中等職業教育就業導向政策執行失真及其矯治

□李興洲 莊曼麗

中等職業教育就業導向政策執行失真及其矯治

□李興洲 莊曼麗

就業導向是當下我國職業教育發展的基本政策。然而，這一政策在執行過程中并沒有得到切實有效的落實，甚至表現出失真現象。在中等職業教育領域，這種失真現象表現為：就業導向執行異化、就業導向執行表面化、就業導向執行擴大化、就業導向違背性執行等。對就業導向政策執行失真的原因進行分析，在此基礎上探索減少中等職業教育就業導向辦學方針政策執行失真的對策和建議，將有助于中等職業教育就業導向政策更好地貫徹實施。

中等職業教育；就業導向；政策執行失真

自2005年以來，我國中等職業教育在以就業為導向的方針政策指導下獲得了新的生機，迎來了新的發展。但是由于受到諸多因素的影響，中等職業教育的就業導向辦學方針在執行過程中遇到了一些困境，執行結果出現了一些偏差和失誤（這些偏差和失誤本文統稱為政策執行失真）。正視這些偏差和失誤，并對此進行原因分析和糾正是教育政策執行過程中必不可少的一部分，這將有助于就業導向辦學方針更好地貫徹實施，從而促進我國中等職業教育更加健康地發展。

一、中等職業教育就業導向政策執行失真表現

（一）中等職業教育就業導向執行異化——就業導向成為就業率導向

執行異化是指在教育政策執行過程中，教育政策執行主體偷梁換柱，換入表面一致、實則背離原教育政策精神的內容，政策內容、政策目標、政策性質已發生根本變化，原教育政策名存實亡，內容嚴重失真甚至被完全替換為與原政策貌合神離的“新”政策，教育政策目標全面落空，也稱之為教育政策替換。

一項政策能否成功執行，首先要看執行目標是否和預期目標保持一致，只有目標正確了，才能有正確的執行過程。從中等職業教育就業導向的政策初衷來看，這項方針的預期目標明確清晰，就是要解決中等職業學校畢業生就業難的問題，進而緩解國家經濟轉型和勞動力就業制度改革所產生的失業問題，促進中等職業教育的發展，提高中等職業學校的辦學水平和教學質量。但是就業導向政策的執行過程中，解決畢業生就業難的問題逐漸被轉換成了提高中等職業學校畢業生就業率的問題，各級教育行政部門和職業學校刻意追求高就業率，將高就業率作為學校發展的最終目標，就業率的提高只關注畢業生的就業數量，卻忽視了畢業生的就業質量。

這種只關注畢業生就業數量的情況可以在就業導向方針指導下制定的《國家級重點中等職業學校評估指標體系》中可見一斑。就業導向的辦學方針形成之后，各級教育行政機構和職業學校紛紛開始執行此方針。首先，教育部制定了《國家級重點中等職業學校評估指標體系》，整個評估體系緊緊圍繞就業導向的辦學思想，分別設立了3個一級指標，15個二級指標，39個三級指標，包括了辦學方向與質量效益、基礎條件與合理使用、規范管理與改革創新三個方面，評價內容十分全面，包含了職業教育辦學的各個方面。但是在整個評估體系中，作為反映“辦學方向與質量效益”這一重要指標的“畢業生質量”指標，被硬性規定為“就業率”、“穩定率”、“雙證書率”與“專業對口率”等四個數據指標[1]。如此一來，就會引導人們用這四個指標界定畢業生質量，而就業率就自然成為判定畢業生質量的標桿。于是，追求高就業率，乃至片面追求就業率就順理成章地成為職業學校追求的重要目標。至此，就業導向就順其自然地演變為就業率導向。就業率在職業學校評估考核中重要性的凸顯，對引導各級教育行政部門和職業學校重視畢業生就業率起了重要作用。

