中央政府統(tǒng)一管理。其次，民主責(zé)任原則也是一個(gè)值得考慮的方面。按照這一原則，政府層次越高、管轄地區(qū)越大、選民人數(shù)越多，民主監(jiān)督的效力就越低。地方政府由于更貼近民眾，可以更有效地受到地方選民的監(jiān)督，因而更適合處理地方性事務(wù)。但是，如果地方民主缺位、地方官員不受地方民眾監(jiān)督，那么有些地方性事務(wù)就需要中央政府統(tǒng)一處理，中央可通過(guò)增加執(zhí)法投入和行政問(wèn)責(zé)等手段切實(shí)貫徹中央的政策。最后，無(wú)論哪個(gè)層級(jí)的立法和執(zhí)法，都必須在相應(yīng)層次上具備相對(duì)完善的民主政治過(guò)程。中央之所以有意愿制定立法保護(hù)全國(guó)性公共利益并有效執(zhí)法，是因?yàn)槿珖?guó)性的周期性選舉保證了中央官員對(duì)全國(guó)選民負(fù)責(zé);地方之所以有意愿制定立法保護(hù)當(dāng)?shù)毓怖娌⒂行?zhí)法，是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐闹芷谛赃x舉能保證地方官員對(duì)地方選民負(fù)責(zé)。然而，對(duì)于中央立法、地方執(zhí)法模式，民主政治過(guò)程未必能保證地方官員有效實(shí)施保護(hù)全國(guó)性公共利益的中央立法。如果地方官員由地方選舉產(chǎn)生、對(duì)地方選民負(fù)責(zé)，那么中央官員并不能簡(jiǎn)單命令地方執(zhí)行中央法律，而地方選民樂(lè)得任由地方政府以傷害其他區(qū)域的方式保護(hù)地方利益。例如，上游地區(qū)的政府任由上游企業(yè)排污、損害下游人民的利益，從而將上游治污成本轉(zhuǎn)嫁給下游人民，而下游地區(qū)的選民卻無(wú)法通過(guò)選舉對(duì)上游地區(qū)的政府產(chǎn)生壓力。在這種情況下，中央有必要通過(guò)合理設(shè)計(jì)的司法機(jī)制迫使地方政府忠實(shí)執(zhí)行中央立法。

由于環(huán)境污染的流動(dòng)性和外部性，環(huán)境保護(hù)通常被認(rèn)為是“全國(guó)性”公共利益的范例，因而要求中央立法干預(yù)。例如，為了防范地方規(guī)制的“囚徒困境”和“底線競(jìng)賽”，美國(guó)聯(lián)邦早在20世紀(jì)六七十年代就制定了《清潔空氣法》和《清潔水資源法》等重要環(huán)境立法，規(guī)定了全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦干預(yù)的必要性并不意味著聯(lián)邦必須全面包辦。事實(shí)上，雖然聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各州仍然可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r來(lái)變通地適用聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。完全依靠地方執(zhí)法也不可行。如果缺乏統(tǒng)一執(zhí)法的聯(lián)邦機(jī)制，那么很容易形成各州在環(huán)保執(zhí)法上的“底線競(jìng)賽”。因此，雖然聯(lián)邦未必包辦一切，但其有必要實(shí)質(zhì)性地參與執(zhí)法。美國(guó)之所以環(huán)境執(zhí)法比較有效，在很大程度上是因?yàn)槁?lián)邦政府花費(fèi)相當(dāng)多的人力和財(cái)力直接參與環(huán)境執(zhí)法訴訟，不僅起訴污染企業(yè)，還可能起訴未能按規(guī)定有效執(zhí)法的各州和地方政府。據(jù)調(diào)查，美國(guó)有90%的州環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人承認(rèn)，各州之所以“自愿執(zhí)行”聯(lián)邦清潔空氣和水質(zhì)法，主要是害怕被聯(lián)邦起訴。④歸根結(jié)底，環(huán)保執(zhí)法的聯(lián)邦參與程度取決于執(zhí)法成本和執(zhí)法效率之間的平衡;各州執(zhí)法有助于降低成本，卻未必能同樣有效地執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境立法并為各州公民保證大致平等的環(huán)境質(zhì)量，而要保證全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量，聯(lián)邦不能只是制定一部環(huán)境保護(hù)法就完成任務(wù)，還要將環(huán)境執(zhí)法和司法進(jìn)行到底。

