中國國有企業經營者控制權配置的演進分析*

李東升 劉 冰

中國國有企業經營者控制權配置的演進分析*

李東升 劉 冰

中國國有企業在內在需求驅動與外在市場壓力雙重作用下，經營者控制權經歷了計劃經濟時期行政配置、轉型初期內部人配置、內部利益主體平衡下的利益攸關方配置三個階段。盡管中國國有企業經營者配置的動態演進是與中國的制度環境、企業內部權力結構、治理文化相匹配的，但迫切需要從不同類別國有企業控制權與企業使命、職能定位相適應的視角出發，改進經營者控制權的配置機制。

控制權;經營者;配置機制;演進

在各種激勵約束模式中，經營者的報酬激勵可以看做是最直接的激勵約束機制，但相應報酬的獲得依賴于經營者所處的職位及其對資源的支配控制能力。因此，控制權配置對經營者的激勵約束具有決定性的意義。實際上經營者激勵約束機制發生作用的一個基本前提就是:經營者能夠得到并在一特定時間段內持續擁有的相關權力。如果經營者不能得到委托人的職位授權，那么其所有的利益都無從談起。這個職位授權就是經營者的職位控制權。企業是一個開放系統，為了適應技術、市場等外部環境和消費者需求的變化，企業只有根據外部環境的變遷和內部權力結構的變動，適時對經營者的控制權進行合理、有效的重新配置，才能確保不同類型企業使命、目標的實現。本文從動態演進的視角分析中國國有企業經營者控制權的配置問題，探究國有企業經營者配置的內在規律及其發展趨勢。

一、制度變遷、企業權力結構變動與控制權配置

在現代企業理論中，可以將企業的控制權劃分為特定與剩余控制權。其中，特定控制權是指事前可以通過簽訂契約的形式加以明確的控制權，而與之相對應的剩余控制權則無法在事前通過契約的形式明確界定。錢穎一(1989)認為，授予經營者控制權就是特定控制權，包括日常的生產經營權力，而剩余控制權則有所有者的代表董事會擁有，包括戰略性的決策權，如經營者選聘、企業投資并購等權力。連建輝(2004)認為，現代企業呈現出控制權配置由所有者與經營者分享的格局，而經營者擁有了企業經營、剩余控制權，就相應地擁有了控制權收益。馬磊(2007)認為，經營者為了保住自己的控制權，就必須努力經營以使企業利潤達到最大化。否則它將面臨失去自己特定控制權的威脅，這種威脅就是被委托人所解雇而失去自己的經營者職位，繼而失去所有的控制權收益，這是經營者控制權發揮激勵約束機制的基本原理。

企業以契約的形式協調不同利益主體的行為，使協作成為可能，分工、協作二者的結合提高了勞動生產率，企業是分工、協作的集合體。企業內部必然涉及到分工和協調，而分工和協調形成的縱向整合，本身就是一種層級或權力關系。因此，考察要素契約背后的企業內部關系，必然涉及到企業內部的權力關系。參與主體之間力量的對比成為權力分布的關鍵因素，而力量的大小取決于企業內各利益主體所擁有關鍵性資源的狀況與參與主體對于有價值關鍵性資源的控制權。關鍵性資源是個動態的概念，隨著關鍵性資源與非關鍵性資源的動態轉化，實現了企業權力結構的動態調整。對于企業治理而言，其根本的出發點與共同的目的都是創造企業剩余、分配企業剩余。由于企業權力結構影響企業剩余(價值)的創造和分配，而企業治理的本質目的就是盡可能地最大化企業的剩余價值創造并進行合理的分配。因此，企業治理本質上就是企業權力的治理，是反映企業權力配置關系的一套制度安排。而企業內的權力配置應該滿足權力和責任賦予那些控制關鍵資源的主體，并且將為那些投資于這些處于風險中的資源的主體提供某種保護。

