WTO框架下自由貿(mào)易與環(huán)境保護的博弈及中國的對策*

張帥梁

WTO框架下自由貿(mào)易與環(huán)境保護的博弈及中國的對策*

張帥梁

WTO有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定存在內(nèi)容粗疏、文意含糊、流于形式等弊端，但通過相關(guān)爭端解決實踐，WTO逐漸改變了其自由貿(mào)易優(yōu)先于環(huán)境保護的傾向性立場。盡管在WTO的核心價值體系中，維護傳統(tǒng)的多邊自由貿(mào)易依然占據(jù)重要地位，但促進環(huán)境保護、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價值觀已經(jīng)初現(xiàn)端倪且日趨重要。中國應(yīng)當重視和順應(yīng)這一趨勢，在WTO法律框架下實施規(guī)范的國內(nèi)環(huán)境補貼制度，同時考慮征收國內(nèi)環(huán)境稅和國際碳關(guān)稅的可行性，制定涉外環(huán)境保護標準，并在環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的問題上與其他利益相關(guān)方進行有效的溝通與合作。

WTO;自由貿(mào)易;環(huán)境保護;一般例外;對策

一、WTO法律體系中有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定

《建立WTO協(xié)定》中提到可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護是WTO的宗旨之一，但WTO本質(zhì)上是一個促進自由貿(mào)易的國際組織，環(huán)境問題只在影響到自由貿(mào)易時才與WTO有關(guān)，因此，WTO法律體系中沒有專門的協(xié)定來處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護的沖突和協(xié)調(diào)問題，只在相關(guān)協(xié)定中存在著一些督促成員方實施環(huán)境保護措施的條款，并且這些條款的實施都附隨了特定的與貿(mào)易有關(guān)的條件。《WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定》(TBT)承認成員方有權(quán)以某種方式設(shè)置一定的環(huán)境保護標準以保護人類、動植物的生命或健康，但須符合兩個條件:第一，不能構(gòu)成不合理的歧視，對不同來源地的產(chǎn)品須實行同一標準;第二，不能對自由貿(mào)易構(gòu)成不必要的限制。《WTO補貼與反補貼措施協(xié)定》(《SCM協(xié)定》)第8.2(c)款規(guī)定:“為促進現(xiàn)有設(shè)施適應(yīng)法律和/或法規(guī)實行的新的對公司產(chǎn)生更多的約束和財政負擔的環(huán)境要求而對其提供援助，只要此種援助是:(ⅰ)一次性的臨時措施;且(ⅱ)限于適應(yīng)所需費用的20%;且(ⅲ)不包括替代和實施受援投資的費用，這些費用應(yīng)全部由公司負擔;且(ⅳ)與公司計劃減少廢棄物和污染有直接聯(lián)系且成比例，不包括任何可實現(xiàn)的對制造成本的節(jié)省;且(ⅴ)能夠適應(yīng)新設(shè)備和/或生產(chǎn)工藝的公司均可獲得。”只有符合了以上五個條件，對貿(mào)易產(chǎn)生不利影響的環(huán)境補貼才為《SCM協(xié)定》所允許。

《WTO關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)第20條規(guī)定了環(huán)境保護的一般例外，該條(b)、(g)款允許成員方為了特定環(huán)境目標——“為保護人類、動植物的生命或健康”、“為有效保護可用竭資源”而實施與GATT規(guī)定相偏離的措施;為防止成員方濫用這些措施，該條又在序言部分規(guī)定了援引這些例外條款的前提，即不能在成員間進行歧視性引用，不能構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。GATT與TBT、《SCM協(xié)定》是一般法與特別法的關(guān)系，因此GATT第20條較之前述TBT和《SCM協(xié)定》中的環(huán)保例外條款具有更大的適用空間。遺憾的是，GATT第20條沒有對環(huán)境目標的具體含義進行界定，即沒有明確何為保護人類、動植物的生命或健康?對抽煙、飲酒的限制是否屬于這一環(huán)境目標的應(yīng)有措施?由此導(dǎo)致實踐中在具體闡釋某一環(huán)境措施是否對貿(mào)易構(gòu)成限制時，可能會采取比較苛刻的主觀標準。因此可以認為，WTO在環(huán)境保護與自由貿(mào)易的關(guān)系上采取了歧視前者的態(tài)度，其有關(guān)環(huán)境保護的例外條款雖然表明以實現(xiàn)環(huán)境保護為目的，但具體內(nèi)容設(shè)置仍是以自由貿(mào)易為本位的思路。