三、中國(guó)流域環(huán)境危機(jī)的制度癥結(jié)

中國(guó)出現(xiàn)如此嚴(yán)峻的流域環(huán)境資源危機(jī)，固然是地方盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的，但與環(huán)保執(zhí)法不力也有很大關(guān)系。總的來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)環(huán)保立法相對(duì)完善，但環(huán)保執(zhí)法嚴(yán)重滯后，主要癥結(jié)在于環(huán)保執(zhí)法體系存在嚴(yán)重弊端。

一是一些地方的民主政治過(guò)程不完善，地方人大選舉走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致地方人大形同虛設(shè)，不能代表地方選民利益監(jiān)督地方政府有效執(zhí)行國(guó)家環(huán)保立法。發(fā)生在云南省曲靖市的鉻渣污染案顯示，地方人民往往是當(dāng)?shù)匚廴镜氖滓芎φ撸胤江h(huán)保執(zhí)法之所以乏力，歸根結(jié)底是因?yàn)榈胤饺舜蟊O(jiān)督不力(這是各地環(huán)保力度松弛的總根源)。地方部門(mén)之間的職能分工混亂以及由此造成的“水利不上岸，環(huán)保不下河”等各自為政的問(wèn)題，最終都是民主政治不發(fā)達(dá)、地方政府不對(duì)選民負(fù)責(zé)的結(jié)果。如云南省曲靖市的“癌癥村”事件已導(dǎo)致多名村民死亡⑤，但在事件整個(gè)過(guò)程中看不到地方人大代表的蹤影。在地方官員不對(duì)地方選民負(fù)責(zé)的情況下，即便環(huán)境污染極大地影響了當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】的酥辽踩芎θ艘矝](méi)有維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑;許多受害人從此踏上漫漫“上訪”路，但實(shí)踐證明僅此并不能解決多數(shù)受害人的問(wèn)題。⑥如果地方人民不能通過(guò)有效的民主政治和司法制度保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)和生存權(quán)，那么云南省曲靖市的鉻渣污染悲劇將會(huì)在各地重演。

二是中央監(jiān)管力度嚴(yán)重不足，環(huán)保部門(mén)的中央與地方職能定位不合理。與美國(guó)的聯(lián)邦制不同，中國(guó)只有一套政府系統(tǒng)，環(huán)保部門(mén)的職能分工基本上是中央負(fù)責(zé)立法、地方負(fù)責(zé)執(zhí)法，因而環(huán)保執(zhí)法基本上依賴(lài)地方的主動(dòng)性、積極性。雖然中央也對(duì)地方環(huán)保執(zhí)法有所監(jiān)督，但國(guó)家環(huán)保部無(wú)論在規(guī)模還是資源上都難以對(duì)各地環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督。目前中國(guó)并未在全國(guó)建立系統(tǒng)嚴(yán)密的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，以至于類(lèi)似云南省曲靖市“癌癥村”事件的環(huán)境污染案例一再發(fā)生，而一旦發(fā)生嚴(yán)重的地方環(huán)境危害事件，一些對(duì)事件的發(fā)生負(fù)有責(zé)任的地方官員也并未受到嚴(yán)肅查處。

三是對(duì)污染行為人、責(zé)任人的懲治力度嚴(yán)重不足，尤其是司法不作為現(xiàn)象嚴(yán)重，根本不足以保證國(guó)家環(huán)境立法的有效實(shí)施和受害人權(quán)利的有效維護(hù)。事實(shí)上，即便中央和地方的行政監(jiān)管力度不夠，假如國(guó)家司法系統(tǒng)能發(fā)揮有效作用，能依法維護(hù)受害人的法律權(quán)利并懲治污染行為，那么環(huán)境立法也仍然能得到有效實(shí)施。在美國(guó)，導(dǎo)致惡性污染事件的行為人一般都會(huì)受到嚴(yán)厲制裁，會(huì)為其造成的嚴(yán)重后果付出沉痛代價(jià)，原因即在于聯(lián)邦司法通常能獨(dú)立稱(chēng)職地實(shí)施環(huán)境保護(hù)法和侵權(quán)責(zé)任法。中國(guó)目前法院和環(huán)保部門(mén)在人事任免和財(cái)政支持上都嚴(yán)重依賴(lài)當(dāng)?shù)卣率顾痉ㄔ谟行┣闆r下會(huì)受到行政不當(dāng)干預(yù)而不能獨(dú)立依法判案。

