“十二五”期間中國新農村建設的目標、理念和長效機制*

張偉兵 范會芳

“十二五”期間中國新農村建設的目標、理念和長效機制*

張偉兵 范會芳

強農惠農、加快社會主義新農村建設是“十二五”期間的一項重要任務，也是整個國家經濟社會發展的重要戰略。當前新農村建設的主要問題在于:一是新農村建設主要依靠各級政府的財政投入進行推動，農村內生資源和內生性力量的培育相對滯后;二是在快速工業化、城市化浪潮的沖擊下，新農村建設面臨生產要素流失、農民權利保護缺位的挑戰，新農村建設依附于城市化戰略。在新的歷史時期，推進新農村建設，必須進一步深化農村改革，培育和壯大農村的內生性力量，確立新農村建設與城市化協調共進的關系，為農村經濟發展和農民穩定就業提供長效的激勵機制、保障機制、自強機制和反哺機制，從而促進農村社會的整體進步。

新農村建設;統籌城鄉發展;政策機制

近年來，在統籌城鄉發展、大力推進城鄉基本公共服務均等化等政策的引導下，中國的發展戰略及城鄉關系發生了重大轉變，開始從“以農支工”轉向“以工支農”，從“城鄉二元化”轉向“城鄉一體化”，從“城鄉分離”逐步走向“城鄉融合”。在“城鄉一體化”建設過程中，資源配置和流向偏重于城市、農村內生資源和內生性力量培育薄弱的現象對新農村建設一直產生極大的困擾。在新時期，如何面對當前快速工業化、城市化浪潮的沖擊，如何擺脫生產要素流失、農民權利保護缺位等因素導致的發展困局，是新農村建設亟待解決的重要問題。為此，筆者將在回顧和簡要分析“十一五”期間新農村建設態勢的基礎上，根據黨的十七屆五中全會和“十二五”規劃綱要的精神，思考新農村建設的進一步走向，著力探討新農村建設的目標、發展理念和長效機制。

一、當前新農村建設面臨的態勢與挑戰

目前，中國新農村建設受迅速城市化、工業化浪潮的影響，在特有的中央—地方關系格局下，面臨著很多現實的挑戰。

1.農地征用和生產要素流失不利于新農村建設

目前中國已經進入到工業化和城市化的快速發展階段。這一階段的一個顯著特征是大量農地被征用并轉化為城市建設用地。這種現狀直接產生兩個方面的問題:一是許多延續數千年的村落或消失或兼并，新農村建設在一些地方失去基本的村落依托。二是目前農地征用不是一個平等、協商的產權交易過程，以土地開發和城市建設為中心的發展戰略為地方政府積累起規模巨大的土地出讓金的同時，也極大地損害了農民的利益，引發大量的農地征用糾紛，對社會穩定和新農村建設產生極大的負面作用。

與土地要素的不平等交換相伴隨的是其他生產要素在城鄉之間流動的不均衡格局，農村土地、資金、勞動力等資源大量流向城鎮。就資金流動而言，與各級各類金融機構從農村地區吸納轉移到城市的資金總額相比，流向農村地區的資金總量要小得多。據中國人民銀行對全國1975個縣的調查，2007年，這些縣的金融機構共流入資金1.41萬億元，共流出資金2.63萬億元，凈流出額為1.22萬億元。①這種簡單推算的結果雖然不是很準確，但至少表明了農村資金的外流狀態。這是農村發展滯后于城市的一個重要原因。可以說，如何保護農民合法的土地權益以及保護農村的內生資源，成為今后新農村建設首先需要考慮的問題。

2.轉移就業對新農村建設的帶動作用任重道遠

在“三農”問題和新農村建設的眾多研究中，一個主流觀點是希望通過農村剩余勞動力的轉移就業和加快推進農民工的“市民化”來減緩農村內部高度緊張的人地關系，帶動土地的集約規模經營和農業產業化建設，促進農村內部生產要素的重組，實現農民富裕和農村現代化的目標。但是，就延續多年的鄉—城人口遷移的現實狀況看，存在與上述觀點不相一致的現象:一方面，大量的農村勞動力及其家屬實現了轉移就業;另一方面，“非農化”并沒有自然實現大量農村人口的“城市化”，而是形成了中國獨特的“農民工”身份和制度安排現象。②“農民工”現象的長期存在，使得試圖通過農村剩余勞動力轉移就業解決“三農”問題的政策建議面臨嚴峻挑戰:第一，大量農村勞動力的轉移就業和“非農化”，不只是遵循“農業經營過密化”和“剩余勞動力”的邏輯展開。在“種地不掙錢”的社會共識下，很多“非剩余勞動力”同樣加入了轉移就業的行列，農業經營出現了兼業化、老齡化的不利局面，大量農村出現空心化，這在很大程度上影響了農村的發展和繁榮。第二，盡管農民工中的大部分人難以在城市安家落戶，但越來越多的新生代農民工卻不愿返回農村。這一現實使新農村建設面臨著人才流失、資金和信息短缺的考驗。可見，過分倚重農村勞動力的轉移就業和加快推進城市化，并不能很好地解決農村的發展問題。相反，沒有了村落和土地為依托的農村轉移就業人口，還可能會給城市帶來許多不可預知的問題和風險。

