流域環境糾紛解決機制建構*

陳曉景

流域環境糾紛解決機制建構*

陳曉景

流域環境糾紛解決機制構建必須以流域生態系統的自然特性為邏輯起點，以生態整體主義、生態系統管理、公共利益理論為理論依據。針對我國現行環境糾紛解決機制割裂流域生態系統的整體性、審判權缺位、公益訴訟機制缺失等弊端，我國應在充分尊重流域生態系統的自然特性，遵循環境糾紛解決機制的國際發展趨勢的基礎上，構建統一、權威的流域糾紛行政處理機構和專門化的流域司法機構，在流域層面上建構一個以流域環境公益保護為目標、執行權和監督權相制約、行政權與司法權相協調的多元糾紛解決機制。

環境糾紛;流域生態系統;糾紛解決機制

近年來，流域環境糾紛頻繁發生，不僅因污染導致當事人財產受損的民事糾紛屢見不鮮，而且因流域生態環境破壞導致的流域上下游、左右岸的區域沖突和糾紛也越來越多，這類糾紛給現行環境糾紛解決機制帶來了嚴峻挑戰?？疾焐鷳B系統管理理論和方法的深入發展，本文嘗試在流域生態系統管理理念和框架下建構該類流域環境糾紛的解決機制。

一、流域自然特性——流域環境糾紛解決機制建構的邏輯起點

流域是一個天然的集水區域，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統的水文單元，其以水流為基礎、以分水嶺為邊界構成了一個統一、完整的生態系統。流域的特性包括四個方面:一是整體性。流域中最主要的因子是水，正是水的流動導致了流域內上下游、左右岸、干支流、水質水量、地表水與地下水之間的關聯性。同時，以水體為媒介，流域中的土壤、森林、礦藏、生物等環境資源要素也組成了一個緊密相關的整體，該整體中的任一要素發生變化都會對整個流域產生重大的影響。二是公共性。流域環境資源是一種公共資源，具有稀缺性、外部性、相互依存性和不可分割性。根據決策理論，對共同財富和公共產品的使用必須是集體行動，個體對公共資源的自由選擇、利用以及社會對公共資源的分散管理，都將產生破壞性競爭。流域環境資源的管理也應該集中、統一，以利于流域整體生態系統的保護。三是復雜性。許多流域(尤其是大流域)在經度和緯度上的跨度大，上、中、下游表現出明顯的區段性和差異性，這就導致流域生態系統覆蓋著不同的自然地理單元，具有多樣性的自然景觀、森林植被和氣候特征。同時，流域又是人們重要的經濟、社會生活場所，流域內人們不同的社會經濟活動、經濟技術基礎和歷史背景等都會對流域生態系統產生極大的影響。四是生態的不可逆性。流域生態系統內任何人類生產活動所產生的生態效應都是不可逆的，生態系統一旦遭到破壞就不會自行恢復到原來的生態面貌。

流域的自然特性要求對流域的管理必須是流域生態系統的整體管理，即從流域生態系統整體出發，綜合考慮流域生態系統中的自然、經濟、社會等要素，以流域整體生態系統的健康發展為目標，統籌安排，綜合管理，合理利用和保護流域內各種環境資源要素，從而實現全流域自然、社會、經濟的和諧發展。與此相應，流域環境糾紛解決機制建構也應該以流域生態系統的自然特性為邏輯起點，遵循流域生態系統整體管理理念，著眼于維護流域生態系統的結構和功能，保持流域生態系統的健康發展和良性運行，以維護全流域整體生態系統這個共同利益為根本來進行。

二、我國現行流域環境糾紛解決機制的不足

目前我國有關流域環境糾紛解決的法律規范主要有《環境保護法》、《水污染防治法》、《水法》等法律，國家環境保護部發布的部門規章《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》以及一些司法解釋。總體來看，我國現行法律規范關于流域環境糾紛解決的規定存在以下方面的不足:

