十“重”十“輕”:當前我國社會管理創新建設中的誤區分析*

季建林 戚小倩

十“重”十“輕”:當前我國社會管理創新建設中的誤區分析*

季建林 戚小倩

加強和創新社會管理，是中央在新形勢下促進黨和國家事業長治久安的重大戰略決策，是我國深化改革開放的重大戰略部署。目前，各地正按照中央決策，全面推進社會管理創新。值得注意的是，一些地方在推進社會管理創新過程中出現了一些偏差，有的地方甚至陷入誤區。具體表現為十“重”十“輕”:重強化輕改革，重維穩輕根本，重管理輕服務，重形式輕內容，重標準統一輕條件差異，重全面控制輕激發活力，重政府責任輕社會參與，重權力延伸輕村居自治，重現代技術輕群眾工作，重屬地管理輕上級責任。

社會管理創新;誤區;成因與危害

當前，各地正按照中央要求，全面推進社會管理創新，構建新的社會管理體制。但是在推進社會管理創新過程中，一些地方由于沒有正確理解和領會中央意圖，由于體制機制存在的弊端、執政能力不適應以及官僚主義、形式主義作祟，出現了一些偏差，有的甚至走入誤區。筆者將這些情況概括為十“重”十“輕”，并對其成因與危害進行分析，祈望引起有關方面的重視。

一、重強化 輕改革

改革開放以來，隨著經濟社會的發展，我國社會管理面對的情況日趨復雜，原有的社會管理體制已嚴重不適應形勢發展的需要，社會管理體制需要不斷地進行調整和改革。黨和政府審時度勢，高度重視并積極推進社會管理體制的改革與創新，出臺了一系列政策來推進社會管理創新，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。但是，伴隨著社會管理創新的深入推進，我國社會管理的很多薄弱環節、社會管理體制存在的問題越來越顯露。從總體上說，目前我國政府社會管理職能還不能完全適應市場經濟發展和社會全面進步的要求。一是政府社會管理和服務滯后于市場經濟發展的要求，滯后于人民群眾的需要，社會保障體系和社會管理制度不健全，“一手硬(經濟建設)、一手軟(社會管理)”的問題比較突出。二是在經濟社會快速發展過程中，貧富差距拉大、社會保障覆蓋率較低、就業形勢嚴峻等問題較為突出。三是政府在社會管理方式上遠不能適應社會組織形態和社會階層結構發生的重大變化，對于迅速成長起來的以非公有制部門為代表的新生社會組織，在服務的理念、方法乃至機構等方面嚴重缺失。四是在不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多的現實中，缺乏通暢的利益訴求表達渠道，也缺乏為利益訴求表達服務的社會團體與機構。五是群眾組織官僚化，社會服務組織嚴重缺乏，社會團體等民間組織的作用難以得到充分發揮，社會資本的開發利用不足，社會的自我組織能力不強。

面對急劇變化發展的社會現實，有的人看不到、看不清我國原有的社會管理體制與經濟快速發展和社會深刻變化的不適應性，在社會管理創新中，不僅不去改革社會管理體制與經濟社會發展的不適應方面，而且還一味地強調“強化社會管理”，去強化社會管理體制中與現實不相適應的過時的內容。更為嚴重的是，有的地方借推進社會管理體制的改革與創新為名，采取許多強化社會控制的措施，有的甚至力圖用計劃經濟時代政府對社會實行嚴格管理的方法去“加強社會管理”。這種做法與社會管理創新背道而馳，很容易造成和助長“社會管理創新就是對改革開放弊端的糾正”的錯覺，不符合胡錦濤總書記在2011年“七一”講話中提出的“堅持不懈把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，奮力把改革開放推向前進”的精神。