制度環境作為一種企業不可控制的外部力量最終影響甚至決定著企業所選擇的制度安排的效用，影響著企業權力的演進與治理模式的選擇。制度環境、權力結構影響企業治理模式的選擇，一般通過兩種途徑實現的。一是制度環境會改變人們的信念與理想，從而改變人們的行為選擇。人們的行為選擇不同，就會導致不同的博弈結果，如此就會形成不同的企業治理模式。二是制度環境以及市場環境的不同，會影響企業權力的分布，不同的權力結構要求與之匹配的企業治理模式。制度環境變遷引起企業內部核心資源的變化，組織內控制權配置必須圍繞關鍵或必需的資源進行。從排序研究上發現，企業在追求不同經營目標時，它的利益相關者提供資源的重要性排序是不一樣的。這是因為，企業追求不同的經營目標時，涉及對不同的戰略資源的依賴程度的差異，而對不同戰略資源的依賴程度的差異會影響到對不同利益相關者依賴程度的差異，進而導致企業和各利益相關者之間權力位置的差異。因此，企業在確定和利益相關者之間的關系定位時應充分考慮企業的主要經營目標。

企業經營者控制權配置的指向是通過在企業內各利益主體間就控制權進行合理的分割，使得企業在應對復雜不確定的外部環境時，降低企業內部成員之間分工、協作的成本。在此基礎上，充分調動經營者的積極性，為企業在激烈競爭的市場上獲得持續成長提供人力資源保證，并盡可能地實現最大化企業剩余價值的創造。因此，各類企業對經營者控制權配置機制的選擇并非人為設計的產物，而是在市場競爭中不斷篩選的結果。不同時期競爭的程度與態勢，改變著企業所面臨外部環境的各種參數，企業經營者控制配置機制的適應性反應的動力來自于企業內部各利益主體間相互的博弈與協調。因此，選擇與制度環境、權力結構相匹配的企業經營者控制權配置機制，才能實現永續發展。

二、制度變遷、權力結構變動與中國國有企業經營者控制權的動態配置

中國國有企業是在1949年建國后由沒收官僚資本和外國在華資本、改造民族私人資本以及國家投資興建組成形成。在高度集權的計劃經濟體制下，由國家直接經營，統負盈虧，企業不是市場的經濟主體和利益主體，是政府的附屬物。1978年12月黨的十一屆三中全會后，政府采取了擴權讓利、經濟責任制、兩步利改稅、承包經營等方式擴大企業的自主權，并未改變國有企業作為政府車間的屬性。隨著1992年以來社會主義市場經濟體制的逐步建立，建立現代企業制度成為國有企業改造的具體形式，在國有企業的改制過程中，國有產權委托人與代理人合謀現象普遍存在。國有資產被委托人、代理人合謀共同侵蝕國有資產，導致嚴重的內部人控制現象，與之伴隨出現了國有資產流失、高管天價年薪、壟斷型國有企業社會責任缺失等問題。這些問題由于關系到相當多社會成員的切身利益，而成為公眾關注的熱點，嚴重影響和諧社會的構建，國有企業的改革進入到了真正的全面攻堅期，迫切需要采取新的治理機制，平衡國有企業內外各主體的利益，推動國有企業健康、持續發展，中國國有企業經營者控制權配置伴隨企業治理轉型，經歷了以下三個階段:

(一)計劃經濟時期國有企業經營者控制權的行政配置

在傳統計劃經濟體制下，企業作為生產車間，執行行政部門的生產經營，高度集中的社會主義經濟管理體制下形成了有約束無動力的企業經營機制，國有企業只是無權、無利、無責的政府“附屬物”。此時的國有企業不是市場的經濟主體和利益主體，在國有企業經營者職位的獲得上由上級行政主管部門任命，并執行上級主管部門的生產經營指令，企業剩余控制權與經營控制權均掌握在政府主管部門手中，黨委與政府實際上成了企業控制權的主體。委托代理關系是縱向的，政治程序和行政層級為中介的財產委托代理關系，由于采取國有國營，企業內的廠長或經理僅僅在生產階段上，擁有相當于工廠監工的某些管理權限。雖然有委托代理關系的存在，但又沒有責、權、利明確的代理主體，經營者沒有起碼的經營權，企業經營者的控制權僅是嚴格按照國家意志向車間、班組層層落實，毫無自主權。