另外，在評價考核職業學校方面，2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》還強調了“把學生的職業道德、職業能力和就業率作為考核職業院校教育教學工作的重要指標”。高等職業教育對學校的就業率也是格外重視，2004年《教育部關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》明確要求將“畢業生的就業狀況將作為檢驗學校辦學水平的核心指標，就業率較低的院校不能被評為良好和優秀”，“對就業率明顯低于全國平均水平的省(自治區、直轄市)，我部將在一段時間內對這些省(自治區、直轄市)審批設立的高等職業院校暫緩備案或不予備案，以督促重視對高等職業院校的投入，提高教育質量，促進就業”。這兩個文件將就業率提到了前所未有的重要地位上，就業率對于職業學校的發展具有一票否決權，在職業教育的就業導向方針中占有極其重要的地位。高等職業教育這種重視就業率的風向不久就影響了中等職業教育。對整個中等職業教育而言，自2005年開始,教育部建立了中等職業學校畢業生就業情況統計發布制度,并以不同方式向社會發布全國中等職業學校畢業生年度就業情況。其中，將就業率視為職業教育發展基本情況中的重要數據之一。

在以上種種政策引導下，中等職業學校也將就業率當成了學校發展的生命線，就業率成為就業導向辦學方針的最終落腳點，就業率導向已經替代了原來的就業導向，就業導向的目標發生了偏離和異化。這就是為什么近年來中等職業學校的就業率高居不下，看似已經實現了就業導向的目標，解決了就業導向想要解決的就業問題，但畢業生的實際就業質量卻并不樂觀，學生就業依然困難重重的原因所在。

（二）中等職業教育就業導向執行表面化——用高就業率象征性表示就業導向的執行效果

除了執行異化，就業導向在執行過程中還存在執行表面化的現象，即就業導向只是在執行過程中被宣傳一通，而未被進一步轉化為操作性的具體措施，使政策問題依然存在，甚至更加嚴重[2]。這種教育政策執行表面化也可稱為教育政策的象征性執行。這種執行的結果并不解決實際問題，卻能造成表面上看已經解決問題的假象。

就業導向的政策執行內容包括了辦學方向、專業設置、教學建設和改革、教學管理制度、人才培養模式創新、人才培養工作水平評估制度等方方面面，但是由于這些方面的執行過程和結果難以進行量化，教育行政部門不得不緊緊抓住某些可量化的指標進行執行效果的評價，就業質量就是可量化的評價指標之一。與此同時，在國家規定的衡量就業質量的四個相關指標 （“就業率”、“穩定率”、“雙證書率”與“專業對口率”）中，“就業率”顯然具有極其重要的作用。對一般辦學水平的中等職業學校來說，“就業率”的高低關乎職業學校的聲譽，影響職業學校的招生情況，而“雙證書率”和“專業對口率”卻不是吸引生源的關鍵。加之“穩定率”的統計相對困難，需要耗費更多的人力物力資源，一般的職業學校缺少必要的條件，難以單獨承擔，不具有可操作性。因此，實際統計過程中，就業導向的政策執行評價指標，只剩下了“就業率”這一項。只要學校的就業率高，就能說明學校的就業導向政策方針得到了落實。這種以就業率的高低來衡量就業導向實施效果的做法表明了就業導向在執行過程中存在政策執行表面化的失真現象。

（三）中等職業教育就業導向執行擴大化——就業導向是謀政績還是為學生找出路

政策擴大化是指政策在執行過程中被附加了不恰當的內容，使政策的調控對象、范圍、力度、目標超越政策原定的要求，也叫做政策的附加性執行。出現政策擴大化執行的原因往往是因為政策執行主體謀求個人利益或局部利益，通常打著結合地方實際情況的旗號，而不顧政策的既定目標，影響政策的實施效果。

