完善醫患糾紛人民調解機制的主要對策

孫忠河，馬 俊

南京醫科大學附屬南京第一醫院，江蘇南京 210006

完善醫患糾紛人民調解機制的主要對策

孫忠河，馬 俊?

南京醫科大學附屬南京第一醫院，江蘇南京 210006

我國正在強力推進人民調解工作，醫患糾紛人民調解得到快速發展。本文結合實踐，分析了醫患糾紛人民調解機制面臨的困境，并從加強人民調解員的隊伍建設、提高人民調解協議的法律效力、加強運行及保障機制的建設、推行醫療責任保險制度、建立訴調銜接聯動機制和加快制定《人民調解法》這六個方面提出了完善人民調解機制的對策。

醫患糾紛；人民調解；問題；對策

2010年1 月，司法部動員全國500多萬基層司法行政工作人員、人民調解員廣泛參與，用1年的時間在全國組織開展人民調解專項攻堅活動，全力維護社會和諧穩定。2010年7月，衛生部強調各級醫療機構要積極配合醫患糾紛人民調解工作，年底前尚未開展醫患糾紛人民調解的地區將在平安醫院考評中實行一票否決。2011年3月，衛生部陳竺部長表示，兩年內將把醫患糾紛第三方調解機制推向全國。但是調解制度只有在法治建設中占有一席之地才會真正具有生命力，如何使人民調解走上法制化的軌道是我國學界和實務部門應當關注的問題；人民調解的性質、功能、組織運作以及與正式司法制度之間的關系等都需要重新進行研究和探索[1-4]。本文筆者結合實踐探討醫患糾紛人民調解機制的完善對策。

1 加強人民調解員的隊伍建設

在醫患糾紛人民調解機制中，調解員的作用舉足輕重，要從體制及機制上確保建立一支長期穩定的高素質調解員隊伍，積極推進醫患糾紛人民調解工作[5]。一是拓寬調解員的選任渠道。做到選舉與聘任相結合，吸納具有較強專業知識和較高調解技能、熱心調解事業的離退休醫學專家、法官、檢察官、警官以及律師、公證員、法律工作者和人民調解員；原則上每個醫療糾紛人民調解委員會至少配備3名以上專職調解員，涉及保險工作的，應選擇有相關專業經驗和能力的保險人員。二是設立專職的首席調解員。經過高要求選拔的職業化首席調解員，應具有較高素質和良好群眾基礎，能為化解疑難糾紛創造必要條件。例如《南京市首席人民調解員規則》對首席調解員的任職條件作出了明確規定：①具有一定的法律知識和政策水平；②大專以上文化程度；③從事人民調解工作1年以上；④通過市級司法行政機關的培訓且經考試合格。三是規范調解員的培訓管理工作。各級司法行政機關應對調解員隊伍現狀進行深入細致的調查摸底，制定不同層次、不同類別的教育培訓規劃。可以逐步推行調解員持證上崗制度，對新任調解員開展任前培訓和考試制度，把好隊伍入口關；在后續教育中，逐步改變集中培訓上大課的方式，多開展一些能讓調解員共同參與、引起互動的培訓課程，如經常性或定期召開調解案例點評分析會、組織調解員旁聽、法庭庭審等。

2 提高人民調解協議的法律效力

調解協議的法律效力直接關系到醫患糾紛人民調解的公信力，我國目前視人民調解協議為民事合同，并沒有賦予其與民事裁判等同的法律效力。但境外很多國家有此類做法，例如日本民事調停法第11條規定，調解經當事人同意成立者，與確定判決具有同一效力。應借鑒相關非訴訟調解制度法律效力的規定，從便民利民的角度出發，加大調解協議的司法確認力度，適當提高其法律效力，以充分體現調解的群眾自治性，節約當事人和國家的成本[6]。例如江蘇、上海等地創新人民調解工作室，人民調解協議法院備案、人民調解協議書有條件轉換為人民法院民事調解書等制度，取得了較好的法律效果和社會效果；江蘇省有的地方還建立了人民調解協議書指導審核備案制度，規定人民調解委員會出具人民調解協議書前必須經司法局（所）審核備案；有的地方制作人民調解協議書電子模板，定期組織開展人民調解協議書檢查評比活動，不斷提高人民調解協議書的質量，為提升其審查確認率和法律效力奠定了良好的基礎。筆者在調研中還發現，對已經調解的醫患糾紛實行回訪制度，有助于及時發現和糾正調解工作中的失誤，防止當事人思想反復和矛盾激化，進而督促當事人自覺履行調解協議。

3 加強運行及保障機制的建設

由于我國法律、法規對人民調解制度包括人民調解委員會設立等的規定非常宏觀，缺乏實質性的指導和具體操作依據，因此加強運行及保障機制的建設十分必要。一是推進醫患糾紛人民調解委員會的規范化管理。從受理申請、調查取證、主持調解、簽訂協議、檔案管理、保密義務等各個工作環節進行制度規范，確保規范調解、陽光調解、公正調解[7]。二是落實工作經費保障。人民調解委員的工作經費應列入同級財政預算；地方財政要根據調解糾紛的數量、質量、難易程度及社會影響大小，適當安排補助經費和補貼經費。三是在司法行政機關專門成立人民調解委員會之類的指導機構，或者建立共同指導人民調解工作的制度，由司法行政機關和人民法院一起承擔對人民調解的指導職能，司法行政機關負責日常指導和管理，人民法院負責業務指導。四是完善人民調解組織的網絡建設。充分發揮人民調解程序簡易性、高效性和調解成本低廉性的獨特優勢和魅力，形成縱向到底、橫向到邊的網絡體系，提高其利用率和解決糾紛的實效。五是實行訴訟前置程序。多個國家及我國臺灣地區對醫患糾紛實行調解前置，當事人未提出調解申請而直接起訴的，其起訴書視同調解申請[8]；深圳市中級人民法院也于2003年制定《關于加強民商事案件調解工作的指導意見》，規定即使當事人對醫患糾紛未表示調解的意愿，在開庭前亦必須進行調解，目前該程序尚處于探索中。

