從選舉制度的演進看黨內民主與人民民主的交融互動*

賀朝霞 李 亮

從選舉制度的演進看黨內民主與人民民主的交融互動*

賀朝霞 李 亮

在新民主主義革命時期，黨內民主先于人民民主而建立，并作為人民民主的政治、思想和組織資源而存在，人民民主為黨內民主提供了一些具體借鑒;在社會主義初步探索時期，人民民主的實現程度有限，而黨內民主的實踐性及其對人民民主的示范作用則更為突出;三中全會以來，人民民主的探索對黨內民主起到了很大推動作用，而黨內民主帶動人民民主逐步成為共識。在當代中國，社會主義民主政治的發展從根本上還需要以黨內民主的發展為前提和基礎，同時，人民民主的發展對黨內民主的發展構成了一定的壓力和動力，黨內民主的發展受制于人民民主發展的整體進程。黨內民主只有通過完善選舉、考核、監督等配套制度建設，才能在與人民民主融合發展的過程中共同推進中國的民主化進程。

選舉制度;黨內民主;人民民主

黨內民主和人民民主是社會主義民主政治的基本內容，二者緊密相連、協調共進。由于中國共產黨是唯一合法的執政黨，這又從根本上決定了在中國，黨內民主對人民民主具有前提性和規定性。本文以選舉制度的演進為視角，對比各時期黨內選舉和人民選舉的制度規定，以此更深入地梳理黨內民主、人民民主在選舉制度方面體現出來的互動融合的歷史進程。

一、新民主主義革命時期民主精神的初步實踐

中國共產黨從成立之日起，就把爭取民族獨立和人民解放、爭取人民民主、使人民成為國家的主人作為自己的歷史使命，無論是在黨的自身建設還是根據地政權建設中，都注意發揚民主精神，積極探索民主的制度化建設，從而為新中國民主政權的誕生創造了條件。

1.各根據地對民主選舉的制度建設作出了初步嘗試

中華蘇維埃共和國是中國大地上第一個人民民主政權的雛形。蘇維埃共和國中央執行委員會于1931年11月通過了《中華蘇維埃共和國選舉細則》、于同年12月通過了《中華蘇維埃共和國選舉委員會工作細則》，后又于1933年8月頒布了《蘇維埃暫行選舉法》，以這批選舉法為基礎，中國共產黨建立了工農民主革命根據地的民主選舉制度，以此鞏固工農民主專政政權。

土地革命戰爭后期和抗日戰爭時期，陜甘寧邊區和其他根據地的選舉中普遍實行了差額選舉的制度，各政黨、團體和個人均可依法提出候選人，并允許在不妨礙選舉秩序的前提下進行競選。尤其是1937年后，工農民主專政的政權轉變為抗日民主政權，工農民主革命根據地的選舉制度也相應地作了修改。伴隨選舉權的范圍擴大，實行普遍、平等、直接、無記名投票的選舉方式，各級參議會和抗日民主政府成員的構成實行“三三制”，抗日的各個階級、黨派可進行自由競選，這種民主選舉制度大大鞏固了抗日民主政權和抗日民族統一戰線。

2.黨內民主選舉制度以黨章形式正式確立

中國共產黨從成立的那天起，就在黨章上明確規定，黨的代表以及黨的領導干部都將由黨員民主選舉產生。黨的六屆六中全會將黨員的選舉權明確寫進黨章，并制定了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》、《關于各級黨委暫行組織機構的決定》以及《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》三個規定，分別規定了從中央到地方各級黨部工作的任務、職責范圍和紀律，標志著中國共產黨黨內選舉制度初步形成。

黨的“七大”為建國后黨內民主選舉作出了示范。“七大”第一次以黨章的形式正式確立了黨員在黨內有選舉和被選舉的權利，這就使黨內選舉制度的運作有了合法基礎和動力機制。“七大”黨章還提出，“選舉黨的各級委員會，須按候選人名單進行無記名投票或表決，并保障選舉人有批評與調換每一個候選人的權利”①，不僅首次提出了無記名投票的選舉方式，允許對候選人進行批評和調換的規定也進一步補充和深化了黨員的選舉權。“七大”選舉時，中央委員的候選名單首先是由各代表團提出的，雖然當時領導人也提出了一些候選人，但均要說明理由，選舉人仍可以自由投票。

3.黨內民主帶動人民民主，實現初步互動

新民主主義革命時期，從建設全國的群眾性政黨、建立一個人民民主的新中國的目標設計出發，中國共產黨對黨內民主、人民民主進行了制度建設的初步探索。這一時期，在黨內民主和人民民主互動過程中有三個特點:

