法理學視野下的村民自治權:爭議、歧見與解析*

劉志鵬 唐 鳴

法理學視野下的村民自治權:爭議、歧見與解析*

劉志鵬 唐 鳴

作為村民自治法律問題研究的基礎性命題，村民自治權的研究近年來逐漸引起人們重視，但我國學術界在村民自治權的內涵與法律性質、主體、內容等方面均有較多歧見，存在多種不同學說。系統梳理這些不同觀點，并從法理上對村民自治權進行解析，有助于對村民自治權的更好保障。

村民自治權;權利;權力;主體;內容

新世紀以來，村民自治正在不斷走向深化。長期研究我國村民自治的徐勇教授在總結中國村民自治的建設時指出:“村民自治的組織建設已基本完成，開始進入一個通過組織重建實現村民民主權利的新的歷史時期。村民自治不僅僅是國家治理鄉村的一種方式，同時也是國家賦予農民一項不可剝奪、不可轉讓的基本權利?！雹俚拇_，隨著村民自治實踐的深化，村民自治權問題日益凸顯，成為村民自治法律問題研究中的一個重要的基礎性問題。從法理上解析村民自治權，弄清楚其本質，是研究村民自治法律問題的基礎命題和進一步開展村民自治法律問題研究的重要前提，也是更好保障村民自治權的基本要求。

一、村民自治權的內涵與法律性質

有關村民自治權的內涵，我國學術界尚未達成一致的論述，出現了眾說紛紜的狀況。如張廣修、張景峰認為，“村民自治權是法律確認的法定村村民享有的以民主方式自我決定和處理村莊公共事務和公益事業的一種基層自治民主權利”。郝紅梅認為，“村民自治權是我國村民通過村民自治組織依法處理與村民利益相關的村內事務的自治權利和自治權力”。潘嘉瑋、周賢日認為，“村民自治權是通過一定形式組織起來的區域性群眾組織依據國家立法對一定范圍內的公共事務進行管理的權力”。王旭寬認為，“村民自治權是村民在國家法律范圍內，以社會契約的形式共同行使對村民自治事務的議事權、決策權、管理權、監督權，是村民權利的集合”②。從上述對村民自治權涵義的論述中不難發現，當前學者們主要是從村民自治權的性質、主體與內容等方面來界定其內涵的。但從這些表述也可以看出，很多學者沒有很好地區分和明確村民自治權究竟是權利還是權力這一最基本問題。實際上，村民自治權是“權利”還是“權力”的法律性質問題是界定村民自治權以及深入研究村民自治權首先要回答的一個關鍵性問題。③村民自治的核心是村民自治權問題。目前我國憲法和法律對行使村民自治權的主體、條件和內容都較少涉及，并沒有從法律上明確村民自治權的性質，也就是說，村民自治權究竟是一種國家權力或公共權力，還是一種法律權利，并不是十分清晰的。關于村民自治權的法律性質問題在學術界也存在很大的爭議，主要存在三種代表性的觀點。

第一種觀點是權利說，主張村民自治權是一種自治權利，而不是權力。很多學者持這種觀點，如王德志、王禹、張廣修與張景峰、郝耀武等人。王禹認為，“村民自治權是一種自治權利，而不是自治權力”。村民自治權是基層民主自治權利的一種，具有法定性。村民自治的權利有兩種，一種是村民個人可以直接參與行使的自治權利，如村民參加村民會議的權利，村民選舉村民委員會成員的權利和被選進村民委員會的權利，村民監督村民委員會工作的權利等等;另一種是村民個人無法直接參與行使，而必須通過村民委員會或村民會議、村民代表會議來行使的自治權利，如對本村經濟、治安、文化生活、農作物生產規劃等有關村民利益的重大事項，必須通過村民會議、村民代表會議或者是村民委員會決定。但一方面王禹主張村民自治權只是一種自治權利而不是自治權力，另一方面他卻又承認，上述村民自治權中的第二種類型對于村民來說，具有一定的公共權力性質，④可見其觀點也有自相矛盾之處。還有學者從公權和私權角度來分析認知村民自治權，認為村民自治權屬于私權，需要私權救濟。⑤