落實就業導向的辦學方針已經成為各級教育行政部門的一項行政任務，采用這種方式原本是為了促進地方政府重視職業教育，加強地方政府對中等職業學校辦學的支持和監督。但是，在就業導向政策目標偏離——就業導向成為就業率導向的情況下，這種政策執行行政化的方式使得地方政府政績要與中等職業學校的就業率掛鉤。為了不影響政績，謀求地方利益，地方政府和中等職業學校不得不將就業導向的方針擴大化，給就業導向政策附加上不恰當的內容。例如，2011年有新聞報道，湖南永州市新田縣有300名左右普通高中考生在高考前“變身”職高考生，參加對口招生[3]，而這種做法是得到湖南省政府許可的。在湖南省的政策中普通高中生有時可以轉入職高，至于什么情況下能轉學，則要看當年中職生報考高職院校的情況而定。近年來湖南省永州地區的中等職業教育發展情況并不樂觀，愿意上中職的學生越來越少，能夠參加對口招生的學生就更少了，2011年全市20000多名具備報考資格的中職學校學生中，只有1700多人報考高職院校，普通高中學生轉入職高班后，能同時擁有職高的學籍。按照《國家級重點中等職業學校評估指標體系》對就業率統計的規定，中職學校畢業生升入對口高職院校（或專業）的可計入就業率。這不僅提高了普通高中的升學率，也為職業高中就業率的提高作出了貢獻。但是按國家政策，這些普通高中學生原本沒有資格報名參加對口招生，當地教育部門和關聯學校實施普高和職高聯合辦學，擴大了就業導向的對象范圍，把普通高中學生 “變身”，通過報考審查，有謀取政績和地方利益的嫌疑。這雖然能為中職和地方政府的就業率做出貢獻，卻無利于職業學校辦學質量的提高，更侵害了職業學校對口升學考生的應有利益，并沒有解決職業學校畢業生的就業難問題。這種做法恰恰反映了就業導向政策的附加性執行的表現，正如新聞的標題一樣：新田學生變身參加高考調查:謀政績還是為學生找出路？值得我們對就業導向的執行實際進行反思。

（四）中等職業教育就業導向違背性執行——虛假就業現象叢生

政策的違背性執行是指在教育政策執行過程中，政策執行主體完全沒有執行教育政策，或視教育政策不存在，在執行中完全與之背道而馳[4]。在就業導向政策的異化基礎上，就業導向進一步出現違背性執行的狀況：中等職業學校同時辦普通升學班，但是就業率統計時或是沒有將這部分學生納入總的畢業生數來統計，或是將被上一級學校錄取的畢業生也算作是已經就業。例如，山東煙臺市將考取高一級學校的畢業生也納入就業率的統計范圍[5]。更有甚者，有的學校將學生的推薦實習、頂崗實習也算作是學生就業，還有的學校要求找不到工作的學生找企業在就業協議書上蓋個章就能當做已經就業來統計，這種做法已經成為職業教育界心照不宣的事實。正所謂“上有政策，下有對策”，在就業導向的具體政策不斷引導學校追求高就業率，行政壓力過重，學校教學質量難以有效提高的情況下，中等職業學校不得不采取虛假就業率的對策。長此以往，就業導向政策的實施只能是南轅北轍。

正確認識就業導向的政策失真表現，是進一步分析其失真原因、尋找解決策略的基礎。政策制定者和執行者只有正確認識政策失真的種種表現，并對政策失真的種種表現進行恰當地歸類，才有可能把握其政策失真的主要原因。

二、中等職業教育就業導向政策執行失真的原因分析

中等職業教育就業導向政策執行失真的原因很多，但是主要可以歸為兩個方面：一是就業導向政策自身的缺陷，二是政策執行者的問題。

（一）中等職業教育就業導向本身具有缺陷

1.中等職業教育就業導向的目標要求過高。就業導向的辦學方針力爭解決職業學校畢業生的就業問題，但是就業是一個社會性問題，需要政府、企業和學校，以及學生共同努力，單靠職業學校單方面的努力很難達到這個目標。所以將就業這一艱巨的壓力完全轉嫁到職業學校的身上本身就存在不合理之處。對中等職業學校而言，不僅要承擔日常教學工作，還要承擔就業需求調查、專業設置調整、畢業生的就業統計和就業質量追蹤調查等工作，在沒有政府協調支持、缺少專業機構服務的情況下，這已經遠遠超出了職業學校力所能及的范圍。正是因為如此，職業學校在就業導向的執行過程中，才不得不將就業導向的目標暗自替換，出現目標替換、執行表面化等現象。