4 推行醫療責任保險制度

醫療風險具有不可抗拒性，世界各國都致力于醫療風險防范體系的構建；投保商業醫療責任保險，可有效規避醫療風險，成為保障醫療機構穩健經營和醫務人員合法權益的迫切需要[9]。我國天津、江蘇等地率先開展以醫療責任保險為基礎的醫患糾紛人民調解工作，醫鬧等擾亂醫療秩序的現象已得到初步遏制。例如，2008年1月起，南京市在鼓樓區、秦淮區和高淳縣試點由醫院購買醫療責任保險，將醫患糾紛的賠償“打包”給保險公司，經過人民調解或者司法判決后，患者從保險公司獲得賠償；2009年，南京市在南京地區二級以上醫院及社區衛生服務中心全面推廣醫療責任保險；據鼓樓區法院統計，實施醫療責任保險制度后的2008～2009年，月平均醫患糾紛受案率下降27%，取得明顯成效。目前全國范圍內醫療責任保險的覆蓋面正在不斷提高，加強醫療責任保險的制度建設迫在眉睫。各級衛生行政部門要認真組織實施醫療責任保險制度，努力實現鄉（鎮）衛生院以上的醫療機構都要參投醫療責任保險的目標；各級保監部門、保險協會要加強對醫療責任保險工作的監督和業務指導，幫助解決醫療責任保險實施過程中存在的困難和問題；各級醫療機構要強化主動參保意識，把醫療責任保險制度作為醫院安全管理的一項重要內容；醫療機構、保險公司和相關保險經紀公司要形成常規聯絡工作機制，確保醫療責任險工作的運行順暢。

5 建立訴調銜接聯動機制

無論是人民調解還是法院調解，現有的工作機制和狀態都無法滿足并解決日益增多、日趨復雜的醫患糾紛。以往的研究，側重于從解決和完善人民調解與法院調解各自的問題出發，然而實踐表明，建立人民調解和訴訟調解之間的協調、互動體系是關鍵，并且也能夠成為解決上述問題的一條路徑。我院在化解醫患糾紛的過程中，加強與屬地的秦淮區人民法院的溝通，主要建立了訴前調解、訴中調解和庭外和解等常態調解機制：①訴前調解。法院在立案受理患方直接起訴前，首先建議患方將糾紛交由醫患糾紛人民調解委員會調解，或人民法院法官在立案前先行調解。我院與患方達成和解意向后，共同至人民法院以訴訟調解的方式確認和解協議的合法性。②訴中調解。訴訟階段，我院申請人民法院組織并委托醫學會等專業機構調解醫患糾紛案件，調解成功率為76%，其中包括很多疑難案件。醫學會利用醫學知識并結合相關法律規定進行調解更有利于提高調解成功率。③庭外和解。人民法院秉持調解優先的原則，提出公正、合理的調處方案，通過反復協調，勸解患方撤回起訴后自行庭外協商解決，減輕了醫患雙方的訴訟費用負擔和時間成本。④訴訟判決。多方調解不成的情況下，最終通過訴訟判決解決雙方的爭議。鑒于訴調對接已具有一定普遍性并取得了良好的社會效果，當前最高人民法院已將訴調銜接聯動機制的構建作為今后司法改革的重點。

[1]孫忠河,潘淮寧,馬振華,等.三級醫院引入人民調解機制解決醫患糾紛的實踐[J].中國醫院管理,2009,29(11):56.

[2]孫忠河,潘淮寧,戚建偉,等.醫患糾紛非訴訟解決機制(ADR)的主要模式[J].中國醫院管理,2010,30(12):37-386.

[3]孫忠河,潘淮寧,陳紅.醫院管理創新實踐與探討[J].中國衛生質量管理,2011,18(1):77-78.

[4]孫忠河,陳紅,佘維寧.我院創建平安醫院的探索與實踐[J].江蘇衛生事業管理,2010,21(2):37-38.

[5]劉江江.人民調解法治新論[M].北京:中國政法大學出版社,2009:239-282.

[6]寧波市衛生局.寧波市醫療糾紛處置機制及成效[J].中華醫院管理雜志,2010,26(5):376.

[7]徐永偉.關于提高人民調解協議法律效力的思考和建議[J].中國司法,2009,(12):74-77.

[8]羅先楚.運用人民調解機制預防和化解醫患糾紛[J].人民調解,2009,(1):31.

[9]劉瑞川.民商事件調解實務[M].北京:人民法院出版社,2004:81.

Themain model of people′smediation ofmedical dispute

SUN Zhonghe,Ma Jun
Nanjing First Hospital Affiliated to Nanjing Medical University,Jiangsu Province,Nanjing 210006,China

The people'smediation work is being strongly promoted in our country,people′smediation ofmedical disputes has a rapidly development.According to practice,this paper analyze the difficulty of people′s mediation of medical disputes from six aspects and propose a solution,which contains strengthen the people'smediators construction,improve the legal effect ofmediation agreement,strengthen the building of operation and protection mechanisms,introduc medical liability insurance system,establish linkage mechanism between litigation and mediation,accelerate the formulate of the People's Mediation Law.

Medical Dispute;People′smediation;Difficulty;Countermeasure

R197

A

1673-7210（2011）07（b）-181-02?

南京醫科大學科技發展基金項目資助（2010NJMU044）。＊通訊作者

2011-03-31）