權利說最新的研究成果由吉林大學法理學博士郝耀武和武漢大學博士生楊成做出。前者在其2009年完成的博士論文中提出，村民自治權是規定在法律中的村民的一種利益，而村民自治本身不包括國家的強制力因素，村民自治權屬于權利實現機制，而非權力運行機制，基于此，他得出結論:村民自治權是權利，而不是權力。⑥后者則認為，由于村民自治權的主體是以“村”為自治單位的全體村民，村民自治權具有本源性、自主性和“利得”性，基于這些理由，村民自治權的性質應當是權利，而不是權力。雖然村民委員會受全體村民的委托行使一定的自治權，但村民委員會行使的自治權卻不具有公權力性質。村民委員會所行使的自治權是村民委托其行使的，即使由其行使，它也必須體現村民的意志，以村民的利益為依歸。村民委員會在行使自治權時不能采取強制性措施，它的行使依靠的是來自農村社區的權威，即村民對它的認同，而不是該組織自身的權威，更不是借助國家的權威。如果將村民委員會所行使的自治權界定為公權力，將導致村民自治偏離其自治的本質，甚至導致村民委員會將自己的意志強加于村民，最終導致村民自治組織行政化，并進而最終導致村民自治權異化為國家權力。因此，將村民自治權的性質界定為村民所享有的自治權利，是村民自治本質屬性的體現。⑦

第二種觀點是權力說，主張村民自治權是村莊范圍內的公共管理權力。楊成研究后指出，“關于村民自治權的性質，大部分學者認為村民自治權是自治權力”⑧。但據我們的分析，自治權的“權力說”主要見于對民族區域自治和特別行政區自治等地方自治權的分析，在村民自治領域持權力說的學者事實上并不多，且主要集中于上世紀90年代對于村民自治機關職權的討論時使用“權力”。進入21世紀之后，“權力說”較有代表性的是潘嘉偉和周賢日，他們認為，村民自治權是“通過一定形式組織起來的區域性群眾組織依據國家立法對一定范圍內的公共事務進行管理的權力”。但詫異的是，他們在同一著作中又認為村民自治權是“村民的一項權利”。⑨可見其觀點是自相矛盾的，并沒有真正把握村民自治權的本質。沈巋則認為村民委員會行使的是一種準政府組織的權力。⑩

權力說最新的研究成果由北京大學博士生田飛龍做出。他指出，就分散化的憲法學和行政法學視角而言，村民自治權當屬“民主自治權利”，但就統一公法學而言，村民自治權則屬于一種“社會公權力”，認為“村民自治權很容易被統一公法學解讀為一種社會公權力。這一認識超越了憲法學和行政法學的分散化視角，以分權而非主權的立場肯定了國家之外的社會自治的權力性質。只有確定了村民自治權的社會公權力性質，我們才能夠理解為何‘指導關系’的表述是科學合理并應該獲得制度保障的”?。因此他得出一個初步結論:在統一公法學的視野中，村民自治權是一種社會公權力，而不僅僅是“民主自治權利”;在村民自治權的外部關系上，所謂“指導關系”表述的是國家公權力和社會公權力的權力間關系問題，在村民自治權的內部關系上，村委會和村民之間是一種自治權力關系。