3.基本公共服務體系建設的作用比較有限

建設城鄉均等化的公共服務體系體現了政府的再分配職能，在部分地區和部分項目上取得了較為明顯的效益，這是當前新農村建設中的亮點。但是，城鄉均等化的公共服務體系建設僅僅是新農村建設的一個方面，并不能從根本上改變農民群體的弱勢地位。第一，就項目來看，社會救助類項目如五保戶供養、特困戶救助、災害救助、最低生活保障等，多是特惠制而非普惠制，受益者只是農民中的極少數人。新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險屬于繳費型的社會保障項目，農民享受待遇首先需要履行繳費義務，這對農民的就業和可持續繳費能力構成了直接挑戰。第二，目前農村公共服務體系建設“輸血多，造血少”，更多強調增加財政支出而相對忽視農村內生性資源的發育和培養，容易導致新農村建設中財政依賴和資金利用低效率同時并存的現象。第三，農村公共服務供給與城市化存在沖突和對立。就新農村建設需要的人才、資金、技術和信息而言，目前針對農村人口的就業培訓和就業信息大多以促進農村勞動力向城鎮轉移就業為目的，很少考慮農村本身的需求。在農村飲水工程、道路工程和電網改造工程方面，雖然這些工程極大地改善了農村的基礎設施和村容村貌，但在農業產業依然弱勢、農民增收相對滯后的條件下，這些公共服務設施因農村的空心化而實際上處于浪費和閑置狀態。可見，基本公共服務體系建設要想在新農村建設中發揮更大的作用需要更多外部環境和條件的支持。

新農村建設面臨的挑戰與態勢可歸結為兩個方面:第一，各級政府的財政投入是推動新農村建設的重要力量，同時也意味著新農村建設高度依賴外部資源的輸入。在農村內生資源得不到有效保護的情況下，新農村建設很難抵御外部力量的侵蝕和擠壓，由此產生各級政府努力加大對農村的公共投入與農村內部各種資源、生產要素快速流失之間的矛盾。第二，從外部環境考慮，很多地區沒有處理好新農村建設與城市化之間的關系。它們以加快推進城市化作為城鄉一體化的重要抓手，過于偏重城市和城鎮的利益，依靠“土地城市化”的方式來“經營城市”，造成大量的“失地、失業”農民，引發廣泛而嚴重的社會沖突，形成目前新農村建設依附于城市化的不利格局。因此，“十二五”期間的新農村建設，需要在延續“十一五”期間強農惠農政策導向的基礎上，選擇好要遵循的目標與理念，以各種方式去探索走向目標的可行之路，克服阻擋城鄉協調發展的體制障礙，切實按照統籌城鄉發展的要求，協調城市化進程和新農村建設的關系，形成新農村建設的新格局。

二、“十二五”期間新農村建設的戰略目標:城鄉協調共進、建設農村現代化社會

關于新農村建設和農村發展的戰略目標，黨的十六屆五中全會的表述是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。這個表述包含一個重要的思想，就是依托農村、實現農村居民可以安居樂業的小康式的農村現代化社會。黨的十七屆五中全會再次指出，要“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是‘十二五’時期的一項重大任務，必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活新家園”。十七屆五中全會還著重強調，“完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益和農村存款主要用于農業農村，積極穩妥推進農村土地整治，認真總結統籌城鄉綜合配套改革試點經驗，積極探索解決農業、農村、農民問題的新途徑”。