(一)區域處理模式割裂了流域生態系統的整體性

我國《水污染防治法》第28條規定:跨行政區的水污染糾紛由有關地方人民政府協調解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決。《水法》第56條也規定:“不同行政區域之間發生水事糾紛的，應當協商處理;協商不成的，由上一級人民政府裁決，有關各方必須遵照執行?！睆倪@些法律規定可以看出，目前我國流域環境糾紛實行的是以區域處理為主的解決機制。這種行政區域處理機制使地方保護主義獲得極大的滋生空間，地方政府為了地方利益可以完全無視流域整體生態利益而無須承擔任何責任風險。另外，在訴訟管轄方面，我國也是以行政區域處理為主。如《民事訴訟法》第29條規定:“因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄?！眳^域處理的管轄體制使審判機構受地方利益的制約，一般不會考慮流域整體環境利益。盡管國家環境保護部2008年發布了《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》，規定跨省界水污染糾紛發生后，經協商確實無法達成共識的，相鄰兩省人民政府提出申請，由環境保護部進行協調。但是，流域復合生態系統的特征使權力范圍有限的環境保護部門很難有效協調區域之間的環境糾紛。因此，流域環境糾紛機制的設置必須從流域生態系統管理的特征出發，尊重流域環境的自然屬性及其功能統一性，將糾紛管轄權集中于流域性的行政機構和審判機構。①

(二)審判權缺位使環境行政權缺少有效監督

我國目前對流域環境資源要素實行不同部門分散管理的模式，然而，政府的經濟人性質決定了政府在法律和政策實施中很容易為了部門利益而相互爭權或者互相推責，從而導致流域生態環境的破壞。另外，在流域環境糾紛處理中，“不論是環境爭議行政復議的時限延遲和非終局性，還是環境糾紛行政調解的低成功率和非強制性，都使得行政處理結果難以獲得環境糾紛當事人的普遍認同或難以達成為雙方認同的處理結果，從而偏離了這一糾紛解決機制的制度設計初衷”②。無論是實行什么體制的國家，行政權與司法權都是國家權力的重要組成部分。雖然不同法系、不同體制的國家，其司法與行政的關系有很大區別，但通過司法權對行政權進行制約和監督，防止行政機關濫用職權，促進行政機關依法行政是司法審查權力行使的根本目的。③當出現流域環境糾紛時，尤其是流域生態環境公益受到損害的時候，合理的訴訟機制不僅可以有效處理水污染糾紛，而且可以有效監督政府權力，從而真正保護流域生態系統整體利益。

(三)流域環境公益保護機制缺失

現階段，我國有關流域環境糾紛處理的法律規定強調因水污染導致的民事損害的處理，如《水污染防治法》第85條明確規定因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。但是，對于污染造成的流域生態系統受損的救濟，我國現行法律卻付之闕如。盡管1997年《刑法》中規定了“破壞環境資源保護罪”，但司法實踐中適用刑事處罰方式來制裁環境污染者或破壞者的情況非常少。只要環境污染和破壞者以民事賠償方式補償了損失，解決了糾紛，則即使其行為給流域生態系統造成了無法補救的后果，檢查機關也不再追究其刑事責任。在現今流域生態環境不斷惡化的嚴峻形勢下，基于我國落實科學發展觀及建設環境友好型社會的要求，考慮到流域生態系統損害的不可逆性以及污染防治的預防優先原則，我國法律應明確規定司法救助的范圍不僅限于民事損害賠償案件，將流域生態系統損害糾紛納入訴訟范圍應是流域環境糾紛解決機制建構的重要內容。

三、流域多元環境糾紛解決機制建構

社會糾紛解決機制一般有兩種基本類型:根據合意的糾紛解決機制，主要表現為非訴訟機制;根據決定的糾紛解決機制，主要表現為訴訟機制。目前，司法方式愈來愈為各發達國家所重視，環境糾紛解決機制呈現出明顯的司法權與行政權并重傾向?；诹饔蛏鷳B系統的自然特性，結合環境糾紛解決機制的發展趨勢，我國流域環境糾紛解決機制應以流域環境公益保護為目標，在流域層面上建構行政權與司法權相協調的多元糾紛解決機制。具體設計如下:

(一)流域環境糾紛行政解決機制

1.構建統一、權威的流域糾紛行政處理機構。流域生態系統的整體性要求必須有一個權威機構來統一協調流域生態系統管理。流域污染事件發生后，如果沒有權威、公正的機構及時介入糾紛處理過程，則證據收集、保存及舉證責任的分配等都將很困難。因此，建構一個統一、權威的流域管理執行機構來處理流域環境糾紛是十分必要的。具體可在我國現有七大水利委員會的基礎上設立七大流域委員會，并在每一流域委員會下設流域管理執行機構作為流域環境糾紛的行政處理機構。國務院下設流域管理領導小組，負責協調七大流域委員會的整體工作。流域委員會以會議的方式行使決策權，對流域管理執行機構作出的決議、決定的執行情況進行監督檢查。流域管理執行機構應當由具有高度專業技術技能與管理實踐經驗的專家組成，其主要職責是宣傳、貫徹、執行涉及流域管理的法律法規和自然資源管理方面的環境保護政策及相關制度;編制各種流域綜合規劃和專業規劃、計劃;負責流域內環境容量配置和水量配置;監測流域生態系統的質量狀況;根據法律法規授權統一管理、許可和審批流域內的區域發展規劃以及影響流域整體生態系統的工程項目;調解、裁定流域內各區域發生的環境糾紛等。上述機構設置將流域管理決策權和執行權相分離，符合流域生態系統管理的要求，有利于對流域內各種環境資源、經濟和社會要素進行統一管理。

2.適用行政方式解決流域環境糾紛。(1)行政協商與合作。行政協商與合作目前在我國多是通過首長聯席會議實現的，且行政協議的性質類似于合同，合同雙方是具有平等行政權力的地方政府，這就決定了行政協議的執行是一種柔性約束機制。如果合同雙方利益一致，行政協議就能夠得到執行;一旦發生沖突，就往往導致行政協議的無效。因此，我國法律法規應賦予行政協議法律效力，規定行政協議由流域委員會批準備案。(2)行政調解和裁定。流域內區域間發生環境糾紛而協商不成的，可由流域管理執行機構進行調解。該行政調解在啟動程序上應依當事人的申請，流域管理執行機構不能強迫當事人接受調解協議或者裁決。目前我國尚未建立一套完整的行政調解程序，行政調解的地位和效力不明確。在流域環境糾紛處理中，可區分不同情況確定調解協議的法律效力:調解協議達成后，如果在規定期限內一方或者雙方當事人反悔，則調解協議自動失效;如果當事人自愿接受協議并以簽字等方式予以明確表示，則規定期限過后，就應當視為當事人之間訂立了具有法律拘束力的合約。若一方當事人反悔、不履約，另一方當事人可以起訴到法院。法院在審理時應首先審查原行政調解協議和行政處理決定的合法性，經審查認為原行政調解協議和行政處理決定合法的，應判決當事人履行調解協議和處理決定;否則應重新作出判決。這種將行政救濟與司法救濟結合起來的方式，既尊重行政機關的工作，貫徹了“契約自由”原則，又能夠提高環境糾紛處理的效率。④若環境糾紛以行政裁決結案，則裁決書作出后即具有法律效力，應將其送請作出裁決的行政部門的同級人民法院審查其合法性，審查通過后加蓋人民法院印章，送達雙方當事人。若當事人于裁決書送達期限內未向復核法院的上一級法院提起訴訟或提起訴訟后自動撤訴或訴訟請求被駁回，則該行政裁決生效。當事人在法定期間向復核法院的上一級法院提起訴訟且被受理的，該法院可按上訴案件審理。對于環境糾紛行政解決機構作出的裁決或調解意見，法院仍可在執行程序中依職權進行審查，當事人也可以申請法院裁定不予執行，從而貫徹了司法最終審查原則。