2.中等職業教育就業導向的資源投入不足。每一項政策的實施都需要相應的資源，包括經費資源、人力資源、信息資源和權威資源。中等職業教育經費緊張，教師工資待遇不高，教學設備、實習實訓設備落后是不爭的事實。經費是一項改革的經濟基礎，缺少了充足的經濟撥款作為誘因和保障，政策改革很難進行。中等職業學校的師資力量薄弱，教學改革力不從心。信息資源包括政府應該提供的信息和需要學校積極獲取的信息。地方政府沒有起到提供市場勞動力變化的及時信息，而職業學校也很難對此進行宏觀把握。中等職業學校作為就業導向的實施者之一，還很難得到權威資源，其學校教學經常要受到政府部門的干預，缺少自主權。尤其是在實習實訓教學上，教學秩序常常受到企業用工需求的干擾。因此，資源投入不足是導致就業導向執行失真的主要原因之一。

3.對就業導向執行環境中的不利因素考慮不足。就業導向辦學方針的執行必然受到環境因素的影響，這些環境因素包括諸如傳統文化觀念、企業支持配合的力度、勞動力市場變化情況等，在制定就業導向辦學方針時，不能充分考慮對各種環境因素的影響，并采取有針對性的措施，也會導致就業導向辦學方針的政策失真。在就業導向的執行過程中，職業教育的地位并沒有得到有效提升，以升學為導向的普通教育占據著牢不可摧的主體地位，而以就業為導向的職業教育不得不淪為二流教育。職業教育依舊作為低于普通教育的一種教育層次出現在人們的觀念中，社會對職業教育的認可度和重視程度明顯低于普通教育。社會傳統文化對職業教育就業層次、就業方向的不認可導致了就業導向的職業教育無法深入人心。企業本該是就業導向的職業教育中一股積極的力量，可是在就業導向政策的執行過程中，并沒有激發企業的積極性，使得原本社會責任感就不高的大部分企業不愿意參與其中，最終導致就業導向的職業教育成為職業學校的一臺“獨角戲”。勞動力市場變化是中等職業學校辦學的風向標，就業導向的政策要求中等職業學校及時掌控勞動力市場需求變化情況，但是中等職業學校卻恰恰缺乏這種能力。

（二）中等職業教育就業導向方針執行者的問題

1.中等職業教育就業導向執行者的認識缺陷。就業導向的職業教育政策執行開展已經有了近9年的歷史，但是政策執行者，包括各級教育行政官員、職業學校的管理者和教師們對職業教育就業導向的認識還存在缺陷，他們把職業教育的就業導向片面理解成為提高學校甚至地區的中職畢業生的就業率。由于教育行政官員和中職校的管理者和教師，在沒有充分認識客觀環境對學生就業的不利影響下，貿然接受完成就業數量指標的行政任務，這也使得中等職業教育的就業導向政策出現執行失真。

2.就業導向政策執行者和制定者之間的利益沖突。執行者和政策制定者之間的利益沖突是政策失真的重要根源。就業導向方針的執行者，即教育行政人員、企業、中職校的領導和教師以及中職生身兼執行者和目標群體雙重角色，他們處于整體利益與局部利益，國家利益、地方利益、學校集體利益以及個人利益的矛盾之中。就業導向的執行者也是其相關利益主體，他們在這個政策中有著各自明確的利益目標，教育行政人員追求政績，企業追求利潤，中等職業學校追求的則是學校的生存和發展，而學生追求的則是更完善的教育和更體面的職業。

但是，當就業導向的方針目標被確定為達到一定數量的就業率時，地方及學校在不能在短時間內完成教育教學改革，提高教學質量，進而提高就業質量的情況下，只能片面追求就業率，甚至采用虛報瞞報的方式，保住中等職業學校的利益，維持學校及其專業的生存。這種“上有政策，下有對策”的做法，是政策執行者在面對利益得失時崗位責任意識不強或缺乏造成的。

3.中等職業教育就業導向的監督檢查不力。在我國教育政策執行中，監督檢查不力是一個普遍突出的問題，就業導向政策的執行亦是如此。這主要表現在：就業導向方針政策的執行缺乏具體切實的監督檢查計劃和措施；沒有建立系統的信息反饋機制，上級對下級的執行情況不能及時準確把握，下層執行者缺少向上級反饋執行情況和問題的途徑；對于不能履行職責、完成任務的執行者處理不嚴，對于弄虛作假的中職學校睜一只眼閉一只眼；監督檢查效力不彰，不能促成問題的解決，使得執行者對就業導向失去信心。