1978——1992年，這個階段仍處于計劃經濟體制下的改革開放初期，中國國有企業的改革主要圍繞著企業內部放權讓利、擴大企業自主權和實行承包制。1979年國家經委、財政部等六部委在京、津、滬三地選擇了8家企業進行擴大企業自主權試點，1985年國家擴大了企業在10個方面的自主權，1987年約80%的國有大中型企業實行了承包責任制，1989年幾乎所有的國有企業進行了承包責任制改革，1992年國家具體落實國有企業的14項自主權。上述改革使得生產經營權和剩余索取權逐漸由政府轉移到企業經營者手里，企業經營者的積極性得到了調動。但改革過程中出現了放權不夠經營者沒有積極性、而放權過度又缺乏相應的約束機制的問題，經營者濫用控制權的現象也比較普遍。放權讓利有力地促進了國有企業的生產積極性，但經濟利益如何在國家與企業之間劃分成為難題。為解決國有企業有權無責的問題，政府在擴大企業自主權的基礎上，通過實行經濟責任制、承包經營責任等形式確立國家與企業之間的權責關系。承包制改革是擴權和經濟責任制的發展、深化與制度化，充分調動了企業經營者和職工的積極性，國有企業出現了前所未有的生機和活力。承包制對于搞活企業、調動企業積極性發揮了重要作用。但由于承包制本身并未解決企業成為真正自主經營、自負盈虧的法人的問題，導致經營者短期化傾向明顯，包盈不包虧，在成果的分享上經營者享受到了應有的回報，但普通職工收益增加有限，導致經營者與普通職工關系趨于緊張。上述問題決定了承包制在解決經營者控制權上只能是一種過渡體制。

(二)體制轉型初期國有企業經營者控制權的“內部人”配置

現代企業制度才是與市場經濟相匹配的企業制度。1992年鄧小平南巡后召開的黨的十四次代表大會明確提出全面建設社會主義市場經濟體制，要求國有企業建立與社會主義市場經濟體制要求相適應的現代企業制度，通過現代企業制度的構建，明確不同利益主體的責權利關系。在20世紀90年代國民收入普遍偏低的情況下，人們收入的高低在很大程度上表現為社會對人能力的認可程度，高收入不僅僅是生活條件的改善，也帶來社會的尊重。因此，收入水平的提高對國有企業經營者說，是一種綜合激勵約束。在此背景下，國有企業以轉換經營機制為契機，推動企業成為法人實體與市場經營主體。從戰略上對國有經濟布局進行調整、改組，建立優勝劣汰的國有企業競爭機制，推動經營者利用法人財產權實現個人價值，差異化的致富動力最終有力地促進了國有企業的發展。

在國有企業由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，效率目標被放在優先的位置上，為提高企業的市場適應能力與競爭力，政府主管部門下放企業經營控制權與部分決策權，僅保留對國有企業經營者的任免權。但以建立現代企業制度為目標的國有企業改革是漸進進行的，盡管這種漸進式的改革符合中國的制度環境，但由于相關的改革沒有配套進行，導致對國有企業經營者的權力監管出現真空，經營者的控制權無法達到有效的監控，出現了嚴重的內部人控制(insider control)問題。內部人控制作為轉軌經濟中企業家控制權機制的一種表現，對經營者的激勵約束作用是獨特的。在當時，由于國有企業經營者的薪酬激勵約束機制尚未建立，經營者的薪酬收益普遍較低，而給予經營者經營控制權與部分決策權成為一種較為有效的激勵約束機制，經營者為延續并獲得更大控制權，努力提升企業的經營業績。但同時，國有企業經營者的任命權歸政府或組織部門所有，這種制度安排的直接后果就是現有經營者想方設法去賄賂政府或組織部門的官員，以利于保住或提升自己的位置，而不是如私營企業經營者那樣，努力提高企業的績效。另一方面，掌握國有企業經營者任命權的政府和組織部門官員沒有剩余索取權，因而變得容易索賄受賄。此外，國有企業的經營者經過多年的鍛煉，不僅懂得了匯報和提供各種資料的技術技巧，而且也積累了各種關系，特別是建立了與政府的密切關系，積累了處理各種復雜人際關系的豐富經驗，具備了很強的能力來完成所需要的尋租活動，這種尋租不僅表現為企業謀取利益，同時也表現為個人謀取利益。在此狀態下，經營者在獲得控制權的同時，同時也具備了討價還價的能力。此外，政府官員的廉價投票權會讓他們好人做到底，默許經營者的相關要求。

在缺乏產品與資本市場約束、職業經理人市場發育緩慢的情況下，國有企業經營者利用掌握的控制權謀求私利的行為充分暴露，強勢國有“官員型經營者”自身利益需求膨脹、畸形發展，出現嚴重的內部人控制現象，國有企業頻繁上演“59歲現象”，一度出現了比較嚴重的國有資產流失，導致對2003—2004年的產權改革出現了很大的爭議。中國香港學者郎咸平將國內產權改革稱之為“國退民進的盛宴”。