(二)流域環境糾紛司法解決機制

1.設置專門化的流域司法機構。我國現有司法機構的職能分工和運行機制難以適應流域環境糾紛的特點，無法為當事人提供及時、便捷的復合型救濟，不能發揮處理環境糾紛的應有功能。為了切實保護流域整體生態系統，根據流域生態環境糾紛的特點，打破現有審判機構格局，設置專門性的環境審判機構處理流域環境糾紛顯得十分緊迫和重要。從接近正義的觀點來看，設立專門的審理機構是使公民的非傳統權益通過訴訟獲得“正當程序”保護的最佳途徑?！耙⒁粋€能真正實現個人權利的公共裁判機關，不是靠一般的仲裁或調解，而是在每個專門領域都需要有特定的解決方法。因此，接近正義改革的重要任務，是在保障正規法院功能的同時，建立專門法院制度。這種制度積極鼓勵人們提出訴訟請求，并讓人們享受到先進的實體法所帶來的利益?！雹萦捎诹饔蛏鷳B系統的復雜性，流域環境糾紛解決過程中經常要面臨諸多技術性判斷問題，如流域污染中各種污染源的屬性、污染損害的程度、致病機理、生態系統的可恢復性等，所以流域環境糾紛解決需要專門性的審判組織依靠先進的環保理念和專業的環保知識來進行。近年來我國流域環境糾紛大量涌現，現有的審判組織配置已不能適應類型化流域環境糾紛處理的需要，將流域水污染糾紛仍然放在地方審判組織進行審理，只能給原有的法院職能造成沖擊。因此，無論是從質的規定性還是量的規定性來看，流域環境糾紛案件都有必要交由專門性審判組織來解決。這不僅解決了水污染糾紛程序保障機制的實施問題，也將地方審判組織從流域水污染糾紛處理困境中解脫出來，形成了多元化的審判體系，可以應對不同糾紛解決的需要。⑥

2.實施流域環境公益訴訟制度。目前首先要放寬起訴資格，規定任何人都有資格充當流域環境的代言人進行起訴，原告提起訴訟的目的不是為了獲得額外的私人利益，而是為了維護流域生態環境這個公共利益。其次，在受案范圍上，應通過司法權能監督和追究地方政府破壞流域環境或對流域環境保護不作為的行為，將流域內地方政府有關國民經濟和社會發展計劃、環境保護規劃等抽象行政行為也納入司法審查范圍。在流域環境糾紛案件的管轄方面，應結合我國七大流域管理機構的設置，對于流域內跨省區的糾紛，與流域管理執行機構平級設流域環境保護法院進行管轄;對于涉及跨越不同地區的支流的糾紛，可與支流流域管理機構平級設支流環境保護審判庭進行管轄;對于不涉及跨地區的流域環境糾紛，可仍交由地方法院進行第一審管轄，二審管轄交由支流環境保護審判庭。流域生態系統的復雜性要求流域環境行政處理和司法處理必須相互協調和合作，流域糾紛處理過程中流域生態損害的認定、生態補償的標準等都需要專業知識和科學技術的支撐，因此流域行政機構和司法機構應共同組成專門委員會，各取所長進行協調處理。

注釋

①⑥呂忠梅:《水污染糾紛處理主管問題研究》，《甘肅社會科學》2009年第3期。②范海玉、王琳:《環境糾紛司法解決機制的檢視與思考——以環境審判機構改革為視角》，《河北大學學報(哲學社會科學版)》2010年第6期。③當然，在一些國家，如美國，其橫向的司法審查包括對政府的其他兩個分支——國會和總統的審查。本文所論及的司法審查主要是司法對行政的審查。④齊樹潔:《論我國環境糾紛解決機制之重構》，《法律適用》2009年第8期。⑤［意］莫諾·卡佩萊蒂編《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社，2000年，序言第2頁。

D922.68

A

1003—0751(2011)06—0102—03

2011—08—28

國家社會科學基金青年項目《流域管理法研究:以生態系統管理為中心的法理創新與制度構建》(09CFX040)的階段性成果。

陳曉景，女，河南財經政法大學公共法學院副院長，副教授，博士(鄭州 450002)。

責任編輯:鄧 林