完善我國“無為問責”制度的理性思考

李 方

完善我國“無為問責”制度的理性思考

李 方

“無為問責”是建立在“權責一致、有權必有責”理念上的一種問責制度。完善“無為問責”制度，必須規范“無為問責”程序，杜絕“家長式”問責;堅持權責對等，避免簡單化“苛責”;明確“無為問責”范圍，區分責任限度;擴大“無為問責”主體，拓展多維問責;加強“無為問責”制度建設，完善相關制度;提升公務員責任意識，優化問責環境。

問責制度;無為問責;理性思考

“無為問責”是建立在“權責一致、有權必有責”理念上的一種問責制度。2005年，岳陽市制訂出臺了《岳陽市領導干部和機關工作人員有錯與無為問責辦法(試行)》。這是國內第一個關于領導干部無為問責的規范性文件。建立“無為問責”制度的目的是著力解決干部管理不嚴問題，通過“無為問責”把那些看似沒有違反紀律和法規的慵懶干部用制度規范起來，抑制少數干部因“不求有功，但求無過”心理而產生的對工作“得過且過，應付了事”的不良現象。岳陽市對“無為問責”制度的大膽探索，改善了黨風政風，引起廣泛關注。許多地方政府先后到岳陽學習考察，并在借鑒岳陽問責模式的基礎上，結合本地實際，探索推行“無為問責”制度。2008年，昆明市掀起了“問責風暴”，山東省蓬萊市、甘肅省天水市秦州區、廣東省韶關市、安徽省肥西縣等地也紛紛建章立制對“行政無為”進行問責探索。盡管各地對“行政無為”現象的問責力度很大，但由于這項制度仍處于探索階段，不可避免地存在一些需要注意的問題。

一、要規范“無為問責”程序，杜絕“家長式”問責

程序公正是結果公正和實質公正的制度保障。從各地開展“無為問責”的實踐看，地方黨政正職的意志往往對問責程序具有左右作用。地方黨政正職是推行“無為問責”的主要倡議者和決策者，各地“無為問責”的案例顯示，有些地方的問責內容、對象和程序具有一定的隨意性，不少時候由黨政正職拍板定奪，也就是說，問責往往取決于領導人的意愿而不是完善的制度程序。這種“問責”同中國古代威權政治文化有著密切關聯。黑格爾在論及中國古代政治和社會精神時，對“皇帝是大家長”的政治制度利弊作了詳盡分析和批判。他指出這種家長政治的原則是“皇帝站在政治機構的頂尖上，像嚴父那樣行使他的權限，各事都由他來決斷”。黑格爾在論述中舉了海瑞向皇帝“問責”的例子。①《明史·海瑞列傳》中記載了海瑞向世宗皇帝上奏《治安疏》，對世宗皇帝和朝臣進行了自下而上、直言不諱的嚴厲“問責”的故事。海瑞自知觸仵當死，上疏時，市一棺，訣妻子，待罪于朝，僮仆亦奔散無留者。世宗皇帝得疏大怒，海瑞被逮捕入獄，移刑部論死。如果不是世宗皇帝突然駕崩，海瑞必然難逃一劫。②這個案例警示我們，如果無為問責不能走出“家長式”誤區，就會陷入個人獨斷、隨意決斷的人治泥沼。根除“家長式”問責的有效辦法就是用嚴格的程序規范問責行為。比如，天水市秦州區設計了“五步走”的問責程序:第一步是“受理”。收到舉報、投訴或接到問責建議，及時作好登記、審查相關情況，報經區委分管領導同意，決定是否組織初查。第二步“核查”。對決定受理的，及時組織專人進行認真調查，掌握舉報投訴事項的真實情況，在5個工作日內提交核查報告并提出初步處理意見。第三步“處理”。根據案件的性質、干部管理權限和程序，請示區委分管領導同意并經區委批準后，做出處理決定。第四步“執行”。在5個工作日內對問責對象進行問責，處理到位。第五步“督查”。有關職能單位調查處理的問責事項，須在5個工作日內完成，并形成書面處理意見報區紀委(監察局)、區委組織部備案。為了保證程序公正，秦州區還規定了回避和申訴條款。這種程序設計淡化了黨政正職對問責的影響，防止了“無為問責”的隨意性。我們必須以嚴格的程序規范“無為問責”行為，著力提高問責制度科學化、規范化、法制化水平。