WTO的首要宗旨是促進貿(mào)易的自由發(fā)展，因而其有關(guān)環(huán)境保護的條款相對粗疏，缺乏具體的可度量的標準及可操作的程序，這似乎給各國在處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護關(guān)系問題上自行其是大開了方便之門。WTO 貿(mào)易與環(huán)境委員會也認為WTO不應(yīng)該變成一個環(huán)保機構(gòu)，不應(yīng)該卷入到審議國內(nèi)環(huán)境優(yōu)先問題、建立環(huán)境標準問題或者制定全球環(huán)保政策中來，那些問題應(yīng)該繼續(xù)是各成員國政府和其他更適合做該項工作的國際組織的工作。①但事實上，由于貿(mào)易的全球化、環(huán)境保護的一體化以及WTO規(guī)則的普遍適用性，WTO法律框架對各國涉及貿(mào)易的環(huán)境法規(guī)以及涉及環(huán)境的貿(mào)易法規(guī)的制定及實施均產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。特別是，WTO爭端解決機構(gòu)(包括專家組和上訴機構(gòu)兩部分)在實務(wù)中處理的有關(guān)案例已逐步修正了WTO關(guān)于環(huán)境保護的法律規(guī)定的粗疏性、單邊性及其貿(mào)易優(yōu)先的相對偏頗的價值取向，在自由貿(mào)易與環(huán)境保護的動態(tài)博弈中尋求著微妙的平衡。

二、WTO爭端解決實踐中自由貿(mào)易與環(huán)境保護的博弈與平衡

(一)WTO爭端機構(gòu)通過對GATT第20條的靈活適用實現(xiàn)了自由貿(mào)易與環(huán)境保護的動態(tài)平衡

GATT第20條是WTO法律體系中有關(guān)自由貿(mào)易與環(huán)境保護關(guān)系的最重要的法律條文，包括序言和子項兩部分:序言規(guī)定成員方在行使子項賦予的權(quán)利時，應(yīng)避免在成員間構(gòu)成歧視，且不能對國際貿(mào)易構(gòu)成變相限制;子項(b)、(g)是環(huán)保例外條款(內(nèi)容如前述)。由于GATT第20條不存在客觀的裁判標準，所以WTO爭端解決機構(gòu)在處理涉及自由貿(mào)易與環(huán)境保護的關(guān)系的案件中，對該條進行了動態(tài)、靈活適用，以實現(xiàn)自由貿(mào)易與環(huán)境保護的均衡、兼顧。這從以下著名案例中可見一斑。

在美國汽油標準案中，WTO上訴機構(gòu)認為美國限制貿(mào)易的措施符合GATT第20條(b)、(g)兩項的規(guī)定，但依據(jù)該條序言部分，上訴機構(gòu)最終認定美國限制貿(mào)易的措施違反了其在GATT下所應(yīng)承擔的義務(wù)。上訴機構(gòu)認為，GATT第20條子項規(guī)定的是權(quán)利，成員國可將之作為法律權(quán)利予以引用，但這一權(quán)利的行使方式應(yīng)當是合理的，不能減損該成員國在GATT下所應(yīng)承擔的義務(wù)。②該案件較以往相關(guān)案例的最大區(qū)別在于，WTO爭端解決機構(gòu)對GATT第20條子項的適用標準的嚴格程度大大降低，這暗示了GATT第20條的具體適用標準并非固定不變，而是有一定彈性空間的。