第一，在建立廣泛的革命統一戰線的歷史條件下，無論黨內民主還是人民民主都具有極大的廣泛性。黨員來源的多樣性、抗日根據地民主政權組成的復雜性等具體情況賦予黨內民主和人民民主以極大的包容性。

第二，充分反映了黨內民主先于社會民主而建立，并作為后者的政治、思想和組織資源而存在的關系。中國共產黨成立之初就以民主選舉作為各級組織的產生原則，中國共產黨對根據地建設的領導、反帝反封建人民民主革命的性質等都決定了在整個新民主主義革命時期，黨內民主對人民民主具有前提性和規定性，即黨內民主化的權力結構與權力授受關系是根據地人民民主遵循的準則。

第三，人民民主為黨內民主提供了具體借鑒。在建立廣泛的革命統一戰線尤其是抗日民族統一戰線的過程中，根據地民主建設在組織方式和工作方式等方面契合各革命階級的利益訴求，體現階級聯盟的特點，因此在選舉的方式方法等方面的探索極大豐富了民主建設的內容，為黨內民主也提供了很多方法借鑒。

二、社會主義初步探索時期民主基本原則的奠基

新中國的成立為人民民主的探索提供了政權的保障，但建國初期“一窮二白”、民主發育程度較低等現實條件也在一定程度上制約了民主的迅速發展。這一時期人民民主和黨內民主既取得了一些進展，也存在很多不足，甚至一度出現了反復。

1.選舉法修改，差額選舉呼之欲出

1953年2月通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，是解放后第一部比較完備的選舉法，也是建國初期新中國選舉制度的正式確立。1953年選舉法確定了選舉的普遍和平等原則，規定了直接和間接并用、公開和秘密并用的選舉制度。同時，1953年選舉法仿照蘇聯模式，實行了等額選舉。雖然因為候選人名單一般是事先經過各方面協商才提出的，基本上能反映各方面的意見，但其弊端也是顯而易見的。同時，選民雖然一人一票，但還未完全實現一票一值，城鄉選民代表所代表的人口數有較大差別。

隨著政治、經濟、文化的發展，許多群眾和人大代表對等額選舉等辦法提出了不同的意見。隨后，在一屆全國人大四次會議上討論全國人大代表和地方各級人大代表換屆選舉問題時，代表們基本對實行差額選舉達成共識。遺憾的是，此后“左”的思想日益嚴重，民主法治建設陷入困境，實行差額選舉的意見被擱置了。

2.黨內選舉更加體現民主公開

1956年黨的“八大”從多方面體現了民主和公開的精神。從選舉過程看，首次通過由代表自由提名、經過上下反復醞釀和預選、確定候選人人數和名單、最后進行正式選舉的程序，選舉產生黨的新一屆領導人，有效保證了選舉人自由地表達意志，體現了高度的民主精神。從選舉制度的規定看，“八大”將“七大”黨章規定的“無記名投票或表決”方式修改為“無記名投票”，對特殊情況的舉手表決作了一定規范;增加了選舉人對候選人名單的討論權和選擇權;八大黨章還首次規定了選舉單位有權撤換選出的代表。②

“八大”之后，隨著黨內民主生活逐漸不正常，民主集中制不斷遭到破壞，“八大”規定的選舉制度沒有能夠堅持下來。特別是“文化大革命”期間，黨和國家的政治生活極不正常，黨的領導體制和組織原則受到嚴重踐踏，黨的民主選舉等制度受到嚴重沖擊和破壞。

3.黨內民主為人民民主作出示范

這一時期黨內民主和人民民主呈現了以下兩個特點:

第一，人民民主的實現程度有限。建國初期，工農群眾雖然在政治上經濟上獲得了翻身解放，但在文化上還沒有完全擺脫落后狀態，選民的政治覺悟還有待提高，行使民主選舉權利也很不習慣，因此在較大范圍內運用選舉方法選擇代表，存在著諸多障礙。在這樣一種歷史條件下，要順利地進行人民民主專政的政權建設并鞏固這一民主政權的地位，進行等額選舉、公開和秘密相結合的選舉相對更有實際意義。

第二，黨內民主的實踐性及其對人民民主的示范作用更顯突出。隨著國民經濟的恢復和社會主義改造的完成，人民民主的要求與人民民主受制于現實條件之間存在很多矛盾，一方面要保護人民的民主要求，同時還要創造條件，在黨內民主中尋找民主的生長點，這樣才能產生一種社會示范效應，由黨內民主導向大眾民主。“八大”也正是在這樣的歷史條件下，順應社會發展的潮流，在民主建設方面提出了一系列新的設想和觀點。