第三種觀點是權利與權力雙重屬性說，主張村民自治權具有權利和權力的雙重屬性。這種觀點的代表性人物是崔智友博士。他認為，就村民而言，它具有權利的屬性;就村民委員會而言，它具有權力的屬性。從我國國家權力機關的設置來看，最基層的國家政權機關是鄉鎮政府，村民自治是鄉鎮以下的社區自治。因此，村民自治權不屬于“國家權力”的范圍。但就村民自治而論，自治權對社區或村內部來說，是自治體機關管理或辦理本村公共事務和公益事業的管理權，這種管理權對每個村民都有約束力。對社區或村外部來說，就是排除政府機構干預村民自治事項的法律權利。因此，村民自治權應當具有兩重性質。從來源上看，村民自治權是法律賦予村民自治主體的一種權利，而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力，不過這種公共權力只能對村民自治體有效，而不能對村民自治體之外的法律關系主體產生法律上的權力效力。?何澤中博士也持雙重屬性說，但他認為，村民自治權既是村民的一種“自治權力”，又是村民的一種“自治權利”，是村民所特有的一種“職權”。在權利享受和行使過程中，權利又成為了一種權力，如村民的選舉權，既是一種權利，又是一種權力，村民有選舉和被選舉權利，又有罷免權力。?此外，張英洪等也認為，“自治權既是一種權力，也是一種權利。相對于地方政府等來說，自治權就是一種權力;而相對于公民參與共同體的活動來說則是一種權利”?。近年來雙重屬性說得到不少人贊同，漸有成為通說之勢。

我們認為，村民自治權的法律性質應當一分為二看待，村民自治權應當具有權利與權力的雙重屬性。一方面，村民自治權應當包括個體性的村民權利，作為個體的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治權利。這一點已為多數學者所接受，茲不贅述。另一方面，村民自治權又包括團體性的村民自治組織權力。村民自治本質上屬于國家與社會的分權，依照新公共管理理論和治理理論，村民自治組織作為村莊公共治理主體，與政府組織、行業協會等非政府組織一起共同構成對社會的治理，辦理村莊公共事務和公益事業，行使著一定的管理社會事務的公共權力。在新公共管理和治理理論的視域下，法學理論也應當積極實行研究范式的轉換，正視這種國家與社會分權過程中出現的新問題。當前，法學界已經基本認清了社會團體等非政府組織與政府分享公共權力的事實，非政府組織享有公共權力已經成為一種通說。我們認為，對于農村村民自治組織和城市社區自治組織而言，其享有的自治權與社會團體享有的自治權具有某種本質上的相似性，即都是國家與社會的分權，都具有一定的公共性與自治性，村委會應當是一種準公共行政組織，村委會行使的是一種準公共行政權力。因此，村民自治組織享有自治權力、村民自治權包括公共權力的屬性，當無疑問?；趯Υ迕褡灾螜嘈再|的這些分析，我們認為，村民自治權的內涵應當是指一定區域范圍內的農村村民和農村基層自治組織依法行使的自治權利和對村莊公共事務和公益事業進行管理的公共權力。

二、村民自治權的主體

自治權主體是村民自治權的一個核心要素。但關于村民自治權的主體究竟應當包括哪些，在理論上和現實中都存在較大爭議。對此，當前學術界主要存在四種學說。

一是個人主體說。該觀點認為，村民自治權的主體是村民個人，強調村民自治主體的微觀性、限制性與絕對性。如何澤中認為，村民自治中，自治權的主體是村民。張廣修、張景峰也持同樣觀點。潘嘉瑋、周賢日也指出，“村民自治權是一種個體性權利。它是每個‘村民’都享受的權利，而不是一種集體性、團體性的權利”?。毋庸置疑，這種觀點認為村民自治權的主體是村民個人，而不是村集體。

二是組織主體說。該觀點認為，村民自治實質上是為了保障村委會的自治權，村委會才是“村民自治”的主體，《村委會組織法》也是以落實村委會的自治權為核心的。村委會應當成為名副其實的法人，它是村民自治的組織，性質上屬于村民自治體。?還有部分學者認為，村民自治的實質是以村為單位的“村自治”，在法律上，實行自治的“村”應當是“村民自治”的主體。因為不論從《村委會組織法》的規定，還是從村民自治的實踐經驗看，法律所保護的“村民自治”，實質上是保護以村為基礎的村民集體行使自治權，而村民個人是無法行使自治權的。?可見，這部分學者主張村民自治權的主體是村民自治組織。

三是集合主體說。該觀點認為，村民自治權的主體既不是村民個人，也不是村民委員會，而是集體行使自治權的全體村民，強調村民自治主體的宏觀性、概括性與相對性。這種觀點見于國務院法制辦政法司主編的《村民委員會組織法講話》一書，?但學術界似乎應者寥寥，只有郝耀武博士認為，村民自治權的主體是全體村民。?