因此，要有效遏制流域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，必須全方位完善地方立法、行政與司法過(guò)程，理順中央與地方在流域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法上的職能分工。

四、中央地方分權(quán)原則在流域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用

綜上所述，由于流域環(huán)境保護(hù)具有顯然的外部性、涉及流域整體性利益，所以中央應(yīng)該承擔(dān)流域環(huán)境立法和執(zhí)法的主要責(zé)任。如果任由地方實(shí)施監(jiān)控，那么不僅存在各地相互推諉、以鄰為壑的可能性，而且即便一個(gè)地方可以負(fù)責(zé)任地作好本地環(huán)境保護(hù)工作，其也無(wú)法抵擋來(lái)自外部的環(huán)境污染。一旦中央監(jiān)控缺位，全國(guó)各地就必然陷入相互污染的“囚徒困境”，進(jìn)而爭(zhēng)相加入滿足最低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)(甚至零標(biāo)準(zhǔn))的“底線競(jìng)賽”。中央調(diào)控的功能正是使環(huán)境污染的外部效應(yīng)內(nèi)部化，不僅讓污染者承擔(dān)治理成本，而且讓治理不力的地方政府官員承擔(dān)法律責(zé)任。因此，即便流域環(huán)境立法的中央權(quán)限已不成問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法權(quán)能也仍然需要在中央和地方之間合理分配。

要有效應(yīng)對(duì)中國(guó)的流域環(huán)境危機(jī)，中央政府必須承擔(dān)起更多的管理責(zé)任。為此至少可以采取兩種模式。一種模式是實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門(mén)的垂直管理，由中央直接在各地設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，派遣或在當(dāng)?shù)卣心歼m當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)工作人員(這些人的工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)都一律來(lái)自中央)，甚至每隔一段時(shí)間輪換各地環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員。這樣，由于完全切斷了環(huán)保部門(mén)與地方政府之間的糾葛，所以可望徹底解決環(huán)保領(lǐng)域的地方保護(hù)主義問(wèn)題。但是，這種模式與中國(guó)傳統(tǒng)的條塊結(jié)構(gòu)差距太大，實(shí)施起來(lái)可能存在相當(dāng)大的困難。另一種或許更可行的模式是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加垂直管理的力度，將地方環(huán)保部門(mén)的人事和財(cái)政權(quán)上收上一級(jí)政府，同時(shí)加強(qiáng)中央的跨區(qū)域組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督能力。這種模式雖然未必能根除地方保護(hù)主義，但如果各級(jí)政府分工明確，應(yīng)能有效緩解目前的環(huán)境危機(jī)。

在中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的大環(huán)境下，中央執(zhí)法能力在可見(jiàn)的未來(lái)不會(huì)得到根本提高，因而環(huán)保執(zhí)法不得不主要依靠地方政府。在這種情況下，中央有義務(wù)規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及其地方實(shí)施義務(wù)，并通過(guò)司法訴訟等機(jī)制使地方義務(wù)落到實(shí)處。更重要的是，由于地方選民是環(huán)境污染首當(dāng)其沖的受害者，所以中國(guó)環(huán)保首先要依靠地方選舉制度的力量，讓地方行政執(zhí)法直接對(duì)當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)，從而在源頭上遏制污染行為。在此基礎(chǔ)上，中央可通過(guò)行政和司法監(jiān)督糾正環(huán)境污染的外部效應(yīng)，迫使地方政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法負(fù)責(zé)。只有這樣，中國(guó)才能遏制生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)。

目前，中國(guó)立法設(shè)置的環(huán)保機(jī)構(gòu)過(guò)于分散。《環(huán)境保護(hù)法》第七條籠統(tǒng)規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。”類(lèi)似地，《水污染防治法》第八條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”由此可見(jiàn)，雖然全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)政策由國(guó)家環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一制定，但環(huán)保政策的落實(shí)乃至地方相應(yīng)措施的出臺(tái)是由多個(gè)地方職能部門(mén)完成的，因而難免出現(xiàn)“九龍治水”的混亂局面。⑦