可以看出，中央政府已經從新農村建設的實踐中注意到目前快速推進的工業化、城市化與新農村建設的矛盾，積極倡導探索農村發展的新途徑。筆者認為，這個新途徑就是積極探索一條與發達國家以往的發展經驗所不同的中國農村發展新路，即在同步推進轉移就業的農村人口“市民化”的同時，維護鄉村生活形態，確立新農村建設的主體地位，在農村就地實現現代化。也即是說，在一個較長的歷史時期內，不是瓦解而是積極建設與城市經濟、社會相對的具有獨立價值的鄉村經濟和社會，使廣大農村社區在長時期內成為可供人們選擇的另一種生產和生活方式，成為一種協調城鄉關系的生活形態，成為眾多在農村生活的人們獲得美好生活的基地。這是與城市化協調并進的新農村建設，也是建設具有自己的歷史文化特征、自己的品味、價值、人文關系和獨特魅力的中國新農村的發展方向。

三、“十二五”期間新農村建設的理念:社會融入、公平與發展

達到新農村建設的戰略目標，必須創新新農村建設的發展理念。目前存在一種傾向，就是把新農村建設當做一場轟轟烈烈的社會運動和一項大規模實施的社會改造工程。其突出的表現是社會各方面的關注點全部集中于各級政府如何撥款給農民蓋新房、修廁所、硬化道路、建示范村等。似乎新農村建設就是上對下，官對民，城對鄉，工對農的“給予”和“恩賜”。只要加大轉移支付和社會捐贈，就可以解決農村的所有問題，將農村和農民拉進現代化。

這樣的操作實踐實質上有意無意地忽略了新農村建設是中國走向工業化、城市化過程中的一個長期性的歷史任務，也沒有充分考慮到新農村建設的復雜性以及這種復雜性與其他更關鍵性的社會層面——諸如產業政策、地方治理等層面的相互作用。毫無疑問，這些缺陷使得目前的新農村建設難以徹底解決諸如“三農”脆弱性和社會排斥等社會問題。對中國農村而言，現有的以支持生產要素流動和鼓勵農村勞動力轉移就業的經濟政策是以發展農業規模經營以及穩定國家糧食生產為目的，忽視了社會融入的概念;而政府所一直致力的收入轉移支付的社會政策也是以給農村居民提供基本的生存和生活條件、穩定農村社會為目的，相對忽視了如何幫助農民和農村更好地融入現代社會。故此，為了切實實現建設農村現代化社會的戰略目標，新農村建設應在堅持多予少取放活方針的基礎上，強調社會融入的理念和公平發展的取向，為農村居民創造一個能夠充分發揮自身潛力、符合自身需要和利益的生活環境，使他們擁有更多的選擇空間。阿馬蒂亞·森指出:“發展的目標和手段都需要把自由的視角放在中心，必須要把人們看做主動參與——在他們有機會時——他們自身前途的塑造，而不只是被動接受某些精心設計的發展計劃的成果。國家和社會在加強和保障人們的可行能力方面具有廣泛的重要作用，這是一種支持性作用，而不是提供成品的作用。”③“十二五”期間及未來的新農村建設，應在發展理念上聚焦農村和農民自身的發展，增進農民的能力，擴展他們的自由，幫助他們更好地融入到一個日益市場化、專業化和全球化的現代社會中。

四、“十二五”期間新農村建設的長效機制:構建全面社會保護的政策體系

以社會融入和社會公平的價值為導向，需要構建對“三農”進行全面社會保護的政策體系來促進新農村建設的進一步發展，避免農村在城市化和工業化進程中被邊緣化。全面社會保護的政策思路是:一是重點強調“可持續生計”和經濟參與。動員農民起來積極參與農業發展過程，培育勞動者從市場中獲得收入的能力。二是機會平等和起點干預。通過社會政策的調整，創造社會成員發展能力的平等機會，投資人力資本，為全面提升個人能力編織社會支持網絡。三是多元化的社會治理路徑。強調通過社區動員，強化村民在政策制定及實施過程中的參與能力，突出主動獲取、自我拓展、草根、能動的發展能力方式，形成家庭、政府、市場、社會等多主體的良性互動和合作關系。這樣的發展思路與黨的十七屆五中全會的精神是協調一致的。具體而言，其全面社會保護的政策內涵有以下幾個方面。