四是復合主體說。有不少學者認為，村民自治的權利主體不止一個，既包括單獨的村民個體，也包括村民自治組織。但究竟包括哪些村民自治組織則又有不同觀點。喬耀章認為，村民自治涵蓋村民自治和村自治兩個方面，是村民自治和村自治的統一。其自治主體分別是村民和村地方，他們的權力依法不受侵犯。張廣修、張景峰認為，村民自治權的主體包括村民、村民代表和村民委員會，村民是村民自治權行使的一般主體，村民代表是村民自治權行使的特殊主體，村民委員會是村民自治權行使的代理主體。崔智友則認為，由于“法律對實行村民自治的賦權，不僅包括團體意義上的自治權，還包括自治權行使方式上，每個村民享有的個體權利”，因此村民自治的權利主體既包括村民個體，也包括村民自治體機關。?此外，還涉及到特殊的一些主體是否可以成為村民自治權的主體問題，一類是戶口不在本村、但長期居住在本村的外來人員能否成為自治權主體，另一類是戶口在本村、但長期不在本村居住的村民能否成為自治權主體。關于這些問題，理論和實踐方面都曾長期存在爭議，直到2010年《村委會組織法》修改后，爭議才漸趨平息。

我們認為，根據前述對村民自治權概念的界定與性質的分析，不難發現，村民自治權的主體應當既包括作為個體的村民，也包括村民自治組織。如果否認村民個體的村民自治權主體地位，則無法解釋村民享有的選舉權、罷免權等民主權利，是極不利于對農村村民自治權利的保障的。如果否認村民自治組織的村民自治權主體地位，則無法解釋村民會議、村民代表會議、村民委員會和村民小組等村民自治組織在村民自治活動中的地位及其權力，容易導致地方政府對村民自治活動的非法干預、將村民自治組織變成自己的“一條腿”。村民自治作為國家與社會分權的產物，其各種權利(力)主體分別享有相應自治權利和自治權力，對內實行民主自治、民主管理村莊公共事務和公益事業，對外開展一定活動、接受政府指導和監督并抵御各種侵害自治權的不當或違法行為。

三、村民自治權的內容

就實質而言，村民自治權是種一權利束，是多種權利的集合體。根據《村民委員會組織法》第二條的規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！睋?，傳統上很多學者都將村民自治權內容概括為四種權利，即民主選舉權、民主決策權、民主管理權、民主監督權。這種概括顯然并不能全面而深入地揭示村民自治權的真實面貌。為了克服這種權利內容分類方法簡單化的缺陷，有些研究者對此問題進行了多維度地探索。如焦艷娜認為，村民自治權包括個體單獨行使的權利和集體共同行使的權利。前者包括村民享有受益權、公平獲得土地使用權和經營權的權利、評議權、知情權以及監督權和獲得救濟的權利，后者主要包括選舉權和被選舉權、民主決策權、民主管理權和民主監督權四項內容。?郝耀武則認為，就村民自治權來看，應該從如下三個方面來認知和研究其內容，來劃分其譜系:第一是與村民的整體利益尤其是村民的經濟利益有緊密關系的權利或權利群，可以稱其為直接的村民自治權，主要包括選舉權、決策權、管理權、參與權和知情權。這是村民自己針對自己的權利群。第二是保障直接的自治權的權利或權利群，可以稱其為保障性的村民自治權，主要包括監督權和罷免權。這是村民自己針對村委會的權利群。第三是在當今時代新的形勢下出現的村民自治權的新內容。?