二、要堅持權責對等，避免簡單化“苛責”

權責對等是指所擁有的權力應當與所承擔的責任相適應。西方國家的問責制度基本上都是建立在權責對等基礎之上的。比如，英國政府內監管存在著不同形式的問責制，包括“遵從規則的問責制”(管理者要服從于具體的規則，否則會受到某種形式的制裁)和“績效問責制”(激勵管理者達到預定目標)，這些問責形式都是以擁有相應權力為前提的。西方學者對公共管理中政府行為問責機制研究的基本前提也是權責對等原則。客觀上說，近年來國內出現的無為問責制探索在較大程度上借鑒了西方公共政策實踐和理論上的經驗，雖然國內問責仍處于探索階段，但是必須把預防西方官僚政治弊病、合理估算問責成本、形成權責對等機制放在重要位置。如果不以相應權力為前提而簡單“苛責”，就會形成某種程度的負效應。如某市“問責風暴”中的“瞌睡門”事件。該市所轄縣一名副局長開會打瞌睡，被市委書記當眾點名批評。隨即，瞌睡副局長被辭去職務，該局局長大會作書面檢查，并通過電視臺向全縣播出。這樣的問責似乎過于苛刻，失之于“重”。“無為問責”的推行確實在公務員隊伍中起到了積極效果，通過問責加壓使公務員的責任意識普遍增強，但同時也給他們帶來了巨大的心理壓力。在嚴厲的問責制度下，一些公務員的神經一直繃得緊緊的，生怕哪天問責之劍落到自己頭上;很多官員“手機備兩塊電池保證24小時開通”，戰戰兢兢，如履薄冰，生怕自己成為下一個被問責的對象。③應當指出，對公務員科學、依法問責同簡單苛責完全不是一碼事，人人自危的病態心理無助于深化行政體制改革和政府效能提高。

三、要明確“無為問責”范圍，區分責任限度

推行“無為問責”，首先要明確責任范圍和責任限度。這既與建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制密不可分，也是界定問責對象、問責事實、問責依據、問責方式等具體事項的重要前提。從現實情況看，政府績效評估指標體系和評估機制明顯滯后于行政問責的現實需求。現行管理體制仍在一定程度上存在著機構重疊、職能交叉、責任不清、執行缺位現象。對工作的績效評估往往側重于對“量”的考核，很難將“量”與“質”有機結合起來，最終蛻變為“打分排名”的簡單形式。評估過程也較為粗放、隨意、繁瑣、低效，難以反映工作實績，導致“大家都抓，都抓不好”，出了問題很難說清是誰的責任，難以界定責任大小及問責輕重。完善“無為問責”，必須在積極推進科學的政府績效管理、完善政府績效評估制度的基礎上，進一步明確上下級之間、部門之間、崗位之間的權責關系，科學界定被問責人員應承擔的直接責任、間接責任，主要領導責任和重要領導責任，以及法律責任、政治責任和道義責任等不同類型責任。為了明確責任范圍，河北省重點規定了機關工作人員的問責情形，包括對屬于職責范圍內的事項推諉、扯皮、延期辦理，不落實首問首辦責任制，利用職務和工作便利“吃、拿、卡、要、報”，對管理或服務對象態度冷硬、蠻橫粗暴、故意刁難，違規指令單位或個人參加各種評比、達標、升級、考核、培訓等活動，工作時間打牌下棋、上網炒股、玩游戲或進行非集體組織的打球、游泳等健身活動等30種。岳陽市重點對領導干部問責情形進行了明確規定，其中“無為問責”包括三項19種情形。總之，各地把“無為問責”的重點放在慵懶現象上，甚至重要會議無故不參加、會風會紀差、打瞌睡、開小差、交頭接耳等行為也被正式納入問責程序。盡管如此，也有一些地方在對公眾廣泛關注的重大事件、突發事件問責時顯得過于草率，上級往往在沒有進行充分調查的第一時間，就匆忙對下屬問責處理，避重就輕、“丟卒保車”以緩解輿論壓力。這種不負責任的做法使公眾對“無為問責”制度產生了一定程度的質疑。必須明確責任范圍和限度，以事實為依據，以“無為問責”制度為準繩，進行科學適度的問責。