1.轉變農業發展方式，培養新型農業形態，改善農業產業結構，為農村經濟發展和農民穩定就業提供長效的激勵機制

新農村建設過程中，有效發展農村經濟和提供充足的就業空間是從根本上解決農村發展滯后的有效途徑。農村勞動力大部分外出務工現象反映了農村實體經濟項目的缺乏。提供可參與就業的生產性項目不足，是農村社會發展滯后和城鄉差距拉大的重要原因。“十二五”期間乃至今后，在保護農村土地資源、發展低碳經濟、建設資源節約型社會和環境友好型社會的要求下，國家應首先將農業發展的重點放在生態農業、有機農業上來。生態農業、休閑農業、觀光農業等新的產業形態的發展不僅能適應經濟社會發展和人民生活水平提高的新形勢，而且豐富了農業內涵、提升了農業功能，因而是推動區域經濟和農村經濟社會發展的重要動力。在不具備發展大工業條件的農村，以保護和建設農村生態環境為前提，圍繞農業做文章，根據不同的地域特色，積極發展集生產、生活、生態和農產品加工、農業旅游服務等為一體的新型農業形態，是拓展農村就業空間、推動農村地區經濟發展的重要手段，也是農業產業化和農業現代化在當前階段的重要突破口。另一個振興農村經濟和拓寬農村就業空間的長效機制和政策手段是大力發展和扶植鄉村手工業、旅游業和中草藥種植業等新興農村產業。④在幾千年農業文明的發展過程中，中國農村保留著大量的具有濃郁的傳統特色、地方特色、民族特色的古村鎮和民間手工業。隨著現代原生態消費觀念的興起，這些具有獨特文化含量的古村鎮和民間手工業以及中草藥種植業具有很大的消費市場。我們必須重新發現和評估中國鄉村的時代價值，充分發揮農村豐富的土地資源、獨特的文化資源的優勢，大力扶植和恢復鄉村手工業，大力發展鄉村旅游業、中草藥種植業和生態觀光農業等新型農業形態，充分發揮和提升農業的富民、利民、養民的福利功能。目前的問題是缺乏產業化開發，因此，國家和地方發展規劃應將農村手工業和農村新興產業納入其中，給予資金、技術、稅收等方面的大力扶持。

2.提升農村社會保障和基本公共服務體系的功能，注重農村人力資本和內生性資源的培育，為新農村建設提供長效的保障機制

目前農村養老保障、醫療衛生服務、社會救助、教育以及婦幼福利等公共服務政策缺乏維護農村可持續發展的政策理念和政策手段。從促進城鄉統籌發展的中長期戰略角度看，需要建立使農村居民有效參與經濟發展和分享發展成果的保障機制，而不僅僅是目前消極的公共投入和政府再分配體制。具體的政策思路是:第一，建立公平優先、機會均等的城鄉義務教育體系，避免農村義務教育資源過度向鄉鎮和縣城集中。防止教育資源在農村的萎縮，保證所有學齡兒童在常住地或行政村范圍內都能享受國家保障的均等化的義務教育，通過保護農村教育來發展農村。第二，實施更加積極的農村就業政策。通過適合農民和農村需要的教育和技能培訓增加農村人力資本，提高農民的職業技能和創業能力。職業教育和技能培訓要圍繞產業轉型趨勢和產業特點，探索可持續的培訓制度，把培訓的方向和內容往新型環保產業、旅游業、文化產業、有機農業等方向傾斜，為農業產業轉型儲備大量的技術人才。第三，在擴大農村各項社會保障覆蓋面的基礎上，積極探索農村社會保障基金的投資渠道。建立預防為主的居民定期健康檢查的公共衛生保障體系，通過加大前端的預防性醫療投資來促進全民健康。構筑新型的縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，明確劃分縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系的職責。改變目前醫療保險制度以治療為主、忽視預防的不良現象，使農村人口能就近、就地享受良好的醫療衛生服務，加快城鄉醫療衛生事業發展的均衡化步伐。這些措施是目前農村社會保障和公共服務政策從應急型向積極的社會投資型政策轉變的一個有效手段。

3.利用和引導農村的鄉土網絡資源，培育農民的互助合作精神，增大農村的社會資本，為新農村建設提供長效的自強機制

社會資本是產生信任和行動的重要規范和社會關系網絡，可以通過促進合作行動而提高社會效益。它不是有效的公共政策的替代物，但往往是政策成功的前提，甚至是結果。⑤中國農村社會是典型的關系網絡社會和人情社會，一個是成長于傳統鄉土社會基礎上的由宗族鄉社構成的鄰里關系網絡，另一個是計劃經濟體制時期在集體經濟基礎上形成的社員互助關系網絡。隨著家庭聯產承包責任制的推行和農民外出務工步伐的加快，這兩個關系網絡和農村的互助資源有的已經消失，有的逐步萎縮，農戶正在逐漸演變為原子化的個體，這對開展農戶之間的合作是極為不利的。因此，在新農村建設過程中，應以鄉土網絡資源為基礎，注重培育農村居民的公民意識、公民精神，倡導農村居民對公共事務的參與意識，并逐漸形成普遍化的互惠慣例。在經濟層面，要通過政策引導、財政扶持和技術支撐等手段，促使各類農產品加工業、農民合作經濟組織以及農民合作金融服務業等中小型企業和社會服務組織的發展，不斷提高農業生產的合作化、社會化和現代化水平，實現農民觀念意識的轉型。在政治和社會層面，要建立健全農民的社會參與機制，進一步完善村民自治制度，使村民能夠了解村莊的公共事務和自己的利益所在，提高其參與的自覺性、主動性，升華其公共意識和合作精神，增強村莊的社會資本，增加新農村建設的內生性資源和力量。