在流域水污染防治領(lǐng)域，中國(guó)尤其面臨著“水利不上岸，環(huán)保不下河”的困境。根據(jù)《水法》第一條的規(guī)定，設(shè)置水利部門(mén)的目的本來(lái)是“為了合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”，但地方水利部門(mén)卻承擔(dān)了水污染防治的主要職能⑧。雖然《水法》建立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”(第12條)，并對(duì)國(guó)家確定的七大重要江河、湖泊設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的水資源管理和監(jiān)督，但作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，流域管理機(jī)構(gòu)的主要職能在于水利開(kāi)發(fā)而非環(huán)境保護(hù)，其自身仍存在職能過(guò)多、定位不明等問(wèn)題。⑨

要使流域水污染得到有效防治，首先需要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法職能的集中化，由環(huán)保部門(mén)集中行使環(huán)境監(jiān)測(cè)與等環(huán)境執(zhí)法職能。事實(shí)上，由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展和建設(shè)往往與環(huán)境保護(hù)相沖突，所以顯然不能依靠農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、水利部等以發(fā)展和建設(shè)為主要職能的部門(mén)來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境立法。因此，有必要重新整合環(huán)境保護(hù)的行政資源，將目前分散于不同部門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法職能歸并到環(huán)保部門(mén)之下，由環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使。對(duì)于國(guó)家認(rèn)定的跨省流域，應(yīng)建立相應(yīng)的流域環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或辦公室，作為國(guó)家環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)其管轄范圍內(nèi)不同省區(qū)的環(huán)境治理。現(xiàn)行《水污染防治法》第15條規(guī)定:“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控、水行政等部門(mén)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”然而，由于不同流域面臨不同特點(diǎn)的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)之由國(guó)家環(huán)保部直接管理未必經(jīng)濟(jì)高效，而流域環(huán)境問(wèn)題顯然超出了省級(jí)政府的管轄能力，所以最合理的辦法是建立專(zhuān)門(mén)的流域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然，環(huán)保執(zhí)法職能的集中并不是要將環(huán)保部門(mén)變成一個(gè)自成一系的“獨(dú)立王國(guó)”。在環(huán)保決策過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)需要廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，尤其需要根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，建立環(huán)境保護(hù)的公共參與機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)司法系統(tǒng)的垂直化管理，削弱地方司法保護(hù)主義傾向，使司法系統(tǒng)能有效實(shí)施國(guó)家環(huán)保立法、保護(hù)人民的環(huán)境權(quán)和健康權(quán)。只有這樣，才能有效遏制資本對(duì)地方環(huán)保執(zhí)法的腐蝕，保證一方水土的基本平安。

(北京行政學(xué)院法學(xué)教研部牟效波博士曾為本文的寫(xiě)作提供資料，特此感謝。)

注釋

①⑤譚君、楊亞:《云南曲靖癌癥村最小死者9歲，鉻污染疑團(tuán)重重》，《瀟湘晨報(bào)》2011年8月18日。②參見(jiàn)Mikhail Filippov，Peter C.Ordeshook ＆ Olga Shvetsova，Designing Federalism:A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions，Cambridge，2004，p69.③Ronald L.Watts，Administration in Federal Systems，London:Hutchinson Educational，1970，p135.④Richard J.Tobin，Environmental Protection and the New Federalism:A Longitudinal Analysis of State Perceptions，Publius:The Journal of Federalism，Winter 1982，p93，105.⑥張千帆:《“上訪”不能解決問(wèn)題，反衍生五花八門(mén)怪像》，《中國(guó)新聞周刊》2010年6月28日。⑦潘岳:《中國(guó)水污染是體制問(wèn)題》，《南方都市報(bào)》2007年9月10日。⑧我國(guó)《水法》第32條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提出該水域的限制排污總量意見(jiàn)。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)污染物排放總量超過(guò)控制指標(biāo)的，或者水功能區(qū)的水質(zhì)未達(dá)到水域使用功能對(duì)水質(zhì)的要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告有關(guān)人民政府采取治理措施，并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通報(bào)。”⑨柯禮聃:《建立新型的黃河流域管理體制》，《中國(guó)水利》2001年第4期。

D922.68

A

1003—0751(2011)06—0094—04

2011—09—03

張千帆，男，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法與行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)(北京 100871)。

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