WTO上訴機構(gòu)在2002年韓國牛肉案中指出:“第20條所用‘necessary’一詞指的是一連串不同程度的必需。在這個連串棒(嚴)的一端，是按‘必不可缺’含義來理解‘necessary’的;而在(寬)的另一端，‘necessary’指‘對……做出貢獻’。”③從法律技術(shù)層面講，如此闡釋體現(xiàn)了條約的有效解釋原則的客觀要求。該原則要求解釋者賦予條約的所有條款以意義和效力，不能隨意導(dǎo)致條約的某個條款或段落多余或無用。而在韓國牛肉案之前的案例中，WTO爭端解決專家組往往依據(jù)“例外從嚴解釋原則”解釋條約，使得幾乎沒有國家可以成功援引GATT第20條的子項，結(jié)果造成GATT關(guān)于環(huán)境保護的一般例外條款幾乎成了空文。

WTO上訴機構(gòu)將GATT第20條一分為二:一是將限制貿(mào)易的環(huán)境措施的評價標準放到序言中來，從而照顧到了有能力實施環(huán)境措施的發(fā)達國家，認可其在環(huán)境保護方面所作的努力;二是通過嚴格相關(guān)貿(mào)易措施是否構(gòu)成不合理歧視和變相貿(mào)易限制的標準，維護了發(fā)展中國家的利益。這種“兩階段審查法”意味著成員國所采取的措施可以因為符合GATT第20條子項的規(guī)定而獲得WTO的承認，即使其實施方式不符合GATT第20條序言的規(guī)定(只要被訴國根據(jù)序言的規(guī)定進行必要的修正，相關(guān)措施就是合法的)。可見在WTO的核心價值體系中，盡管維護傳統(tǒng)的多邊自由貿(mào)易仍占據(jù)重要地位，但促進環(huán)境保護、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價值觀已經(jīng)初現(xiàn)端倪且日趨重要。WTO爭端解決機構(gòu)通過對靜態(tài)法律條文的靈活適用，既實現(xiàn)了環(huán)境保護與自由貿(mào)易的博弈均衡，也使WTO貿(mào)易優(yōu)先的單一價值取向有了明顯的改觀。

(二)WTO爭端解決機構(gòu)贊同優(yōu)先通過多邊合作的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

面對環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實，各國強調(diào)環(huán)境保護的一些貿(mào)易措施已經(jīng)逐漸被WTO不同程度地認可，但在承認限制貿(mào)易的環(huán)境措施時，WTO爭端解決專家組和上訴機構(gòu)一直都極為審慎，盡量在支持為環(huán)境保護目的而采取限制貿(mào)易的措施的同時防止對這些措施的濫用，主張這些措施只有在符合以下條件時才有效:第一，目的必須正當，即只為保護環(huán)境;第二，措施具有足夠的靈活性，不至于在情形相同的國家構(gòu)成歧視;第三，在實施該措施前，與受該措施影響的國家進行充分協(xié)商。在美國海蝦海龜案中，WTO上訴機構(gòu)認為美國同美洲其他國家達成的《美洲公約》標記出了GATT第20條序言和子項之間平衡線的基準，美國違反了GATT第20條序言的規(guī)定，其所實施的單邊進口限制措施構(gòu)成對其他國家的歧視;相反，如果美國能夠在實施貿(mào)易限制措施之前與其他國家進行善意、充分的協(xié)商，它就很有可能得到上訴機構(gòu)的支持。“我們沒有說環(huán)境保護對WTO成員方不重要，很明顯環(huán)境保護很重要;我們沒有認定作為WTO成員方的主權(quán)國家沒有制定保護瀕危物種的有效政策的權(quán)力，顯然他們能夠且應(yīng)該;我們也沒有判決認定主權(quán)國家不能在WTO或者其他國際框架之內(nèi)，通過雙邊或多邊行動保護瀕危物種或是保護環(huán)境，毫無疑問他們不僅可以且應(yīng)采取行動。”④