四、要擴大“無為問責”主體，拓展多維問責

目前，許多地方在推行“無為問責”過程中注重構建黨內監督、司法監督、民主監督和輿論監督相結合的多元問責體系，從單一的自上而下同體問責向上下結合、左右協調的復合型多維問責發展。比如，岳陽市對問責主體作出明確的規定:市委、市人大、市政府、市政協及市委組織部對市管領導干部進行問責，市委成立問責工作領導小組。市委組織部干部監督科加掛“岳陽市領導干部有錯無為投訴處理中心”的牌子，市委組織部由一位副部長具體負責，市紀檢、監察、市直機關工委、人事、審計、統計、督查、信訪等部門派員參加，作為對全市領導干部有錯無為問責的工作機構。并頒發《領導干部和機關工作人員有錯與無為問責工作領導小組成員單位工作職責》，對問責主體的具體工作職責作出明確規定。近年來，社會輿論和網絡媒體的積極參與，客觀上也拓寬了問責主體。因“周老虎”事件陜西省13位大小官員被相繼問責。這就是一個由網絡公眾發起、媒體輿論助推、政府相關部門依法實施問責的典型案例。公眾通過網絡載體實施問責監督，越來越受到各級黨委政府的高度重視。2010年9月8日，人民網開通了“直通中南海”欄目，網友點擊進入留言板首頁就可以給中央領導人和中央機構留言，據稱留言板的推出受到網友熱捧，截至當月13日給胡錦濤的留言就達24799條。幾乎與此同時，美國的政治學家也提出政府部門要運用互聯網技術匯聚公眾智慧提高決策能力，并促進公眾合作參與政府民主管理的觀點。2009年1月，奧巴馬就任總統第一天就發布了一份《備忘錄》，提出政府改革就是要在政府中實現前所未有的公開與創新，要求利用新技術提高政府信息的公開透明度，“公眾參與會提高政府的效率，提升決策質量。行政部門和機構應該給美國人提供更多的機會，讓他們參與政策制定，將其集體智慧和信息貢獻給政府”④。顯然，必須在擴大問責主體范圍時，注重社會輿論和網絡民意，拓展問責渠道，助推“無為問責”。

五、要加強“無為問責”制度建設，完善相關制度

進一步完善“無為問責”，既需要制度本體的改進，也亟待做好相關配套制度的設計制訂和協調推進。制度建設如果不夠完善，必然帶來一些問題。比如，2009年11月25日，《南方日報》曾編發《粵北兩縣問責無為官員:無為問責制能否治庸治懶》的報道，對廣東省乳源、懷仁兩縣干部群眾對“無為問責”制度的一些質疑和困惑進行了梳理。這些困惑主要包括:“無為問責”能否成為一項真正有效的制度創新，擔心“無為問責”是博取虛名的形式主義;問責的主體和客體缺乏動力，執行問責的干部感到壓力較大，干的都是得罪人的事;被問責的人員認為，因一個事件被問責并否定全部工作太嚴厲;綜合問責難兌現，目前公務員考核流于形式，績效考核體系不完善，使得問責面較窄，只能針對某一具體事件問責;問責陽光操作難，一些問責往往取決于領導人的意愿。從報道看，粵北兩縣對無為問責推進的復雜性、系統性考慮不足，推進的內動力和自我完善的創新力不足，于是在諸多因素影響下陷入執行維艱的困境。事實上，同粵北兩縣一樣，各地在“無為問責”制度建設上普遍存在一些問題。一是如何做好“無為問責”與《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》政策上的銜接和規范問題。《暫行規定》具有探索的性質，而“無為問責”在結合地方實際的具體化、可操作性上做了一些突破和創新，隨著問責實踐的不斷深入，二者之間在制度層面上必須進行合理整合，上下規則必須保持整體的一致性和系統性。二是“無為問責”概念的準確性問題。“無為”是老子道家學說中的一個重要概念，順其自然，不妄為謂之“無為”，老子政治理論的核心就是“為無為，則無不治”、“我無為，而民自化”。把老子的“無為”概念與行政不作為聯在一起容易產生歧解甚或誤讀。三是被問責官員的復出問題。被問責官員一旦復出總會引起公眾的質疑和爭議，這些質疑和爭議反映出問責制度存在一些問題。金無赤足，人無完人。對于被問責的干部不應當“一棍子打死”。要設計完備的復出制度和程序，使干部能上能下、能進能出成為常態。