三、黨的三中全會以來民主制度的逐步完善

十一屆三中全會以來，伴隨著改革開放的深入，無論黨內民主還是人民民主，無論是在制度建設方面還是在民主的形式方面，無論是在實踐的推進方面還是在理論總結提升等方面，都有極大的發展。

1.人民民主選舉取得長足發展

1979通過的《選舉法》對選舉制度進行了全面撥亂反正，相較于1953年選舉法也取得了重大進步。基本實現普選;直接選舉由鄉級擴大到縣級;不僅等額選舉改為差額選舉，而且對差額幅度作出了具體規定;全部實行無記名投票的表決方式;代表候選人提名方式除政黨團體提名外，增加選民或代表聯合提名，并允許用各種合法形式宣傳代表候選人;對如何監督、罷免和補選人大代表增設專章予以規定。

1982年12月2日，五屆全國人大五次會議對1979年選舉法作首次重大修改:縮小城鄉每一代表所代表的人口數比例差距;對代表候選人的宣傳和介紹限定在選民小組會議上;具體規定另行選舉的當選票數;全國人大和歸僑較多的地方要有適當名額的歸僑代表。1986年，全國人大常委會修改地方組織法時，針對差額選舉中存在的一些問題，作了具體化、規范化的規定，進一步增強了可操作性。

1995年2月28日，八屆全國人大常委會第十二次會議對選舉法作了第三次重大修改:具體規定各級人大代表名額基數及增加比例;再次縮小城市和農村每一代表所代表的人口比例;確定劃分選區的標準;實行選民和代表聯名推薦代表候選人，恢復了代表候選人的預選制度;規定代表罷免的具體程序;增設縣鄉人大代表辭職的規定。

2004年10月27日，十屆全國人大常委會第十二次會議正式通過選舉法修正案對推薦和確定候選人這一選舉的首要環節進行完善，引入了預選程序，還特別增加了代表候選人與選民直接對話的環節。

2009年4月24日，十一屆全國人大常委會第八次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》的決定，對議案的提出和審議、聽取和審議工作報告、質詢、發言和表決等環節都給予明確的規定。

2.黨內民主選舉制度化規范化

1980年，黨的十一屆五中全會通過《關于黨內政治生活的若干準則》，總結了我們黨以往在黨內政治生活中的經驗教訓，在黨的歷史上首次提出了差額選舉，成為黨內選舉制度的一個重大突破。《準則》第八部分“選舉要充分體現選舉人意志”規定:“選舉要充分發揚民主，真正體現選舉人的意志，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出。選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產生候選人作為預選，然后進行正式選舉”;“選舉一律用無記名投票。”③指明了黨內選舉制度改革的方向和趨勢，對后來黨內選舉制度的發展有著決定性的影響。

此外，為了加強對地方黨委選舉工作的指導，1980年中央印發了中組部起草的《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》和《關于地方各級黨代表大會有關選舉若干問題的暫行辦法》，這實際上起到了黨內選舉工作條例的作用。這些規定否認了領導干部職務終身制，恢復了黨內選舉制度，為黨內選舉制度的發展奠定了基礎。

“十二大”前后，黨內選舉制度建設的重點轉移到如何提高選舉質量，擴大黨內民主上來。“十二大”通過的黨章對選舉制度作了改進:一是規定不經過預選的，應采用差額選舉的形式選舉;二是各級黨組織代表大會要定期舉行。

黨的“十三大”，首次用黨章的形式把實行差額選舉的辦法肯定下來，成為全黨必須遵照執行的法規。在黨的全國代表大會上還第一次在中央委員會和中央紀律檢查委員會候選人預選中實行差額選舉。“十三大”黨章明確規定了黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法，從而使黨內選舉制度發展進入一個新時期。在此后不到8年的時間里，我們黨先后頒發了三個有關黨內選舉制度的辦法和條例。包括1988年《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、1990年《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年《中國共產黨地方組織選舉工作條例》。經過幾十年的不懈探索和努力，我們黨在黨內選舉制度建設上積累了相當豐富的理論和實踐經驗，選舉制度建設也取得了實質性的進展。這三個辦法和條例分別就差額選舉，省、地、縣黨的代表大會及其委員會和紀律檢查委員會全體會議的選舉工作等作了進一步具體說明和規范。這樣，從黨的中央組織到地方組織、基層組織，全部規定了實行差額選舉，而且有章可循。在此基礎上，十三屆四中全會、“十四大”、“十五大”又對差額選舉作了進一步的改進與發展，黨內民主選舉進入穩定發展時期。