二、重維穩 輕根本

現在，不少地方將維護社會穩定作為加強和社會管理創新的“中心工作”和“重中之重”，實行“維穩”責任制，有的地方還實行嚴格的“問責制”和“一票否決制”。無疑，這對強化各級政府的社會管理責任起到了一定的積極作用。但是，社會管理創新的“中心工作”不是“維穩”，而是民生。政府轉變職能，加強和創新社會管理之根本在于更加注重民生，只有從民生的源頭上解決諸多矛盾，社會才能長久穩定。“維穩”僅是加強和創新社會管理工作中的一部分內容，不能以偏概全，更不能本末倒置。以“維穩”責任制和“一票否決制”來考核評價社會管理創新是不科學、不恰當的。即使用“一票否決制”來考核評價“維穩”，也是不合理的，甚至會產生極大弊端。主要表現在:第一，標準不科學。目前，我國經濟發展方式正在發生重大轉變，社會結構和利益格局正在進行重大調整，社會矛盾進入多發期和集中發生期。由于這些矛盾是在發展中產生的，因而發展較快的地方以及改革向縱深發展的地方，社會矛盾就可能呈現多發和集中發生的狀態。以一個地方社會矛盾的多少作為判斷這個地方“維穩”工作乃至全面工作的標準，顯然不科學且有失公平，不僅會束縛發展的手腳，甚至可能走到否定改革的反面。現在，有些地方維穩的“一票否決制”成為個別干部不敢依法行政的“雷管”。第二，誘發信訪亂象。目前我國信訪形勢嚴峻，信訪量呈倒金字塔型，不少上訪人員“信上不信下”、“信訪不信法”，赴京上訪、非正常上訪頻發。有的上訪人員到重點敏感地區聚集，采取過激行為制造影響。為了遏制信訪量和群體性事件的上升態勢，有些地方上級往往對下級采取維穩“問責制”。這種不科學的責任制，帶來的后果是一些下級機關千方百計尋求應對之策。有的地方瞞報、少報社會矛盾，有的地方攔截上訪群眾，還有的地方下級機關甚至用金錢或其他方法到有關機關“注銷”上訪登記數，而有的地方甚至發生給“注銷數”實行“明碼標價”的荒唐事，等等。信訪亂象叢生，從一個方面透視出這種考核方法的弊端。第三，高成本難持久。從總體上講，我國政局穩定，社會管理中存在的矛盾，包括群體性事件，絕大多數都屬于人民內部矛盾，主要應通過政策調整和思想政治工作來解決。但是，由于“維穩”被作為社會管理創新的“中心工作”和“重中之重”，因而，一些地方不惜血本，開支浩大。據清華大學社會發展研究課題組的研究成果，2009年全國內保費用達到5140億元，已經接近軍費的5321億元。并且公共安全支出在政府財政支出的增幅達47.5%。①以上這些問題的存在與發生，應與目前“維穩”工作中存在不科學、不合理的考核責任制有關系。由此，我國社會管理工作考核方法的不科學與不合理，必然會給社會管理帶來極大的負面作用。因此，構建新型社會管理體制，要高度重視現行考核方法中存在的弊端，按照科學發展觀的要求，設計出科學的考核標準、考核方法和考核體制。

三、重管理 輕服務

社會管理是政府的職能之一，公共服務是政府職能的重要組成部分，現代政府的職能，不僅體現在通過制定一系列法律規范和社會政策，對社會組織和社會事務進行管理，而且更多地表現在提供公共產品和公共服務上。政府提供的公共產品和公共服務，在預防和解決社會問題、處理社會矛盾、調整社會關系、改善社會生活方式、完善社會制度、減少社會發展的障礙因素等方面，具有重要作用。

但是，有的地方分不清社會服務水平低是目前政府社會管理中的主要矛盾或者是矛盾的主要方面，在加強和創新社會管理過程中，不適當地將主要精力放在提升“政府社會管理能力”上，借加強和創新社會管理之名，擴編制、升級別、增機構、加財力、添人員、建大樓、購設備，進行“自我武裝、自我提升、自我發展”，而在“政府社會管理能力”不斷提升的同時，政府的公共服務水平與能力不僅沒有提升反而降低和削弱。這種“頭重腳輕”式的社會管理創新，不僅得不到人民群眾的擁護與支持，而且也背離了社會管理創新是政府更好地為人民服務、為社會服務的宗旨。

