從公司法視野看高校治理模式的改革

□易崢英 段 明

從公司法視野看高校治理模式的改革

□易崢英 段 明

已建立現代企業制度的國有公司與高等院校在投資主體、主管行政機構、獨立的市場經濟主體等方面都有許多相似之處，這使得高校治理模式改革借鑒國有公司現代企業制度改革的成功經驗成為可能。在比較國有公司與高校外部屬性的相似性基礎上，借鑒國有公司的現代企業治理模式，提出了當前高等院校治理模式改革的設想。

現代企業制度；國有公司；治理模式

公司與高等院校都是市場經濟的主體，都具體獨立的法人資格，已經歷過國有企業改革并根據《公司法》、《全民所有制企業法》等民商法建立起現代企業制度的國有企業特別是國有上市公司與高等院校之間，有許多相似之處，譬如：都由國家投資設立、都有相應的行政主管部門、都是獨立承擔責任、具有一定的社會事業性質（只是學校的社會事業性質、公益性訴求高于企業）。國有企業經過多年的市場經濟沖擊，已基本完成改制，建立起現代企業管理制度，法人治理結構日趨完善，能夠適應市場經濟發展的要求，而學校卻一直沿用計劃經濟時代的管理體制—黨委領導下的校長負責制，其管理弊端日趨明顯，已不能夠適應市場經濟和現代政治文明的發展。中共廣東省委、廣東省人民政府關于貫徹實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》第九條明確提出要爭創國家教育綜合改革示范區，要擴大高等教育辦學自主權，推進高等學校治理模式改革。但改革方向何去何從呢？

由于國有企業，特別是國有上市企業與高等院校之間在外部存在諸多相似性，這使得高職院校的治理模式改革有可能借鑒國有企業現代企業制度改革的成功經驗。盡管國有上市公司不是高等院校治理結構改革的終極目標，但對高等院校治理結構的改革也具有一定的啟示作用。

一、國有企業與高校之間外部屬性的相似性

（一）同屬市場經濟主體之法人

從民法的角度來看，法人是一種享有民事主體資格的組織，它和自然人一樣，同屬于民事主體的范圍，而且是民事主體中的重要組成部分，根據《民法通則》的規定，法人主要被區分為企業法人與非企業法人兩大類。企業法人是指從事商品生產經營活動，以獲取利潤、創造社會財富、擴大社會積累為目的的法人，相當于傳統民法理論中的營利性社團法人。高等院校屬于事業單位法人，《教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任,學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。學校及其他教育機構興辦的校辦產業獨立承擔民事責任。”

從法人財產的獨立性、人格的獨立性和責任的獨立性來分析，高等院校和其他任何企業一樣，都具有獨立的財產、獨立的人格、獨立的責任，而正是這種特性要求高等院校也應該與企業一樣，擁有一套能夠規范其作為法人的內部運行機制，包括職工代表大會制度。

（二）都屬于國家投資設立的法人，有對國家財產進行管理和對國有資產增值保值的權利和義務

《全民所有制企業法》第二條規定：“全民所有制工業企業的財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。”《教育法》第五十三條規定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持。”《教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。……承擔民事責任學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。……”

除民辦高校之外，高等院校同全民所有企業一樣國家所有，都一樣有著一定的管理國家財產和國有資產保值增值的義務。

（三）都有主管的政府部門，機構設置與人員安排都受到一定限制

國有企業的主管部門是各層次的國資委，而高等院校的主管部門是國家教育部以及各級教育行政部門。因此，兩者有一定的公法性質，兩主體都沒有自己獨立運行的權力機構，只有權力機構的執行機構，而且執行機構的人事任免權、罷免權都受到一定的限制。

（四）都具有一定的社會事業性質

國有企業和其他民營企業盡管都是企業，但國有企業、特別是國有大型企業卻要承擔許多的社會責任，具有一定的社會事業性質，譬如:電信、郵政、銀行等類型企業，盡管都是企業，但他們不能夠完全按照企業的方式運作，他們因其社會事業性質導致其特殊的社會地位。學校的社會事業性質則比國有企業更加純粹，關系到社會的和諧發展。因此，正如勞凱聲教授所稱的那樣，國有企業和高等院校都具有一定的公益性訴求。

二、我國高校治理模式存在的問題

（一）高校外部管理關系存在的問題

外部管理關系或者是外部治理模式是指大學作為一個獨立的法人，在與其他行政主體或是民事主體之間法律關系。從目前的治理模式來看，主要指大學與政府之間，以及政府與其他相關投資主體之間的關系。大學與其他民事主體之間的關系我們認為這個隸屬民法調整的范圍，對大學的管理體制并不構成影響。因此，我們考量學院的外部管理關系主要考量大學與政府之間的關系以及大學與其他投資主體之間的關系。