黨的“十六大”以來，黨內民主取得了更快的進展，差額選舉制度得到進一步充實和完善，在地方黨政領導的換屆工作中，黨內民主的精神更加得以貫徹。2002年7月，中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，賦予了干部選拔任用的原則、標準、程序、方法和紀律等方面的新的內涵，使黨內選舉開始向全面化、程序化、制度化和規范化方向邁進。在2007年地方四級黨委領導班子換屆中，普遍采取了差額選舉、差額考察的辦法，一些地方還在此基礎上探索實行差額表決。

黨的“十七大”代表選舉差額幅度比例一般都超過了15%，比“十六大”時增加了5個百分點，擴大了選舉人的選擇范圍，在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦，選中央候補委員也都增加了候選人。在具體選舉推薦的方法中，“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”，提出“兩推一選”、“直接選舉”兩項選舉制度改革。“兩推一選”是我國一些地方在農村黨組織甚至鄉鎮黨委基層黨組織領導班子選舉中的改革嘗試，已經取得良好效果。“十七大”代表名單的首次公布，任期制、常任制、票決制、差額選舉等等的推行，都是黨內民主制度創新的生動體現。

十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，將擴大黨內民主同帶動人民民主、推動社會進步緊密聯系，在完善黨代表大會制度和黨內選舉制度方面出臺了很多細化的規定。在完善黨內選舉辦法方面，改進和規范選舉程序和投票方式，改進候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。在黨代表大會代表中提高基層一線代表比例，擴大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進候選人提名方式。

3.人民民主實踐輻射黨內民主，黨內民主帶動人民民主形成共識

改革開放和社會主義市場經濟體制的逐步確立，推動了社會的巨大轉型，也引發了傳統體制的變化和傳統政治文化的變遷。民主、平等、自由、競爭的理念開始逐步在社會民眾的政治心理層面確立起來，人民民主的發展正是這種蓬勃而出的民主訴求的反映。回顧三中全會以來，黨內民主和人民民主的發展可以發現，中國共產黨的領導核心作用、人民民主實踐對黨內民主制度的輻射作用，構成了新時期黨內民主和人民民主的互動融合態勢。

第一，人民民主的探索對黨內民主起到了很大推動作用。無論差額選舉原則的確立，還是地方黨政領導人的選舉等方面，人民民主選舉中的新鮮實踐在黨內民主選舉的制度創新中逐步體現。

第二，黨內民主帶動人民民主逐步成為共識。黨的“十二大”第一次提出了以黨內民主推動人民民主的思想。黨的十四屆四中全會認為，“發揚黨內民主必然推進人民民主。這也是建設社會主義民主政治的一條重要途徑。”④黨的“十六大”報告更是深刻而精辟地提出“黨內民主是黨的生命”，這是中國共產黨歷史上，也是國際共產主義運動史上，第一次就黨內民主的本質規定性作出的高度論斷。黨的“十七大”報告中創新性地提出:“積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一”;“黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。”⑤

四、結語

通過對各時期選舉制度的演進以及由此折射出的黨內民主和人民民主互動過程的歷史考察，結合黨內民主的實踐探索，可以得出幾點啟示:

第一，黨內民主構成了人民民主的前提和基礎，社會主義民主政治的發展從根本上還需要以黨內民主推動人民民主的方式來發展。

第二，人民民主的發展構成了黨內民主發展的重要外部環境，在很多具體方式上人民民主為黨內民主提供了示范，在一定程度上推動了黨內民主的進程。

第三，黨內民主的發展一方面受制于人民民主發展的整體進程，另一方面，人民民主的發展對黨內民主的發展構成了一定的壓力和動力。推進黨的代表大會常任制試點改革，完善黨務公開制度，完善黨內選舉考核體系，逐步實現競爭性選舉并接受公民監督等都將成為必然的趨勢。

作為執政黨，中國共產黨的黨內民主的改革探索在一定程度上已成為一種國家政治行為，黨內民主只有通過充分實現人民當家作主，才能從根本上推動黨內民主與人民民主的良性互動，推進中國的民主化進程。

注釋

①②《中國共產黨黨章匯編》，人民出版社，1991年，第59、82頁。③《人民日報》1980年3月15日。④《十一屆三中全會以來歷次黨代會、中央全會報告、公報、決議、決定》，方正出版社，2008年，第543頁。⑤《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年，第49－50頁

D621.4

A

1003—0751(2011)03—0012—05

2010—12—20

教育部人文社會科學演進專項任務項目(紀念建黨九十周年)《黨內民主的精神追求與黨內協商民主的制度演進》(10JDJNJD190)研究成果。

賀朝霞，女，上海師范大學研究生部，博士，副教授(上海 200234)。

李亮，男，上海師范大學馬克思主義學院，副教授(上海 200234)。

責任編輯:浩 淼