四、重形式 輕內容

隨著社會管理創新在全國的蓬勃展開，一些地方的形式主義也越來越多。一是“參觀交流”多。一些在社會管理創新上先行一步、搞得較好的城市，尤其是經濟發達地區和旅游景點多的城市，常有各地黨政一把手率領的龐大代表團來參觀考察，甚至在各縣(區)、各部委辦局、各街道辦事處，也有“對口”單位之間的“參觀交流”，接待的人力財力支出甚大。二是檢查評比濫。適當的檢查評比對于社會管理創新工作無疑具有積極的推動作用。但目前的問題是，一些地方檢查評比項目太多，政府各部門都強調自己的工作職能，都強調自己在社會管理創新中的重要性，制定相關的考核考評指標，要求層層貫徹，這使得層層“創新”加碼，基層苦不堪言。據筆者調查，在有的地方，街道這一級需要應對上級幾十個政府機構的考核，要做的臺賬多達五六十本，不僅要有電子版本而且要有紙質版本，這使得基層干部為應對檢查而把主要的精力用在做好各種臺賬上，難有時間和精力去服務群眾。三是“一票否決”多。現在政府的許多部門不但對下級和基層下達較多的考核評比指標，而且都強調這些指標的重要性，以“一票否決”的方式與職務晉升、評選先進、獎金獎勵等掛鉤。這種做法迫使下級和基層圍繞著上級領導機關的指揮棒轉。作為基層，面對眾多的經過努力卻仍然難以達標的工作任務，一些基層干部或是為了自保，或是為了不扣工資獎金，或是為了升遷，都會想盡辦法，夸大成績，掩蓋問題，甚至無中生有，說假話做假賬，以形式主義來對付官僚主義。將大量的人力、物力、財力耗在形式主義上，真正推進社會管理創新的力量就會大打折扣。

五、重標準統一 輕條件差異

在加強和創新社會管理過程中，不少地方對社區公共服務中心建設面積、公共綠化面積、文化體育娛樂設施、圖書閱覽室的圖書報刊數、居民多長時間可到達衛生所、多少距離內有藥房等建設指標，都制定了詳盡、統一的標準，進行驗收評比“達標”。這種做法在某種情況下可以推動和促進社會管理的硬件建設有較大的改善。但是，我國各地差異極大，不同的省、市、縣(區)，甚至不同的鄉鎮、街道，社會經濟發展水平有很大差別，而且社區種類和特點及其居民結構與需求、社會公共設施條件，也有很大差別。如果不考慮條件的差異性，只強調社會管理建設的標準統一性，從思想根源上是形而上學，從工作方法上是簡單化，從工作作風上是形式主義。其強力推行的結果，不僅造成原有設施廢棄等諸多浪費，而且往往是條件好的地方“錦上添花”，條件差的地方是“創造條件也要上”的負債建設。

六、重全面控制 輕激發活力

我國社會經濟的發展對提高社會管理水平提出了新的較高要求。社會管理的重要任務之一就是要化解社會矛盾，維護社會穩定。維護社會穩定有兩種實現方式:一是實現控制性秩序，即依靠強大的控制性權力，控制每一個社會組織和個體的行為與言論，從而使社會整體上不出現動蕩，保持社會穩定。另一種是實現自治性秩序，即每個社會組織和個體都在認同社會共識、遵循社會基本行為規則的基礎上，行使自己的權利，并對自己的行為負責，從而使各個社會組織和個體都能協調共處、自治有序。這兩種實現方式都可以使社會處于穩定狀態。而在某種意義上講，要實現第二種穩定，即自治性穩定，往往要以第一種穩定即控制性秩序為基礎，或由它過渡而來。實現控制性秩序顯然不是社會管理創新的目標和境界，因為這種秩序不可避免地存在高風險、高成本和低創造力、低效率，它是沒有社會活力的，也是難以持久的。社會管理創新的目標和境界在于拓展社會空間，最大限度地激發社會活力。

但是，在加強和創新社會管理工作中，一些地方對強化控制性秩序表現出極大的熱情，將大量的人力、物力、財力投入到擴編警察隊伍、增加協警保安、安裝監視探頭、建設治安崗卡，有的地方甚至實行村莊封閉式管理，等等。這些地方對各種社會矛盾產生的根源缺乏深入探究，對建立社會利益訴求表達、溝通、對話、協商、參與的平臺與機制建設興趣不大、熱情不高，尤其在規范和監督權力運作、調整政府與社會的權力格局、提高社會自治能力與水平、體現社會公平公正方面關注度低，投入少。穩定不是靠“維”出來的，最穩定的社會是沒有顛覆需求的社會，最穩定的社會是公平正義的社會，最穩定的社會是各種社會組織和個體能充分激活創造力并能自治自理的社會。因而，將維系社會秩序和激發社會活力有機統一起來，應成為社會管理創新的關鍵內容。