(三)內外主體利益平衡下國有企業經營者控制權的利益攸關方配置

國有企業要實現有效治理，就必須找到一種防止“內部人控制”和“利益內傾”的機制，實現內外利益主體的平衡。為實現平衡，需要從外部引入一種治理力與“內部人控制”的力量相抗衡，因而外部董事占多數的外部董事制度和外派監事制度就成為“引入一種治理力”的有效措施，成為實現內外平衡的制度創新，有利于保證董事會的科學決策和監事會的有力監督，實現國有資本出資人到位。但在實施過程中，西方國有企業僅涉足公共領域，解決市場失靈的問題，而中國國有企業涉及公共、基礎、自然壟斷、高科技、競爭行業等多個領域。中國國有企業與西方發達國家絕大多數企業在委托代理上存在明顯差異，西方企業的出資人多是個人或機構投資者，機構投資者占比重較大，通常是一種以利益最大化為目標的經濟組織，委托者對自身利益得失高度關注，而中國國有企業委托人是具有多重目標的政府，而政府再委托其特設的機構——國資委行使出資人代表的權利。國資委的成立僅是解決了五龍治水的問題，但更為重要的是對國資委的激勵約束問題，防止國有資產的出資人代表及其外派人員與國有企業內部高層合謀，損害國家、民眾的利益，成為國有企業公司治理突破的前提所在。在企業利益相關者的視角下，追求社會責任的外部治理就有必要對出資人代表的控制權進行適度的干預，強制性地賦予國有企業非出資人代表進入董事會、監事會的機會，從而保證非出資人代表的利益相關者能夠向經營者施加壓力，維護自身利益，實現多方利益平衡下的經營者控制權激勵約束。

三、結論

國有企業經營者控制權配置所要解決的并非僅是股東利益至上的委托——代理關系，也并非僅僅是協調所有者與經營者之間的利益關系，對國有企業而言均涉及到出資人代表、經營者、消費者、供銷者、政府、社區等多方利益相關者，不同國有企業職能定位的差異，決定了各利益相關主體在公司治理中被關注、重視的程度有所不同。目前，中國國有企業無論何種類型，不考慮其職能定位，一味強調股東利益最大化，考核側重于國有資產的保值增值、利稅的上繳，而對普遍員工、小股東、企業應承擔的社會責任關注較少，與國有企業存在的使命、職能定位嚴重背離。因此，中國國有企業經營者控制權配置必須符合不同類別企業的目標定位，否則就喪失了存在的合理性。具體而言，在完善市場化運作的基礎上，對謀求國際競爭力的競爭性國有企業，主要采取依靠市場監控的控制權配置;對水、電、氣、路、通信、郵政等關乎民生的自然壟斷性、公共服務性國有企業，采取市場監控與利益攸關方(包括:出資人代表、員工、民眾、中介組織等)參與相結合的控制權配置，并通過強化獨立監管，加大信息披露等機制，平衡各方利益，謀求企業持續、健康成長。

注釋

［1］錢穎一.企業理論［A］.湯敏，茅于軾.現代經濟學前沿專題［C］.北京:商務印書館，1989:24－25.

［2］尤金·法馬，邁克爾·詹森.所有權與控制權的分離［A］.陳郁.所有權、控制權與激勵－代理經濟學文選［C］.上海:上海人民出版社、上海三聯書店，1998:166～191.

［3］費方域.企業的產權分析［M］.上海:上海三聯書店、上海人民出版社，1998:170－181.

［4］劉燦，王越子.企業權力性質的歷史唯物主義解讀［J］.經濟學家，2007，(6):16 －21.

［5］李東升.企業權力結構、信任治理與治理模式的動態演進［J］.經濟學家，2010，(11):44 －50.

［6］青木昌彥.對內部人控制的控制［J］.改革，1994，(6):11 －24.

［7］盧銳.管理層權力、薪酬激勵與績效－基于中國證券市場的理論與實證研究［M］.北京:經濟科學出版社，2008:46、57.

F271

A

1003—0751(2011)03—0061—04

2011—02—24

國家自然科學基金項目《基于權力理論的企業領導人更替決策機理研究》(70972118)的階段性成果。

李東升，男，山東工商學院經濟學院副教授，首都經濟貿易大學博士生(煙臺 264005)。

劉冰，男，山東工商學院經濟學院教授，院長，管理學博士(煙臺 264005)。

責任編輯:曉 立