目前，大學與政府之間的關系主要存在以下幾個問題：一是大學的獨立法人地位沒有完全確立，政府對于大學管得夠死，也就是說大學與政府之間存在嚴重的依附關系，大學處于一種被管理、被控制和服從的地位，政府則集舉辦權、管理權、辦學權于一身，大權獨攬，大學很難具有法律意義上的獨立人格，很難實現意思自治的自由，盡管《高等教育法》已經明確了高校的法人地位，但是由于計劃經濟體制下所形成的國家對高校的管理體制使得高校并不能夠實現真正意義上的法人治理與自治[1]；二是學校的行政地位明顯超然于法人地位，對于一個高校的定位，在目前的機制下，首先考慮的是該高校的行政級別，其行政級別直接決定了該高校的法律地位與社會地位，級別不同所占有與使用的資源也完全不同，作為獨立于政府的社會組織而言，對于行政的權力的重視必然導致其行政化趨勢，也必然導致大學價值觀的行政化，追求行政地位的價值取向必然導致對政府的決策與政府官員的亦步亦趨，從而導致高校的獨立法人地位無法凸顯，大學自然而然成為政府的附庸，這本身并不是大學的過錯，而是因為目前大學與政府之間的由計劃經濟體制下形成的管理體制與傳統的一種必然結果。

大學與其他投資主體之間的關系，由于公立大學的投資主體的唯一性，導致其他意預投資的主體無法解決投資的產權問題，致使社會的其他投資主體對于投資公立高校的投入與產出之間具有不可確定性與存在較大的風險。盡管近些年來，不少高校成立董事會，但是這些董事會的董事大多為名譽董事，只出資不具有管理權，即使有一定的管理或者參議權，但是并不具有投資回報的功能，從而導致其他社會投資主體對于投資公立高校興趣不大，捐資的積極性也不高。

（二）高校內部管理法律關系存在的問題

高校的內部管理法律關系是指學校與其內部主體之間的所形成的受法律調整的法律關系，內部管理法律關系同其他法律關系一樣存在主體、客體與內容三個要素，主體包括教師、職工與管理層，客體指學校內部管理關系當事人權利、義務所指向的對象，包括物質、行為和精神財富；內容是指主體之間所形成的權利義務，主要有行政管理的權利與義務，學術權利與義務、監督的權利與義務。從目前來看高校內部管理的法律關系主要存在以下幾個問題：行政管理的權利與義務之間不明確，行使權利的主體之間定位于職能不清晰；學術權力被行政管理權力不斷弱化，監督權在體制內進行，教職工大會的民主監督權也很難得制度上予以體現。

三、借鑒與反思—高校治理結構改革之設想

國有公司與高等院校在法律地位、對外承擔責任、對國家承當國有資產的管理責任以及都有自己相對應的主管行政部門等許多方面均具有相似性。國有企業現代企業制度改革的成功，為高校的治理模式改革提供了很好的借鑒。

（一）理順外部關系——政府與高校關系的重構

政府與高校之間的管理與被管理、控制與被控制關系顯然與高校的自治與獨立的法人地位是不相符的，重構政府與高校之間的關系是高校治理模式改革的重點和根本，只有政府與高校之間的關系理順，才能夠真正發揮大學自治的精神，才能夠真正理順高校的內部管理關系，推進我國高校管理改革。

1.政府與高校應該是投資人與被投資人的關系。這首先解決了高校與政府之間關系構建的基礎是什么的問題？解決這個問題其他問題也就迎刃而解。從《國有獨資企業法》的規定中我們不難看出，政府與國有企業的關系是一種投資人與被投資人的關系，也就是股東與企業之間的關系。政府設立國有企業的目的是為了使國有資產增值保值、控制國民經濟命脈。我們可以大膽假設，如果把高校甚至學校當做是一國有獨資企業，除了政府設立高校還有其他公共利益訴求之外，高校與國有企業之間并沒有很大的區別。

事實上政府與高校之間的關系就是投資人與被投資人的關系，只不過此時的投資人所要求的回報不是資產增長上的回報，而是社會效益和社會公益上的回報，進行管理的部門只是由國資委轉換為教育行政部門而已。政府與學校之間的關系有很多種，也有很多形式，但是只要把握住政府與高校之間最根本的關系—投資人與被投資人之間的關系，那么政府與高校之間的一切便變得簡單起來。

2.實行所有權與經營管理權相分離，實現真正的大學自治。現在的高校如同之前未進行改革的國有企業，完全屬于計劃管理體制，學校缺乏真正的自主權和經營管理權，應付檢查、達標、評估成為高校工作的主旋律，高校的管理出現了越來越多的問題，終究原因，無非是高校現行的管理體制已經不能夠滿足現在社會發展的需要，因此，改革現有的管理的體制是高校的唯一出路。現有管理體制的弊端，最根本的是政府對學校管得過死，沒有實現大學自治，沒有將大學的所有權與管理經營權分離。在國有企業改革中通用的道理，在與國有企業具有眾多相似性的高校中，也應該是一樣的，在國有企業改革中能夠走得通的道路，在高校改革中也是有借鑒意義的。