三、減少中等職業教育就業導向政策執行失真的對策

（一）加強中等職業教育就業導向政策制定的科學性，充分考慮環境不利因素的影響

就業導向并不是由中等職業學校全權負責解決中職畢業生的就業問題，而是需要全社會、全行業共同參與。就業導向也不僅僅是提高中等職業學?；蛑械嚷殬I教育的就業率，還要關注畢業生的就業質量和職業幸福感。就業導向不只是解決畢業生的初次就業問題，還要關注畢業生的可持續發展問題。

在制定中等職業教育就業導向目標時，要充分考慮不利的環境因素，將社會傳統文化觀念的阻力、企業對待中等職業教育的消極態度和勞動力市場的需求變化情況考慮其中，采取積極的具體對策進行應對，而非一味地只對中等職業學校提出目標要求。

（二）加大就業導向政策的宣傳，加強對就業導

向執行人員的培訓和指導

對于中等職業教育就業導向的目標、內涵及其具體政策措施，要通過各種形式進行宣傳教育，避免下層執行機構對就業導向產生誤解，糾正已經產生的片面追求就業率的錯誤傾向。對于中職就業導向方針政策的執行情況進行報道，形成正確的輿論導向，激發執行人員的工作積極性和責任感。此外，對就業導向方針政策的執行人員加強培訓和指導，使他們具備完成就業導向的職業教育的基本知識和能力，使他們不僅知道就業導向的方針是什么，還要知道該如何具體操作。

（三）明確就業導向相關主體的權責，建立健全就業導向實施監督系統

中等職業教育就業導向政策的實施需要相關各方多方面的配合，政府、學校、企業和學生都有其應有的權責。政府應該明確這個相關主體的權責，盡量減少各利益相關主體之間的利益沖突；建立健全就業導向實施的監督系統，建立第三方政策評價機構，公平公正地監督和評價各相關主體的責任履行和政策執行情況，并給予相應的獎懲，以避免相互之間出現責任推諉的狀況，從而更好地控制和推進就業導向政策的執行進度。

（四）提升政府的服務水平，確保資源投入充足

政府在整個就業導向的政策制定執行過程中發揮著主導作用，它不僅僅是行政命令的上級，還應是政策執行的服務機構，負責協調就業導向的各相關利益主體之間的權責，為就業導向的執行過程提供服務，并配備充足的經費、人力資源和信息資源，賦予中等職業學校一定的權威資源，為就業導向政策的執行保駕護航。

[1]教育部職業教育與成人教育司.國家級重點中等職業學校評估指標體系（供2005年國家級重點中等職業學校調整認定工作參考使用）[DB/OL].http://www.xcedu.net/xceduarticle.asp?ID=157,2011/9/8和國家級重點中等職業學校評估指標體系（供2006年國家級重點中等職業學校調整認定工作參考使用）[DB/OL].http://www.jjedu.net/?a=105393,2011/9/8.

[2]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社,1996:208.

[3]新田學生變身參加高考調查:謀政績還是為學生找出路 [DBOL].http://news.xinhuanet.com/edu/2011-07/09/c_121644 554.htm,2011/9/8.

[4]衣華亮.教育政策失真:概念、特點與主要表現[J].現代教育管理,2009(1)：27-29.

[5]關于中等職業學校2004年畢業生就業率統計工作的說明[DBOL].http://www.ytedu.cn/cnet/dynamic/presentation/net_1/itemviewer.do?id=2955,2011/9/8和2005年中等職業學校畢業生就業率統計說明及要求[DBOL].http://www.ytedu.cn/cnet/dynamic/presentation/net_1/itemviewer.do?id=4159,2011/9/8.

李興洲（1965-），北京師范大學教育學部副教授，主要研究方向為職業教育、教育基本理論；莊曼麗（1987-），北京師范大學教育學部碩士研究生，主要研究方向為職業教育。

本文系全國教育科學規劃教育部青年課題“職業教育科學發展的政策保障體制研究”（課題批準號：EFA110348）成果之一，主持人：李興洲。

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1001-7518（2011）34-0079-04

責任編輯肖稱萍