七、重政府責任 輕社會參與

在計劃經濟時代，我國的社會管理主要通過行政手段來實現。隨著改革開放的深入進行，這種用行政手段進行社會管理越來越不合時宜。但是，由于我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾在逐漸積累并日趨復雜。面對這種日益復雜的利益訴求和矛盾沖突狀況，一些地方重走以計劃經濟行政手段主導社會管理的老路，不適當地將政府作為社會管理的唯一領導機構和責任主體，在社會管理中承擔著無限責任。這種“一竿子插到底”的社會管理看起來效率很高，但是由此付出的政治、經濟、社會的成本也會很高。

造成這種現象的原因是比較復雜的。一是改革開放前我國本身就是一個行政化的社會。雖然改革開放使我國的經濟體制由計劃經濟轉向了市場經濟，但行政化社會并沒有發生大的變革，行政對社會的控制反而加強。面對當前社會矛盾的多發凸顯狀況，一些政府管理部門認識到社會管理的緊迫問題，“責無旁貸”地承擔起社會管理的“領導責任”和“無限責任”。二是一些地方將社會管理等同于社會控制，把社會管理錯認為社會問題管理或社會危機管理。在這樣的思維定式下，一些地方政府自然認為自己要承擔起社會控制的責任，忽視了社會自治和社會參與。雖然一些地方政府也意識到在社會管理中社會參與的重要性，也進行了一些社會參與的努力，但是這種社會參與僅限于某些機關、團體、企事業單位出人、出物、出錢參與社區建設而已，并不是讓社會資本、民間組織、社會團體廣泛參與社會管理，也并非鼓勵民眾以制度化或非制度化的途徑參與社會政治生活。

目前一些地方政府幾乎以“無限責任公司”姿態進行的社會管理“加強和創新”，如果演變成一場強化政府行政權力“運動”，必然會擠壓社會自治空間，使社會失去自我建設和自我發展能力，那是與社會管理創新、政府自身改革與職能轉換背道而馳的。正確的思路與做法應該是:要努力解決政府在社會管理中包攬一切、將所有責任和矛盾都集中在自己身上的問題，解決政府在社會管理中的錯位和缺位問題，形成政府主導、多方參與、共同治理的社會管理新格局。

八、重權力延伸 輕村居自治

我國傳統社會結構是國家與社會一體化，行政力量和行政基礎在社會領域發揮主導作用。改革開放后，雖然市場機制開始滲入到社會領域，但是行政力量和行政基礎在社會領域發揮主導作用的格局依然沒有太大改變。社會管理創新的一個重要內容就是培育公民社會，發展社會主義民主，壯大社會自治組織，使政權與社會矛盾之間有緩沖地帶，有中間隔離層，這樣既可以大大減少社會矛盾產生的數量，同時也可以弱化社會矛盾對社會制度的直接對抗。現在，許多政府部門改進工作作風，在農村和城市社區公共服務中心設立辦事窗口，簡化辦事程序，方便了群眾，改善了干群關系。但是，還有一些政府部門不是去努力減少權力與社會矛盾的摩擦，而是在“創新”的旗幟下，不斷擴充自己的權責，并將權責向下延伸到村民委員會和居民委員會。由于財權不隨事權向下轉移，村民委員會和居民委員會一方面要“貼錢”替上級辦事，另一方面還要接受上級“考評”，甚至可能出現被“一票否決”的情況。問題的嚴重性還在于，村民委員會、居民委員會原本是村民和居民的自治組織，現在由于一些地方的上級職能部門將行政權力延伸至村民委員會、居民委員會，村民委員會、居民委員會的干部儼然成了“吃公家飯”的“政府工作人員”，基層民主和基層自治嚴重削弱。

九、重現代技術 輕群眾工作

加強和創新社會管理，說到底就是做人的工作，做群眾工作。做好人的工作，做好群眾工作，要講究方式方法。現在有的地方社會管理工作“見物不見人”，重視物質條件建設，忽視思想政治工作，重視現代科技裝備，忽視群眾工作，認為只要實現社會管理手段的現代化，就能有效地防范和化解各種社會矛盾。殊不知，現代技術裝備的先進和物質條件的改善，都不能取代黨的群眾工作的重要地位。當前在一些地方存在這樣一些現象:群眾反映的問題越來越復雜，干部處理問題的方法卻越來越簡單;工作手段越來越專業，應付復雜局勢的辦法卻越來越少;部門和干部的管理職能越來越強，對群眾的服務意識卻越來越差。有些干部工作作風不扎實，甚至存在工作浮漂、官僚主義、形式主義等問題，政策落實有死角，或執行政策走了樣，以致上情不能下達，下情不能上傳，造成干群關系緊張。這些問題存在的一個重要原因，就是干部做群眾工作的能力與水平不能適應當前形勢發展的需要。