六、要提升公務員責任意識，優化問責環境

實施“無為問責”的目的不僅僅在于建立過錯追究和懲誡機制，更重要的是要以此為教育手段，切實增強公務員隊伍的宗旨意識、責任意識、效率意識，并在“社會矛盾凸顯期”背景下，提升政府公信力。因此，進一步完善“無為問責”，要從校正產生慵懶問題的政治文化生態入手，制定綜合治理方案和措施。“無為問責”在推行中遇到兩大阻力，一是長期存在的“官本位”意識，二是社會公眾日趨增長的“仇官”心態。在已出臺的深化行政管理體制改革的各項政策規定中，問責對“官本位”意識的沖擊是最直接、最給力的，在問責壓力下，許多公務員正在改變以往安于做太平官、糊涂官的慵懶陋習。但也必須看到，來自“官本位”意識的反作用力對問責效果的消解作用。官僚主義體制對各項改革和創新都有不容低估的腐蝕力，甚至會導致“無為問責”蛻變為一種走過場的形式。“仇官”這種社會心態，客觀上可以對依法公正問責形成正面的監督壓力，但過于情緒化的公眾意見表達也可能會對公正問責產生負面影響。每當有問責事件被公開，都會迅速形成強大的輿論漩渦。如2011年1月16日，新華網等媒體披露的個體運輸戶偷逃過路費368萬元事件。原本是普通的司法案件，經媒體披露后，輿論矛頭指向的卻是“司法是否公正、官員是否涉嫌腐敗、政府是否應該收取過路費”等問題，涉案人員似乎已不是事件的主角，輿論焦點從案件審理轉向了案件之外的諸多社會問題。且一旦激起輿論的怒潮，問責往往從快、從嚴、從重，影響了問責的正常化和規范化。要想消除“官本位”意識和“仇官”心態對問責本身的負面影響，必須營造一個良好的政治生態環境。應該通過科學的制度設計、嚴格的日常行為管理、深入的思想教育，使公務人員公正平等地對待每一位行政相對人，使每一個行政行為的行為主體和行為對象之間享有獨立思考的權利和相互尊重的尊嚴。這樣才能逐步淡化普遍存在的“官本位”意識和“仇官”心態，達到優化“無為問責”環境的目的。

注釋

①［德］黑格爾:《歷史哲學》，王造時譯，上海書店出版社，2000年，第129—132頁。②《明史》卷226，列傳第114，中華書局，1999年，第3955頁。③施懷基，儲皖中:《昆明市行政問責模式調查報道》，《法制日報》2009年11月16日。④［美］貝斯·西蒙·諾維克著，《維基政府:運用互聯網技術提高政府管理能力》，李忠君、于卉琴、李晶譯，新華出版社，2010年，前言第1頁至第3頁。

D630.3

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1003—0751(2011)03—0033—03

2011—03—11

李方，女，在中國人民大學公共管理學院就讀(北京 100872)。

責任編輯:汪 洋