從WTO爭端解決機構(gòu)對一些典型案例的處理可以發(fā)現(xiàn)，盡管WTO有關(guān)環(huán)境保護的法律文件如 TBT、《SCM協(xié)定》、GATT等存在條文粗疏、流于形式等弊端，但WTO爭端解決實務(wù)使環(huán)境保護從理念和靜態(tài)條文變?yōu)榱爽F(xiàn)實。WTO爭端解決實務(wù)表明:環(huán)境保護不是各國采取單邊貿(mào)易保護措施的借口，WTO支持通過多邊合作的方式解決自由貿(mào)易與環(huán)境保護之間的沖突;單邊環(huán)境保護措施無論如何正當，都會因缺乏與利益攸關(guān)者的充分溝通、欠缺多邊主義的正當性，而為WTO棄之不用。多邊主義缺乏效率已為實踐所印證，采取兼顧公平與效率的有限多邊主義是一個較優(yōu)選擇。

三、在環(huán)境保護與自由貿(mào)易關(guān)系問題上中國應(yīng)持的立場及對策

(一)對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實施規(guī)范的環(huán)境補貼制度

近年來，我國對外貿(mào)易迅猛發(fā)展，但環(huán)境保護與自由貿(mào)易之間的矛盾和沖突日益凸顯，主要表現(xiàn)為進口產(chǎn)品對國內(nèi)環(huán)境的污染加劇和出口不斷遭遇綠色貿(mào)易壁壘。“無論從對內(nèi)解決生態(tài)赤字的角度，還是從對外破解綠色貿(mào)易壁壘的角度講，利用WTO規(guī)則，由政府大力推行相關(guān)行業(yè)的環(huán)境補貼制度都是一個經(jīng)濟學上的帕累托最優(yōu)選擇。”⑤環(huán)境補貼是指政府在經(jīng)濟主體因認識上的偏差或資金限制而不能有效進行環(huán)保投資的情況下，為了解決環(huán)保問題或出于政治、經(jīng)濟原因而對企業(yè)進行各種補貼，幫助企業(yè)進行環(huán)保設(shè)備更新、環(huán)保工藝改進的一種政府行為。⑥《SCM協(xié)定》中規(guī)定了三種補貼:禁止性補貼、可訴補貼、不可訴補貼。根據(jù)該協(xié)定，環(huán)境補貼是為解決法律、法規(guī)中新的環(huán)境要求對企業(yè)造成更大困難和財務(wù)負擔問題而給予的資助，這類補貼原則上是不可訴的，可以在符合WTO規(guī)則要求的條件下自由實施。我國在實行環(huán)境補貼時必須考慮到WTO的相關(guān)要求，避免因?qū)嵤┉h(huán)境補貼而造成對正常國際貿(mào)易的扭曲。

(二)考慮征收國內(nèi)環(huán)境稅和國際碳關(guān)稅的可行性

在實施環(huán)境補貼的同時，國家應(yīng)利用市場和法律手段對企業(yè)適用較高的環(huán)境標準，如引入環(huán)境稅、污染稅等。征收環(huán)境稅是將企業(yè)外部成本內(nèi)部化的資源配置方式，是在隱性交易成本(環(huán)境污染)逐漸增大而引起市場對資源配置的無效率時政府實施的管制措施。環(huán)境稅通過法律權(quán)利與義務(wù)的設(shè)置將環(huán)境資源在企業(yè)與社會公眾福利(環(huán)境保護)之間進行了再次分配，征收環(huán)境稅的目的不在于懲罰企業(yè)，而是為了保護環(huán)境。我國目前已具備了征收環(huán)境稅的物質(zhì)基礎(chǔ)。從長遠來看，征收環(huán)境稅可以促進企業(yè)改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、減少環(huán)境污染，從而引導(dǎo)我國企業(yè)向綠色化發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。如此一來，出口貿(mào)易中的綠色壁壘將不攻自破。