緊密聯系群眾是我黨最大的政治優勢，脫離群眾是我黨最大的危險。我們要把加強和創新社會管理作為新時期加強和創新群眾工作來做。我們要按照胡錦濤總書記的要求，“始終把群眾的利益放在第一位，在各項工作各個環節都細心研究群眾的利益，關心群眾疾苦，體察群眾情緒，努力運用說服教育、示范引導和提供服務等方法，做好新形勢下的群眾工作，團結帶領群眾不斷前進。領導干部必須深入基層、深入群眾，特別是要到最困難的地方去，到群眾意見多的地方去，到工作推不開的地方去，同那里的干部和群眾一道，努力排憂解難，化解矛盾，打開工作局面”②。同時，“做宣傳群眾、教育群眾的工作，要講究方式方法，善于擺事實、講道理，努力做到深入淺出、以理服人，使群眾能聽得明白、聽得進去，真正產生實際效果。各級黨委、政府和領導干部都要深入群眾、深入基層，著力提高宣傳群眾、組織群眾的本領，善于在服務群眾的過程中做好宣傳群眾、教育群眾的工作，把廣大群眾凝聚在黨和政府周圍，共同為促進經濟社會發展而奮斗”③。

十、重“屬地管理” 輕上級責任

目前，許多地方社會管理實行的是屬地管理。屬地管理作為行政管理的一種模式，有其存在的合理性。然而在現實中，一些地方往往把屬地管理絕對化和模式化，把一切責任和矛盾都推給基層，使基層不堪重負。以安全生產為例，安全生產的管理職能是由相關職能部門來承擔的，經營場所、生產企業或社區根本就沒有此項管理和監督職能，然而一旦發生安全事故，“屬地”的相關人員都要因此負連帶責任而受到懲罰，這顯然有失公平，也解決不了實際問題。

現實中，屬地管理中普遍存在著責與權分離、權與利分離的現象，讓基層行政處于兩難境地:一方面，沒有法律授權的基層組織如果“積極作為”，就會變成“亂政”和“擾民”，容易激化矛盾。另一方面，基層如果“不作為”，又容易成為瀆職的“第一責任人”，在進退之間，難以找到自己的位置，從而“無所作為”。近年來基層出現的種種問題和矛盾，其根源大多不是因為基層的不作為，而是因為基層的無法作為。因為許多問題和矛盾往往與上級制定的有關政策有偏差或脫離實際有關。上級部門如果不去檢討自己的工作是否缺位或失職，也不去反思政策是否存在偏差或是否需要調整，任由一些上級主管部門以“屬地管理”為由將責任推給基層，那么，基層發生的問題與矛盾，不僅使基層有苦難言，而且也使基層永遠陷于難以解決的問題和矛盾之中。因此，在加強和創新社會管理過程中，只有加強上級部門的責任意識，正確對待基層的問題與矛盾，才能真正實現社會管理創新。

不容否認，社會管理創新工作在各級政府的大力推動下有很大進展，取得了顯著成績。但是作為一項嶄新、宏大的社會工程，社會管理創新在研究、探索與實踐中，難免會有一些曲折與失誤。本文對加強和創新社會管理工作存在的一些誤區進行歸納與分析，意在推進社會管理創新工作的科學化。

注釋

①關武君:《天價維穩不是長久之計》，《社會科學報》2010年5月27日。②胡錦濤:《在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話》，《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2005年，第371—372頁。③胡錦濤:《做好當前黨和國家的各項工作》，《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社，2006年，第317頁。

C916

A

1003—0751(2011)06—0113—05

2011—08—29

2011年度江蘇省南通社會科學基金課題《南通社會管理實踐再創新研究》(2011ANT001)系列論文之一。

季建林，男，中共南通市委黨校教授(南通 226007)。

戚小倩，女，中共南通市委黨校講師(南通 226007)。

責任編輯:海 玉