4.建立制度化的財政轉移支付體系，出臺扶植和鼓勵農村金融業的政策和法規，為新農村建設提供長效的反哺機制

2006年以來，各級財政逐年加大了對新農村建設的投入，但要使新農村建設轉移支付資金成為一種長效性的支出制度，需要從以下兩個方面著眼:一是要使轉移支付資金實現常規化和制度化。不僅要使新農村建設轉移支付資金納入各級政府年度財政預算，還要對資金增長幅度、支付使用的范圍和方法制定專門的政策和法規。二是要建立新農村建設轉移支付資金實現效用最大化的長效機制。在中國現行的五級政府管理體制下，為了減少轉移支付的環節，應實行中央到省、省到縣、縣到村的三級轉移支付管理，大力開展省直管縣以及強縣擴權的行政體制改革。同時應改變長期以來事后監督的做法，建立與新農村建設轉移支付同步的全過程監督體系，導入發達國家的績效預算管理和績效審計制度。

在農村金融業的發展方面，國家應予以大力扶持。農民無論是生產、消費、投資、儲蓄等，都需要金融服務，特別是一家一戶的小農生產，天生脆弱，依靠自身力量很難進行擴大再生產，對金融服務的需求十分迫切。現在的問題是無論是中國農業銀行、農業發展銀行還是農村信用社，都無法很好地起到服務農村的作用。農村和農民缺乏自己的金融服務體系，從而形成單純依靠財政轉移支付資金來進行新農村建設的被動局面。各級政府應借鑒中國臺灣地區以及日本、韓國等國家發展農村和農業的經驗⑥，大力扶植農民互助合作金融的發展，為分散的農戶及農民專業合作社、農業龍頭企業等提供產前、產中、產后服務的信貸支持，激活土地、住房、勞動力等生產要素的流轉和整合，促進農村經濟發展并拓寬就業空間。同時，應通過重建鄉村社區為本位的農民互助合作金融組織，帶動農業保險、農村各項公共服務事業的發展，增強農民的互助合作精神，培養農民的公共事務參與意識，促進村民自治制度的進一步完善，真正把“傳統小農”發展成為有組織的現代農民。

上述四大機制是涉及新農村建設的理念和實踐操作的改革機制，也是對新農村建設具有長效作用的改革機制。它不僅僅是關注糧食安全的經濟政策，也不僅僅是強調公共投入和政府責任的分配型社會政策，而是聚焦于農村現代化發展目標的發展型社會政策。它是立足于全面社會保護的立場，根據十七屆五中全會和“十二五”規劃綱要精神而提出的在現實資源結構條件下進一步發展新農村的建議方案。希望這些機制能夠促進農村社會的整體進步，創造一個與自然和諧共處、生計生活可持續的鄉村文明的未來，為實現城鄉協調發展打造一個牢固的社會根基。

注釋

①本書編寫組:《黨的十七屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社，學習出版社，2010年，第61頁。②陳映芳:《“農民工”制度安排與身份認同》，《社會學研究》2005年第3期。③［印］阿馬蒂亞·森:《以自由看待發展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社，2002年，第2頁。④張孝德:《調整產業結構的增量戰略與新興產業發展——關于促進十大新興產業發展的思考》，《天津行政學院學報》2010年第3期。⑤Putnam，R.Making Democracy Works:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton:Princeton university press，1993.579.⑥楊團:《中國新農村發展與農村社會保障》，《學習與實踐》2006年第5期。

C912.82

A

1003—0751(2011)03—0115—05

2011—2—11

國家社會科學基金項目《新形勢下我國農民專業合作社發展的動力機制研究》(10CSH039)的階段性成果之一。

張偉兵，男，長治學院歷史系副教授，社會學博士(長治 046011)。

范會芳，女，鄭州大學公共管理學院副教授，社會學博士(鄭州 450001)。

責任編輯:海 玉