在對內(nèi)征收環(huán)境稅的同時，可以考慮對外征收碳關(guān)稅。所謂碳關(guān)稅，是指針對高耗能產(chǎn)品的進口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。隨著2009年6月《美國清潔能源與安全法》的通過和歐盟宣布2012年開始將飛越歐盟天空的2000多家航空公司納入其碳排放交易體系，碳關(guān)稅的征收已如箭在弦。我國政府對此明確表示反對，認為碳關(guān)稅違反了《京都議定書》共同但有區(qū)別的責任原則，是以環(huán)境保護為名、行貿(mào)易保護之實。⑦但是，在WTO就征收碳關(guān)稅問題尚未明確表態(tài)的情況下，我國應(yīng)當轉(zhuǎn)換思路，學會掌控規(guī)則的制定權(quán)和更大的話語權(quán)，及時考慮對外征收碳關(guān)稅，為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展營造更加有利的氛圍。

(三)完善涉外環(huán)境法規(guī)，構(gòu)建涉外環(huán)境影響評價體系

我國立法應(yīng)當對經(jīng)濟發(fā)展水平低、產(chǎn)品技術(shù)含量低的發(fā)展中國家作出一些特殊考慮，如在出口產(chǎn)品是否符合進口國要求的環(huán)境條件方面，如果出口國暫時不具備相應(yīng)的環(huán)保達標能力，可給予其適當?shù)倪^渡期間，或者允許其通過其他方式達到我國環(huán)境立法的要求。同時，我國應(yīng)在相關(guān)立法中構(gòu)建涉外環(huán)境影響評價體系，該體系的功能是對影響對外貿(mào)易的環(huán)境措施進行評估，為利益受損方保留申訴的權(quán)利，通過多邊協(xié)商的方式實施我國環(huán)境保護措施，并盡量減少對自由貿(mào)易的限制。

(四)將在WTO爭端解決機制的平臺上進行國際合作作為解決環(huán)境保護與自由貿(mào)易沖突的有效途徑

鑒于各國對發(fā)展本國經(jīng)濟的重視，通過WTO貿(mào)易與環(huán)境委員會在宏觀制度上推動環(huán)境保護與自由貿(mào)易關(guān)系的改善是不現(xiàn)實的。WTO的另一個機構(gòu)——WTO上訴機構(gòu)的裁決是對各國意見的反映與綜合，因而經(jīng)常得到WTO成員方的廣泛支持，其在性質(zhì)上屬政策性較強的司法判決，在有些情況下其政治意義遠遠大于法律意義。WTO爭端解決機制已成為WTO各成員方進行政治協(xié)商的平臺。我國無論是作為環(huán)境貿(mào)易措施的實施者還是利益受損方，都應(yīng)當將通過雙邊或多邊談判，在我國與其他當事國之間尋找利益平衡點，作為解決有關(guān)環(huán)境保護與自由貿(mào)易糾紛的首選途徑。同時，我國還應(yīng)與非當事國交換意見，把握WTO成員方對涉案措施所持的意見和態(tài)度，以判斷WTO爭端解決機構(gòu)的傾向性意見，在此基礎(chǔ)上作出是否起訴或改變涉案措施的決定。

注釋

①李本:《SCM協(xié)定下的環(huán)境標準與環(huán)境成本優(yōu)勢》，《華東政法學院學報》2006年第5期。②WTO Appellate Body Report on United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2AB/R，p22.③趙維田、劉敬東:《WTO解釋條約的習慣規(guī)則》，湖南科學技術(shù)出版社，2006年，第16頁。④WTO Appellate Body Report on Shrimp-Turtle Case，para.193.⑤李本:《歐盟環(huán)境執(zhí)法 PPP原則及其例外考察——兼議對中國環(huán)境補貼制度設(shè)計的啟示》，《理論導(dǎo)刊》2009年第10期。⑥姚愛萍:《環(huán)境補貼對國際貿(mào)易的影響及我國應(yīng)采取的對策》，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2005年第4期。⑦《拉米表示世貿(mào)組織尚未向碳關(guān)稅開綠燈》，《中國氣象報》2009年9月15日。

D996.9

A

1003—0751(2011)03—0098—03

2011—01—10

河南省哲學社會科學規(guī)劃課題《社會制度演化與和諧社會構(gòu)建》(2008BKS004)的成果。

張帥梁，男，河南農(nóng)業(yè)大學文法學院講師(鄭州 450002)。

責任編輯:林 墨