3.恰當的履行所有權人和投資人的職權。確定了政府與高校之間的關系，對高校的自主經營與管理實施恰當的監督，在放權與監督之間找一個平衡，使得政府既能夠實現國有資產的保值增值，又能夠實現學校的社會價值和社會效益。

4.充分保障其他投資人的合法權益，使其具有一般股東所應具有的職權。社會上的非政府資本進入學校之后，應該保護他們合法權益，保證其能夠正當履行其作為股東的法定職權。

（二）三權分立——內部管理機制的重構

外部關系的理順對于高校內部管理關系的理順與調整是至關重要的，政府與學校關系調整之后，內部管理結構的調整更多的應該是按照《公司法》的運行體制進行。

1.改革權力機構的確定方式，學習和借鑒已建立現代企業制度的國有獨資企業的董事、監事、總經理等人事考核、任免和管理制度，確定學校的校務會議組成人員，對現行的黨委領導下的校長負責制進行適當的調整。

2.改革現有的權力執行機構設置方式，規定執行機構人員的組成必須有職工代表，該職工代表作為院校的領導班子不是由上級政府或者校長提名任命，而是由職工代表大會選舉產生，并接受其監督，定期向職工代表大會匯報工作，職工代表大會有相應的提案和罷免權，相關制度設計可參照《選舉法》。

3.擴大學術權力，在執行機構設立與其權力并存的學術委員會，制定學術權力的運行機制，在職工代表大會的基礎上重新構建學術委員會常務委員會，學校的行政事務由該常務委員會負責，相關的制度設計可以參照《選舉法》。

4.重新構建學校的權力監督機制，一要擴大學校現有的審計和監察部門的職能和職權;二是學校的審計和監察部門的領導必須由職工代表大會選舉產生，履行相當于公司監事的職責，有權查看學校賬目，監督學校的管理、教學、人事、財務、資產等工作，該職工代表主要向職工代表大會負責并匯報工作，同樣由職工代表大會選舉產生，接受職工代表大會的監督，并對其負責，職工代表大會也有對其的提案和罷免權，相關的選舉制度設計亦可參照《選舉法》。

5.建立三權分立的高校管理機制。建立行政權、學術權、監督權“三權分立”的學校內部組織架構。政府和相關的投資人與部分教職工代表為學校的最高權力機構，校長以及部分校務會議成員由其任命，其他校務會議成員由職工代表大會任命；校長以及校務會議為權力機構的執行機構，受政府以及政府相關職能部門和學校職工代表大會的領導和監督，并對其負責并向其匯報工作，政府和相關的投資人與部分教職工代表有權罷免由其選舉產生的校務會議成員，職工代表大會有權向政府提出罷免校務會議其他人員的議案；學校的學術委員會及常務會議為學校學術權力機構的執行機構，執行學校非行政事務方面的學術事務，對政府以及相關職能部門和學校職工代表大會負責，并受其監督，定期向其匯報工作，政府和學校職工代表大會有權罷免由其任命、選舉產生的學術委員會成員，教職工代表大會有權向政府提出罷免其他成員議案；學校監事會是是學校的權力機構的監督部門，教職工代表大會選擇產生的職工代表不得少于三分之一，下設審計和監察部門，向政府及職能部門和教職工代表大會負責，并匯報工作，政府和學校教職工代表大會有權罷免由其選舉產生的監事會成員，教職工代表大會有權向政府提出罷免其他成員議案。政府和相關投資人、教職工代表大會分別履行股東權力，校務會議與學術委員會、監事會成為學校三個并存、平等且互不依附、相互監督的權力機構，分別履行學校行政權力、學術權力和監督權；政府考慮學校領導班子搭建的時候，校長、學術委員會主席、監事會主席應該同時考慮，這樣可以從源頭上將行政、學術、監督權分開，將三權分立，使其相互監督、相互制約、真正避免行政權力一權獨大的局面，從制度上解決近些年來高校不斷出現行政權力不斷膨脹、學術權力日漸式微以及監督權若有若無的狀態。

[1]張玉芳.我國高等教育公共治理結構之探索[J].江漢論壇,2008(7)：141-143.

易崢英（1977-），女，江西于都人，順德職業技術學院講師，管理學碩士，研究方向為高職教育；段明（1977-），男，江西于都人，順德職業技術學院講師，法學碩士，研究方向為教育法、國際法。

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1001-7518（2011）14-0011-03

責任編輯 夏煥堂