我們認為，村民自治權是包括一系列具體權利(權力)在內的權利束，是多項具體權利(權力)的集合。村民自治權可以從多個方面進行分類，其具體內容既包括傳統人們認為的四大民主權利，也包括諸如收益權、經營權等若干經濟性自治權利(力)。

1.選舉權。村民自治權中的選舉權是指村民依法享有選舉村民委員會成員、村民代表會議代表和村民小組長的權利。從本質上看，村民選舉村民委員會成員時享有的村民選舉權與村民作為公民參加國家民主政治層面的選舉所享有的公民選舉權是一致的，都是基于村民作為公民應該具有的選舉權而生成。從憲政制度的角度看這種權利是任何人不可剝奪的法定權利。然而，村民選舉權與公民選舉權也有很大區別。村民所享有的國家民主政治層面的公民選舉權是指村民作為公民依法享有的選舉國家權力機關的代表或某些國家領導機關的領導人的一項基本政治權利;村民自治權中的村民選舉權則是村民依法享有的選舉村民自治組織的成員的一項自治性權利。?依照現有法律，我國村委會選舉實行公平、公正和公開的原則，凡是年滿18周歲的村民，只要享有政治權利，都有選舉權。村民選舉權還可以派生出一系列其他權利，包括確認權、提名權(推薦權)、被選舉權、投票權、罷免權等。?

2.決策權。村民自治權中的決策權是指村民對涉及村民切身利益的事項，由村民民主討論，由村民會議或者村民代表會議按多數人的意見作出決定的一項自治權利。決策權在某種程度上也是一種參與權和表達權，但是，決策權一方面重點表征村民在參與中能夠發表自己的意見或建議，亦即有發表意見或建議的資格、機會和路徑;另一方面重點表征村民能夠決定村內事務。依照現有法律，村民決策權行使的基本形式是召開由本村18周歲以上村民組成的村民會議以及由村民委員會成員和村民代表組成的村民代表會議。召開村民會議，應當有本村18周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意。對于涉及村民切身利益的事項，必須由村民會議或村民會議授權的村民代表會議討論決定方可辦理。決策權具體包括知情權、提議權和決定權等權利內容。

3.管理權。村民自治權中的管理權是指村民享有的主要由村委會代為行使的對村莊內部各項公共事務或公益事業進行參與、管理的一項自治權。村民自治組織在對村內的社會事務、經濟建設、個人行為進行管理時，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認真聽取村民的不同意見。根據憲法、法律和法規以及國家政策，結合本村實際情況，由村民會議制定村民自治章程和村規民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、公共衛生、計劃生育等方面的要求，規定清楚、明白，據此進行管理。民主管理權作為村民自治權之一種，也具有對外的效力，在合法范圍內不受地方政府的非法干預和控制。郝耀武認為，村民的管理權可以分議事管理權和規約管理權。所謂議事管理權是指村民通過直接參加村民會議或村民代表會議，對村內事務發表意見或建議并參加到對某些事宜的直接管理中來。這種管理權是動態的，可以稱為動態的管理權。所謂規約管理權是指村民通過參與制定村內管理規約如村民自治章程或村規民約等，來實現對村內事務的管理。這種管理權不是村民直接參與村內事務的具體管理，而主要是通過制定規約來實現管理，表現為規章制度式的管理，可以將其視為靜態的管理。?這種觀點有其合理性。

4.監督權。村民自治權中的監督權是指由村民對村民委員會的工作和村內的各項事務實行民主監督的自治權利。民主監督是村民自治的保障性環節，它以罷免制度、工作報告制度和民主評議制度、村務公開制度和經濟責任審計制度為主要體現形式，監督和約束村干部的行為和村委會的工作。只有有效的民主監督，才能制約村委會成員的行為;否則民主選舉、民主決策和民主管理就可能會成為空話，成為個人或少數人的意志或行為。監督權具體包括知情權、審議和評議權、批評權、建議權等權利。

5.經濟自治權。村民自治權中的經濟自治權是指村民、村集體經濟組織和村民自治組織依法享有的在集體經濟活動中自主經營、自我服務、自負盈虧的權利。村民自治權主要是村民依法享有的民主權利，但其內容也包括一定范圍內的經濟自治權，這一點在《村委會組織法》第八條關于村委會經濟職能的規定中已有明確規定。農村實行家庭聯產承包責任制以后，農戶、村民小組、村民委員會、村內其他集體經濟組織都擁有一定的經濟權利，這些主體可以依照村民自治的相關規則進行經營，享受村內集體土地等財產的經營收益。經濟自治權具體包括發包權、承包權、受益權、經營權等權利。

注釋

①徐勇:《村民自治的深化:權利保障與社區重建》，《學習與探索》2005年第4期。②上述觀點分別見張廣修、張景峰:《村民自治權與基層政權關系論》，河南人民出版社，2006年，第22頁;郝紅梅:《論我國村民自治權》，安徽大學2006年碩士學位論文;潘嘉瑋、周賢日:《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社，2004年，第190頁。另見陳忠禹:《村民自治權研究綜述》，《政法學刊》2010年第2期。③⑦楊成:《村民自治權的性質辨析》，《求實》2010年第5期。④王禹:《我國村民自治研究》，北京大學出版社，2004年，第53—54頁。⑤賈登勛、遲方旭，《村民自治權的私法救濟— —種考察視野和研究范式的轉換》，《河北法學》2006 年第 5 期。⑥???郝耀武:《中國農村村民自治權研究》，吉林大學2009年博士學位論文，第24—25、54、73、78頁。⑧楊成:《村民自治權的性質辨析》，《求實》2010年第5期。⑨?潘嘉偉，周賢日:《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社，2004年，第190、179頁。⑩沈巋主編:《誰還在行使權力》，清華大學出版社，2003年，第1頁。?田飛龍:《從村民自治領域的權利救濟看統一公法學知識生產的必要性——從村民自治領域的兩個典型案例切入》，載《美中法律評論》2009年第10期。?崔智友:《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期。?何澤中:《當代中國村民自治》，湖南大學出版社，2002年，第69—71頁。?李芳、張英洪:《地方自治與自治權成長》，《社會科學輯刊》2007年第1期。潘嘉偉，周賢日:《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社，2004年，第頁。?陳箭、劉民安:《簡論村民委員會的法律地位》，《政治與法律》1992年第6期。?黃輝:《中國村自治法的制度、實踐與理念》，法律出版社，2009年，第296頁。?國務院法制辦公室政法司:《村民委員會組織法講話》，中國法制出版社，1999年，第21頁。?上述觀點分別見:喬耀章，《村民自治再定位》，江蘇社會科學1999年第3期;張廣修、張景峰:《村民自治權與基層政權關系論》，河南人民出版社，2006年，第35－36頁;崔智友:《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期。?焦艷娜:《論村民自治權》，吉林大學2007年碩士學位論文，第22—29頁。?唐鳴:《村委會選舉法律問題研究》，中國社會科學出版社，2004年，第91—94頁。?劉志鵬:《論村委會選舉中的村民選舉權》，《中國農村觀察》2002年第3期。

D638

A

1003—0751(2011)03—0017—05

2010—02—19

2008年度國家社會科學基金重大項目《健全農村民主管理制度對策研究》(08＆ZD028)和2010年廣東高校優秀青年創新人才培育計劃項目《構建以保障村民自治權利為主要內容的農村依法治理機制研究》(WYM10062)的階段性成果。

劉志鵬，男，華南師范大學政治與行政學院講師，博士(廣州 510631)。

唐鳴，男，華中師范大學中國農村問題研究中心教授、博士生導師(武漢 430079)。

責任編輯:浩 淼